II SA/Gd 201/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2023 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 11 stycznia 2023 r. nr SKO.420.737.2022 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie przyznania usług opiekuńczych uchyla zaskarżone postanowienie.

J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 11 stycznia 2023 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie przyznania usług opiekuńczych. Skargę wniesiono w następującym stanie faktycznym i prawnym: Burmistrz Miasta Ustka decyzją z dnia 10 października 2022 r. przyznał J. M. usługi opiekuńcze na okres od 3 października 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. informując go przy tym, że przysługuje mu prawo do wniesienia odwołania od decyzji za pośrednictwem organu pierwszej instancji, w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku postanowieniem z 11 stycznia 2023 r. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od wyżej opisanej decyzji organu pierwszej instancji, wniesionego przez skarżącego. Kolegium wskazało, że J. M. upoważnił do odbierania w jego imieniu korespondencji z MOPS w Ustce pomagającą mu opiekunkę, co wynika z jego pisemnych oświadczeń z 1 lutego 2022 r. i z 4 października 2022 r. Decyzja organu pierwszej instancji została doręczona opiekunce skarżącego, K. D., w dniu 7 listopada 2022 r., zatem 14-dniowy termin na złożenie odwołania upłynął w dniu 21 listopada 2022 r. J. M. złożył odwołanie dopiero w dniu 9 grudnia 2022 r. Zdaniem Kolegium należy w konsekwencji uznać, że odwołanie wniesione zostało z uchybieniem 14-dniowego terminu przewidzianego do jego wniesienia, co skutkuje wydaniem postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000). J. M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 11 stycznia 2023 r. wyjaśnił, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ustce od lat doręcza mu pisma za pośrednictwem opiekunek, które zapominają dostarczać mu te pisma w odpowiednim terminie, w konsekwencji nie może się odwoływać w terminie 14-dniowym. W związku z tym skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie jego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Skarga została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – zwanej dalej p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 11 stycznia 2023 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez J. M. od decyzji Burmistrza Miasta Ustka z dnia 10 października 2022 r. w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych. Zgodnie z treścią art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a.", organ odwoławczy zobowiązany jest wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Natomiast stosownie do treści art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Uchybienie 14-dniowemu terminowi do wniesienia odwołania powoduje bezskuteczność odwołania, następstwem czego jest ostateczność decyzji pierwszoinstancyjnej. Wydanie powyższego postanowienia musi być zatem poprzedzone niebudzącym wątpliwości ustaleniem uchybienia przez stronę wnoszącą odwołanie terminowi do podjęcia tej czynności procesowej. O tym, czy termin do wniesienia odwołania od decyzji został uchybiony decyduje między innymi to, czy decyzja została stronie skutecznie doręczona. Brak skutecznego doręczenia decyzji ma bowiem ten skutek, że decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje skutków prawnych, a termin do wniesienia odwołania nie rozpoczyna biegu, przez co też nie może być mowy o jego niezachowaniu. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc w pierwszej kolejności dokonanie oceny prawidłowości czynności doręczenia decyzji. Jednocześnie, doręczenie uważa się każdorazowo za dokonane, jeżeli nie ulega wątpliwości, że korespondencja dotarła do adresata. Innymi słowy, chociaż wadliwe doręczenie nie wywołuje skutku domniemania doręczenia, to nie prowadzi ono do zanegowania faktu, że strona postępowania rzeczywiście otrzymała skierowaną do niej korespondencję w sytuacji gdy nie neguje ona tej okoliczności (por. wyrok NSA z 6 lipca 2017 r., II OSK 2041/16). W aktach sprawy znajduje się załączone do druku aktualizacji wywiadu środowiskowego oświadczenie (oba dokumenty z dnia 4 października 2022 r.), podpisane przez skarżącego, zawierające m.in. zgodę "na wydanie decyzji opiekunce". Decyzja Burmistrza Miasta Ustka, z upoważnienia którego działał Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ustce, została wydana w dniu 10 października 2022 r. i odebrana w dniu 7 listopada 2022 r. przez opiekunkę świadczącą na mocy tej decyzji usługi opiekuńcze, czego dowodzi adnotacja na decyzji. Natomiast data odebrania decyzji przez skarżącego nie została urzędowo odnotowana – skarżący twierdzi, że opiekunka przekazała mu decyzję w dniu 6 grudnia 2022 r. Kolegium za datę doręczenia decyzji przyjęło dzień 7 listopada 2022 r., co skutkowało uznaniem odwołania z dnia 9 grudnia 2022 r. za wniesione z uchybieniem terminu. W ocenie Sądu jednak stanowisko Kolegium co do daty doręczenia skarżącemu decyzji w szczególnych okolicznościach tej sprawy należy uznać za błędne. Kluczowe znaczenie ma treść złożonego przez skarżącego w dniu 4 października 2022 r. oświadczenia o wyrażeniu zgody na wydanie decyzji opiekunce. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 40 § 1 i 2 k.p.a. co do zasady obowiązkiem organu administracji jest doręczenie pisma stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela bądź pełnomocnika – tym podmiotom. Pełnomocnictwo w postępowaniu administracyjnym może mieć charakter ogólny (obejmować umocowanie do reprezentowania strony we wszystkich postępowaniach toczących się z jej udziałem), szczególny (obejmować umocowanie do reprezentowania strony w konkretnym postępowaniu toczącym się z jej udziałem) lub wreszcie może być udzielone wyłącznie do podjęcia poszczególnych czynności w toku postępowania, np. do odbioru korespondencji. Doręczenie decyzji do rąk pełnomocnika upoważnionego do odbioru korespondencji skutkuje wejściem tej decyzji do obrotu prawnego i rozpoczęciem biegu terminu procesowego do wniesienia odwołania. Ponadto w okolicznościach tej sprawy zwrócić należy uwagę również na art. 39 § 2 pkt 2 k.p.a., w myśl którego organ może doręczać pisma przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Takie uregulowanie oznacza, że Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Nie jest zatem wykluczone dokonanie doręczeń za pomocą opiekunki świadczącej usługi opiekuńcze na zlecenie MOPS – jeżeli organ udzieli jej takiego upoważnienia. Oświadczenie z dnia 4 października 2022 r. uznane zostało przez organ za pełnomocnictwo do odbioru korespondencji. Złożone ono zostało w obecności pracownika socjalnego przy okazji sporządzania aktualizacji wywiadu środowiskowego. Ta okoliczność w powiązaniu z użytym sformułowaniem polegającym na wyrażeniu zgody wskazuje, że taka forma doręczenia została skarżącemu zaproponowana przez pracownika socjalnego. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby skarżący został pouczony na jakimkolwiek etapie postępowania, że wyrażenie przez niego zgody na "wydanie decyzji opiekunce" skutkować będzie uznaniem kierowanej do niego korespondencji za doręczoną z dniem jej odebrania przez opiekunkę. Podkreślić należy, że normy określające instytucję doręczeń (art. 39-49 k.p.a.) w istotny sposób zabezpieczają chronioną sferę praw i interesów uczestników postępowania administracyjnego. Regulacje te mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Zatem nie mogą one być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., II GSK 3/08). Organ administracji publicznej, rozstrzygając indywidualne sprawy administracyjne, obowiązany jest chronić i w należyty sposób zabezpieczyć zarówno prawne interesy indywidualne podmiotów postępowania, jak i interes społeczny. Umieszczone w rozdziale 8 k.p.a. normy stanowią realizację postulatów płynących z treści zasad ogólnych k.p.a., jak: zasada budzenia zaufania do uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zasada czuwania przez organ administracji nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu (art. 9 k.p.a.), zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) oraz zasada pisemności (art. 14 § 1a k.p.a.). Kierując się powyższymi zasadami organ, mając na uwadze charakter sprawy (z zakresu pomocy społecznej) oraz wiek i stan zdrowia skarżącego, powinien go poinformować, że wyrażona przez niego zgoda "na wydanie decyzji opiekunce" uznana zostanie za udzielenie pełnomocnictwa do odbioru korespondencji w jego imieniu, z czym wiązać będzie się skutek w postaci wejścia decyzji do obrotu prawnego i rozpoczęcia biegu terminów procesowych do wniesienia odwołania od takiej decyzji. Brak takiego pouczenia w niniejszej sprawie powoduje, że skarżący mógł nie być świadomy takiego znaczenia złożonego w obecności pracownika socjalnego oświadczenia. Obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa jest jedną z pryncypialnych zasad postępowania administracyjnego. Naruszenie tej zasady należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia wydanego rozstrzygnięcia. Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2011 r., II GSK 1761/11, że "adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść". Prawidłowo dokonane doręczenie uznawane jest za jeden z kluczowych warunków przestrzegania praw strony w postępowaniu administracyjnym. Innymi słowy, każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia pisemnej decyzji stronie powinna być oceniana przez sąd indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem specyfiki postępowania, okoliczności sprawy, oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem decyzji lub brakiem jej doręczenia. Należy przy tym unikać wszelkiego rodzaju automatycznej oceny, sprowadzającej się do zastosowania ogólnych reguł postępowania bez względu na specyfikę danego postępowania (por. postanowienie NSA z 25 maja 2011 r., II GSK 816/11). Praktyka doręczania przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej decyzji administracyjnych osobom niepełnosprawnym za pośrednictwem opiekunek świadczących usługi opiekuńcze niewątpliwie stanowi pewnego rodzaju ułatwienie zarówno dla organu jak i dla strony, niemniej jednak zachodzi realne ryzyko, że decyzja taka trafi do rąk adresata po terminie umożliwiającym mu złożenie odwołania od takiej decyzji. Ryzyko to zaktualizowało się w niniejszej sprawie, opiekunka bowiem przekazała skarżącemu kierowaną do niego decyzję miesiąc po jej odebraniu, a co więcej, jak wynika ze skargi, nie jest to sytuacja jednorazowa. Takiej praktyki nie można zaakceptować bez ustalenia, że organ działał z należytym poszanowaniem dla gwarancji procesowych służących stronom i uczestnikom postępowania, przede wszystkim udzielając im stosownych informacji i pouczeń. Kolegium nie wzięło tymczasem pod uwagę szczególnych okoliczności tej sprawy towarzyszących złożonemu w dniu 4 października 2022 r. oświadczeniu skarżącego o wyrażeniu zgody na wydanie decyzji opiekunce, w szczególności niedochowaniu przez organ obowiązku poinformowania skarżącego o uznaniu takiej zgody za pełnomocnictwo do odbioru korespondencji i o konsekwencjach procesowych takiego pełnomocnictwa. Obowiązek udzielenia stronie takiego pouczenia uzasadniony jest charakterem sprawy, stanem zdrowia strony jak i wreszcie tym, że z inicjatywą takiego sposobu doręczenia wyszedł sam organ, a skarżący jedynie wyraził na to zgodę. Prawidłowa ocena tych okoliczności nie pozwala uznać, że odwołanie wniesione przez skarżącego w dniu 9 grudnia 2022 r. złożone zostało po upływie terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. Wątpliwości bowiem co do tego, czy wolą skarżącego rzeczywiście było udzielenie opiekunce pełnomocnictwa do odbioru korespondencji przy świadomości skutków z tym związanych, powinny być rozstrzygane na korzyść skarżącego, jak tego wymaga zasada demokratycznego państwa prawnego. Powyższe skutkować musiało stwierdzeniem naruszenia przez organ odwoławczy art. 134 k.p.a. oraz art. 8 i art. 9 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do uznania, że odwołanie skarżącego wniesione zostało w ustawowym terminie. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).