II SA/Gd 170/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor sądowy WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2026 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. Spółki z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 11 grudnia 2025 r., nr SKO.464.14.2025 w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego prawem poziomu recyklingu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz skarżącego P. Spółki z o.o. z siedzibą w S. kwotę 100 zł 100 złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

P. Spółka z o.o. z siedzibą w S. (dalej: skarżąca, Spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 11 grudnia 2025 r. w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wójt Gminy D. decyzją z 3 lipca 2025 r. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 3549,86 zł za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia recyklingu odpadów komunalnych za 2024 r. Zdaniem organu z przedłożonych przez Spółkę sprawozdań sporządzonych zgodnie z obowiązkiem nałożonym przez art. 9n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że nie wykonała ona obowiązku osiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych za 2024 r. Wykazany poziom wyniósł 13,08 %, a Spółka zobowiązana była do osiągnięcia poziomu odzysku nie niższego, niż wagowo 45 % za 2024 r.. Jak wyjaśniono dalej w uzasadnieniu decyzji, wymagany poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych za rok 2024 obliczony został zgodnie z wzorem na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1530), karę pieniężną natomiast obliczono zdaniem organu zgodnie z art. 9x ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w wysokości wynikającej z przepisów obwieszczenia Ministra Środowiska z 4 sierpnia 2023 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2024 (poz. 914). Wójt stwierdził, że brakująca masa odpadów papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła wynosi 31,92 % (45 % - 13,08 %). W ocenie organu nie zachodzą przesłanki odstąpienia od nałożenia kary, o których mowa w art. 189f § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż przedsiębiorca musi uwzględnić, że osiągnięcie poziomów wskazanych rodzajów odpadów możliwe jest w wypadku selektywnego zbierania odpadów. Z obowiązku osiągnięcia tych poziomów nie zwalnia go fakt podpisania umowy jedynie na odbiór odpadów komunalnych zmieszanych. Dla oceny realizacji obowiązku osiągnięcia ustawowych poziomów przez przedsiębiorcę nie ma również znaczenia, czy nieruchomość, z właścicielem której została zawarta umowa, jest zamieszkała, czy nie. Organ podkreślił też, że skarżąca nie zaprzestała naruszenia prawa, ponieważ w kolejnych latach nie osiągnęła wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych, naruszenie ma zatem charakter ciągły. Zdaniem organu nie ma również mowy o braku możliwości nałożenia kary na podstawie art. 189e Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. wobec wystąpienia siły wyższej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku rozpoznając odwołanie skarżącej, decyzją z 11 grudnia 2025 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i nałożyło na Spółkę karę pieniężną w wysokości 1774,93 zł za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych za 2024 r. Odnosząc się do kwestii skuteczności doręczenia decyzji organu pierwszej instancji wskazano, że stosownie do art. 147 ust. 5 ustawy z 21 listopada 2024 r. o zmianie ustawy o doręczeniach elektronicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1841), termin na wdrożenie obowiązku przesyłania korespondencji drogą elektroniczną upływa z dniem 31 grudnia 2025 r. Wobec tego decyzja doręczona została skutecznie i prawidłowo. Kolegium podkreśliło następnie, że gdyby przyjąć za słuszne stanowisko skarżącej o braku obiektywnych możliwości wpływania na uzyskanie obowiązujących poziomów recyklingu i odzysku w odniesieniu do masy odbieranych przez nią odpadów komunalnych, w praktyce mogłoby się okazać, że art. 9x ust. 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach byłby martwy. Podmiot, który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary, musi w taki sposób zorganizować swe przedsiębiorstwo, aby uzyskać wymagany poziom recyklingu. Skarżąca była w 2024 r. podmiotem odbierającym odpady komunalne na podstawie umowy i w tym okresie nie osiągnęła wymaganych prawem poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia, zasadne było zatem wymierzenie kary, wymierzono ją jednak w błędnej wysokości. Zgodnie z art. 12b ust. 1 u.p.c.g. kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 i 2, art. 9y ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 9z ust. 2a pkt 1 i 2, oblicza się za 2024 r. i 2025 r. jako połowę iloczynu jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Wobec tego, prawidłowa wysokość kary powinna wynieść 1774,93 zł. Odnosząc się do zarzutów odwołania uznano je za nieuzasadnione. I tak, w ocenie Kolegium nie było podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary, skarżąca jest bowiem profesjonalnym podmiotem, który w zorganizowany sposób prowadzi działalność gospodarczą w zakresie odbierania odpadów, powinna więc liczyć się z wymaganiami wynikającymi z obowiązujących przepisów, w tym brać m.in. pod uwagę rodzaj odbieranych odpadów. Podmiot, który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary, musi w taki sposób zorganizować swe przedsiębiorstwo, aby uzyskać wymagany poziom recyklingu. Co istotne, Spółka nie osiągnęła wymaganego poziomu recyklingu nie tylko w 2024 r., ale również we wcześniejszych latach, w związku z czym nakładano na nią kolejne kary pieniężne. Nie było to zatem incydentalne, jednostkowe nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu, a ciąg zdarzeń. Nie została nadto spełniona druga z przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary - znikoma waga naruszenia prawa. Powtarzalność nieosiągania skutków w postaci skierowania do ponownego recyklingu odpowiedniej ilości odpadów w ciągu kolejnych lat przesądza o braku podstaw do przyjęcia, że waga naruszeń była znikoma. Nie zaszły nadto w ocenie Kolegium przesłanki uznania, że doszło do wystąpienia tzw. siły wyższej, wskazanej w art. 189e Kodeksu postępowania administracyjnego. P. Spółka z o.o. z siedzibą w S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 11 grudnia 2025 r. zarzuciła naruszenie: art. 39 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że wbrew ciążącemu na organie obowiązku doręczenia skarżącej korespondencji w sposób określony w tym przepisie, doszło do doręczenia jej zarówno decyzji SKO, jak i poprzedzającej ją decyzji przesyłką rejestrowaną, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2025 r. poz. 366 z późn. zm.); art. 147 ust. 5 ustawy z 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1045 z późn. zm.; dalej: "u.d.e.") poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji oraz biorąc pod uwagę sposób doręczenia decyzji SKO również organ drugiej instancji prawidłowo zastosował ten przepis w zakresie wyłączenia stosowania obowiązku doręczenia pism na adres do doręczeń elektronicznych za pomocą publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego, o której mowa w art. 4 ust. 1 u.d.e.; art. 9g pkt 1 w zw. z art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dalej jako u.c.p.g. poprzez uznanie, że skarżąca podlega ukaraniu w oparciu o te przepisy; art. 9g pkt 1 w zw. z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. w zw. z art. 20, art. 22, art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że przewidziana tymi przepisami administracyjna kara pieniężna powinna być wymierzona w sztywno określonej wysokości art. 9g pkt 1 w zw. z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. w zw. z art. 189d pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że w przypadku kar sztywnych nie ma możliwości miarkowania wysokości kary w dół; art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie zaszły okoliczności umożliwiające odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej; art. 189d K.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie brak było podstaw do miarkowania wymierzonej skarżącej kary pieniężnej w oparciu o art. 189d K.p.a. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że skarżąca w zakresie niniejszego postępowania jest uznawana za podmiot odbierający odpady komunalne, nie zaś podmiot te odpady przetwarzający, czy też - szerzej mówiąc - zagospodarowujący. Czynność polegająca na samym odbieraniu odpadów komunalnych nie ma najmniejszego wpływu na to, jak te odpady zostaną zagospodarowane, a w konsekwencji, jakie zostaną z tych odpadów osiągnięte poziomy. Wpływu na poziomy nie ma przy tym sama czynność odbierania, lecz ma go sposób zbierania odpadów komunalnych przez ich wytwórców. I choć Skarżąca w ramach swojej działalności zawiera umowy z właścicielami nieruchomości, to nie działa jednak na rynku w roli monopolisty. Tym samym, podejmowanie przez Skarżącą samodzielnie bardziej restrykcyjnych działań, niż wynikają z przepisów po to, aby tylko samodzielnie sprostać obowiązkowi osiągnięcia wymaganych prawem poziomów spowoduje, że świadczone przez nią usługi staną się niekonkurencyjne i nieopłacalne dla potencjalnych klientów. W odniesieniu do kwestii możliwości miarkowania wysokości kary i uwzględnienia okoliczności łagodzących stwierdzono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane są poglądy wskazujące na konieczność brania pod uwagę chociażby przesłanki należytej staranności w zakresie działań podejmowanych celem realizacji ustawowego obowiązku osiągnięcia wymaganych poziomów. W tym kontekście wyjaśniono, że z zawartych przez Skarżącą na terenie Gminy D. umów, mała ich liczba obejmuje jedynie odpady zmieszane. Umowy te nie są i nie były przy tym w stanie wpłynąć na to, czy ww. poziom został osiągnięty, gdyby również obejmowały, jak pozostałe umowy, odpady zbierane w sposób selektywny. Skarżąca odbiera bowiem odpady komunalne już zebrane przez właścicieli nieruchomości, a to, czy prowadzą oni selektywną zbiórkę w sposób prawidłowy, jest kwestią dotyczącą samej gminy. Spółka podkreśliła, że to na gminie, a nie skarżącej, ciąży obowiązek prowadzenia działań informacyjnych i edukacyjnych w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami komunalnymi. To gmina, a nie Skarżąca, posiada też możliwości weryfikowania, czy właściciele nieruchomości w sposób prawidłowy prowadzą gospodarkę wytworzonymi przez siebie odpadami komunalnymi. Skarżąca podkreśliła, że dołączyła do odwołania wydruk korespondencji mailowej prowadzonej z urzędem, w której informowała o podmiotach, z którymi miała podpisane umowy obejmujące wyłącznie odpady zmieszane. W odpowiedzi na tę korespondencję organ pierwszej instancji nie podjął żadnych czynności, które miał możliwość podjęcia zgodnie z przepisami u.c.p.g., lecz "przerzucił" swój obowiązek na Skarżącą. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r. poz. 143), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części następuje, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W razie zaś nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyjaśnić przy tym należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art.120 w zw. z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek taki złożyła skarżąca w piśmie procesowym z dnia 6 marca 2026 r., a organ nie zgłosił sprzeciwu. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana w przedmiocie nałożenia na skarżącą Spółkę administracyjnej kary pieniężnej określonej w art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2025 r. poz. 733), zwanej dalej "u.c.p.g.", w związku z nieosiągnięciem w 2024 r. – w odniesieniu do masy odebranych przez nią odpadów komunalnych - poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Biorąc pod uwagę wyżej zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny uchylenia decyzji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, choć z innych przyczyn aniżeli podniesione w skardze. Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 39 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691), zwanej dalej "k.p.a." i art. 147 ust. 5 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1045 ze zm.), zwanej dalej "u.d.e.". Skarżąca wywodzi, że w sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia jej żadnej z obu wydanych w sprawie decyzji z powodu naruszenia przez organy obowiązku doręczenia za pośrednictwem e-Doręczeń. Z akt sprawy wynika przy tym, że zarówno decyzja organu I instancji jak i decyzja organu II instancji, sporządzone zostały papierowo. Powstaje zatem pytanie, czy do decyzji sporządzonej w formie papierowej (nie elektronicznej) zastosowanie ma sposób doręczenia, o którym mowa w art. 39 § 1 k.p.a. Ewentualnie, czy decyzja powinna była został wydana w formie elektronicznej i wprowadzona do systemu teleinformatycznego e-PUAP. Na wstępie wyjaśnić należy, że w dniu 5 października 2021 r., na mocy art. 61 u.d.e., weszła w życie nowelizacja k.p.a. obejmująca m.in. dostosowanie procedury doręczeń elektronicznych w k.p.a. do ram prawnych wyznaczonych u.d.e. W wyniku tej nowelizacji art. 39 k.p.a. otrzymał nowe brzmienie i obowiązuje w tym nowym brzmieniu albo - na podstawie i w zakresie przepisu przejściowego art. 158 u.d.e. - stosuje się go w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 39 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, zwany "adresem do doręczeń elektronicznych", chyba że doręczenie następuje na konto w systemie teleinformatycznym organu albo w siedzibie organu. Stosownie zaś do art. 39 § 2 k.p.a. w przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w art. 39 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych albo przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Wreszcie, w myśl art. 39 § 3 k.p.a., w przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w art. 39 § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej doręcza pisma przesyłką rejestrowaną, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, albo przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Przepis ten reguluje zasadę oficjalności doręczeń w postępowaniu administracyjnym, stosowanej odpowiednio do postępowania nadzorczego. Dalsze zasady doręczania dokumentów drogą elektroniczną za pośrednictwem platformy e-PUAP określają przepisy ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2024 r. poz. 307 - dalej jako: "ustawa o informatyzacji") oraz rozporządzenia z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 180). Powyższe regulacje prawne określają m.in. zasady wymiany informacji drogą elektroniczną, w tym dokumentów, pomiędzy podmiotami publicznymi (art. 1 pkt 6 ustawa o informatyzacji). Podmiot publiczny, organizując przetwarzanie danych w systemie teleinformatycznym, jest obowiązany zapewnić możliwość przekazywania danych również w postaci elektronicznej przez wymianę dokumentów elektronicznych związanych z załatwianiem spraw należących do jego zakresu działania, wykorzystując informatyczne nośniki danych lub środki komunikacji elektronicznej, a nadto zobowiązany jest udostępnić elektroniczną skrzynkę podawczą, spełniającą standardy określone i opublikowane na e-PUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji, oraz zapewnia jej obsługę z wykorzystaniem systemów teleinformatycznych, spełniających minimalne wymagania dla systemów teleinformatycznych określone w ww. rozporządzeniu (art. 16 ust. 1 i 1a ustawy o informatyzacji). Skarżąca wskazuje, że zarówno ona jak i każdy orzekających w sprawie organów posiadają adres do doręczeń elektronicznych (ADE). Ponadto w art. 147 u.d.e. uregulowano odrębnie, przejściowo, kwestie systemu doręczeń elektronicznych pomiędzy podmiotami publicznymi (w rozumieniu art. 2 pkt 6 u.d.e.) posiadającymi elektroniczną skrzynkę podawczą ePUAP. Ustawa wyznaczyła długi i przejściowy okres w rozumieniu i ocenie doręczenia korespondencji nadanej przez podmiot publiczny posiadający elektroniczną skrzynkę podawczą w ePUAP do innego podmiotu publicznego posiadającego elektroniczną skrzynkę podawczą w ePUAP. Okres ten wyznaczono do 30 września 2029 r. Do tej daty w przypadkach o których mowa w art. 147 ust. 1-3 u.d.e. urzędowe poświadczenia odbioru, o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy o informatyzacji jest równoważne dowodowi otrzymania, o którym mowa w art. 41 u.d.e. Powyższych przepisów o doręczeniach nie da się jednak wykładać w oderwaniu od pozostałych regulacji k.p.a. dotyczących sposobu prowadzenia i załatwiania spraw. Zgodnie z nową regulacją art. 14 § 1a k.p.a., także wprowadzoną przez ww. art. 61 pkt 1 u.d.e., sprawy należy prowadzić i załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. Pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią (§ 1a). Przepis art. 14 § 1a k.p.a. pozostawia uznaniu organu, czy daną czynność urzędową postępowania utrwalić na piśmie: w postaci papierowej czy w postaci elektronicznej. Oznacza to między innymi to, że gdy przepisy szczególne zastrzegają dla czynności formę pisemną, to organ może ją utrwalić na papierze lub elektronicznie, chyba że przepisy szczególne nakazują utrwalenie czynności tylko w jednej z tych dwóch postaci pisma (papierowej lub elektronicznej). Organ ma swobodę wyboru jednej z wyżej wskazanych form załatwienia sprawy administracyjnej, chyba że przepisy szczególne tę swobodę ograniczają (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, komentarz do art. 14, poz. 4, LEX/el. 2024). Użyty w przepisie art. 14 § 1a k.p.a. spójnik "lub" oznacza alternatywę łączną, więc ww. formy mogą wystąpić zarówno oddzielnie jak i łącznie. Na tej podstawie organy orzekające w sprawie mogły wybrać formę sporządzenia decyzji administracyjnej w postaci papierowej. Taki wybór formy sporządzenia decyzji determinuje sposób jej doręczenia. Jak wynika z przywołanego powyżej art. 39 § 3 k.p.a. w przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1 i § 2 pkt 1, organ administracji publicznej doręcza pisma przesyłką rejestrowaną albo przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Doręczenie na adres do doręczeń elektronicznych nie jest możliwe np. wtedy, gdy pismo zostało utrwalone na papierze (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, komentarz do art. 39, poz. 10, LEX/el. 2024). Wybierając formę papierową organ (tak I, jak i II instancji) nie mógł doręczyć wydanego rozstrzygnięcia na adres elektroniczny. Za pomocą środków komunikacji elektronicznej można bowiem doręczyć tylko dokument utrwalony w formie elektronicznej (podobnie WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 16 stycznia 2024 r., sygn. akt I SA/Po 799/23). Podsumowując, na podstawie art. 14 § 1a k.p.a. organy orzekające w sprawie mogły wybrać formę sporządzenia decyzji administracyjnej w postaci papierowej, a do doręczenia decyzji wydanej w takiej formie zastosowanie ma art. 39 § 3 k.p.a., a nie art. 39 § 1 k.p.a. Zarzuty skargi w tym zakresie okazały się zatem niezasadne. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy wskazać, że zgodnie z art. 9g u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów: 1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1; 2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3c ust. 2 pkt 1; 3) nieprzekraczających poziomów składowania określonych w art. 3b ust. 2a. Niedopełnienie powyższych obowiązków skutkuje nałożeniem sankcji finansowej, o której mowa w art. 9x ww. ustawy. Zgodnie z ust. 2 pkt 1 tego artykułu (który odnosi się do rozpatrywanej sprawy), przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Metodę ustalania wysokości tej kary określają postanowienia ust. 1 art. 12b u.p.c.g. z których wynika, że kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 i 2, art. 9y ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 9z ust. 2a pkt 1 i 2, oblicza się za 2024 r. i 2025 r. jako połowę iloczynu jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Jak wynika z powyższego kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i recyklingu przewidziana w art. 9x ust. 2 pkt 1, a obliczona według zasad określonych we wskazanym wcześniej art. 12b ust. 1 u.c.p.g. należy do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Przesłanką jej wymierzenia jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązku wynikającego z art. 9g pkt 1 u.c.p.g. Przepis art. 9x ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy, będący podstawą wymierzenia skarżącej spornej kary pieniężnej nie uzależnia odpowiedzialności podmiotu od stopnia zawinienia przez co odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny. Należy również podkreślić, iż z treści art. 9g pkt 1 u.c.p.g. wynika, że obowiązek uzyskania w danym roku kalendarzowym odpowiednich poziomów przygotowania odbieranych odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo 3b ust. 1 został nałożony na podmioty odbierające odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości czyli w niniejszej sprawie na skarżącą spółkę. Jest to obowiązek ściśle zindywidualizowany, którego realizacja jest związana z wynikami osiąganymi w tym zakresie przez dany podmiot. Odpowiedzialność wynikająca z powyższego przepisu nie jest powiązana z elementem subiektywnym jaki jest przypisanie stronie winy w braku osiągnięcia wymaganego za dany rok poziomu recyklingu. (por. wyrok NSA z 17 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2849/21; wyrok NSA z 23 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 3455/23, dotyczące co prawda rozważań na temat kary wymierzonej na podstawie art. 9x ust. 3 u.c.p.g., niemniej z uwagi na tożsamy mechanizm wymierzania kary określony w tym przepisie i przepisie art. 12b ust. 1 u.c.p.g., rozważania tam zawarte są adekwatne do okoliczności tej sprawy). Przypomnieć należy, że Spółka jest profesjonalistą w danej branży i powinna być świadoma obowiązujących w tym względzie regulacji prawnych i innych okoliczności faktycznych związanych z taką działalnością. Skoro zatem Spółka zdecydowała się na prowadzenie na terenie danej gminy działalności gospodarczej polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych na podstawie umowy z właścicielami, czyli w warunkach, w których zgodnie z art. 9g u.c.p.g. - to właśnie na niej spoczywał obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu masy odbieranych przez siebie w takich warunkach odpadów komunalnych, odpowiednich poziomów przygotowania ich do ponownego użycia i recyklingu. Przedsiębiorca taki powinien podjąć zatem we własnym zakresie wszelkie działania umożliwiające mu osiągnięcie wymaganych poziomów odpadów i realizację nałożonych przez prawo obowiązków. Skarżąca, jako podmiot profesjonalny, wiedziała jakie zasady obowiązują przy prowadzeniu tego rodzaju działalności oraz jakie wiążą się z tym konsekwencje. Planując swoją działalność powinna czynić to w taki sposób, aby wypełnić wymagania przewidziane powszechnie obowiązującym prawem. Jeśli bowiem podmiot profesjonalny chce wykonywać określoną działalność gospodarczą, czyli zarobkową, przyjmuje na siebie zobowiązania wynikające z przepisów i ponosi odpowiedzialność za ich niewypełnienie. Powinien zatem rozważyć czy tego typu działalność będzie uzasadniona ze względu na jego zdolności ekonomiczne, organizacyjne czy techniczne (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 166/25). Przypisanie danemu podmiotowi deliktu administracyjnego dotyczącego braku osiągnięcia wymaganego w danym roku poziomu recyklingu nie zostało przez ustawodawcę powiązane z koniecznością ustalenia okoliczności dotyczących braku możliwości realizacji obowiązku wynikającego z art. 9g pkt 1 u.c.p.g. Nie jest powiązane z osiągnięciem tego poziomu przez samą gminę na terenie której podmiot odbiera odpady na podstawie umowy z właścicielami nieruchomości, czy też osiągniętego poziomu recyklingu przez inne podmioty odbierające odpady na terenie tej gminy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2026 r., sygn. akt III OSK 1107/23, taka wykładnia powołanych ww. przepisów u.c.p.g. jest zgodna z prawem UE, w szczególności z przepisami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz. U. UE. L. z 2008 r. Nr 312, str. 3 z późn. zm., dalej: dyrektywa 2008/98/WE). Jednym z kierunkowych celów przepisów dyrektywy 2008/98/WE jest dążenie do stworzenia modelu prawnego "społeczeństwa recyklingu". Realizacja wyznaczonych celów kierunkowych koncepcji "społeczeństwa recyklingu" w prawie gospodarki odpadami polega na: 1) zapewnieniu segregacji odpadów u źródła oraz 2) zbieraniu i recyklingu priorytetowych strumieni odpadów (zob. M. Duczmal, Nowa dyrektywa ramowa w sprawie odpadów 2008/98/WE, OiŚ 2008, nr 6, s. 28–37). Zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami zapewniającą realizację celu w postaci utworzenia "społeczeństwa recyklingu" państwa członkowskie powinny popierać stosowanie odpadów posegregowanych w wyniku recyklingu, takich jak papier z odzysku. Procesy składowania lub spalania takich odpadów powinny być traktowane jako ostateczność. Z analizy przepisów dyrektywy 2008/98/WE wynika, że hierarchia postępowania z odpadami wyznacza kolejność działań priorytetowych w zakresie tego, co stanowi najlepsze kompleksowe rozwiązania dla środowiska w prawodawstwie i polityce gospodarki odpadami. Odstępstwo od ustalonej w dyrektywie hierarchii zasad postępowania z odpadami może być dopuszczalne w przypadku określonych strumieni odpadów, jeżeli jest to uzasadnione m.in. wykonalnością techniczną, opłacalnością ekonomiczną i ochroną środowiska (por. Por. M. Jabłoński, Administracyjne podstawy kompetencji Unii Europejskiej i państw członkowskich w zakresie problematyki odpadów. W stronę spójnej polityki w gospodarce odpadami, OiŚ 2011, nr 6, s. 24–33). Dla osiągnięcia celu kierunkowego, jakim jest europejskie społeczeństwo recyklingu o wysokiej wydajności zasobów, w dyrektywie 2008/98/WE określono cele szczegółowe związane z przygotowaniem do ponownego wykorzystania i recyklingu odpadów (art. 11 tego aktu prawnego). W myśl art. 11 ust. 1 tej dyrektywy 2008/98/WE, państwa członkowskie podejmują środki w celu promocji przygotowywania do ponownego użycia, zwłaszcza przez zachęcanie do tworzenia i wspierania sieci przygotowywania do ponownego użycia i napraw, przez ułatwianie im - jeżeli jest to zgodne z właściwym gospodarowaniem odpadami - dostępu do odpadów znajdujących się w systemach lub punktach zbierania i nadających się do przygotowania do ponownego użycia, ale nieprzeznaczonych do przygotowania do ponownego użycia przez te systemy lub punkty zbierania, oraz przez wspieranie wykorzystania instrumentów ekonomicznych, kryteriów udzielania zamówień, celów ilościowych lub innych środków. Zgodnie z art. 11 ust. 2 dyrektywy 2008/98/WE, aby zapewnić zgodność z celami niniejszej dyrektywy oraz przejść na europejską gospodarkę o obiegu zamkniętym o wysokim poziomie efektywnego wykorzystania zasobów, państwa członkowskie przyjmują środki służące do osiągnięcia następujących celów: a) do 2020 r. przygotowanie do ponownego wykorzystania i recyklingu materiałów odpadowych, przynajmniej takich jak papier, metal, plastik i szkło z gospodarstw domowych i w miarę możliwości innego pochodzenia, pod warunkiem że te strumienie odpadów są podobne do odpadów z gospodarstw domowych, zostanie zwiększone wagowo do minimum 50 %; b) do 2020 r. przygotowanie do ponownego wykorzystania, recyklingu i innych sposobów odzyskiwania materiałów, w tym wypełniania wyrobisk, gdzie odpady zastępują inne materiały, w odniesieniu do innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych, z wyjątkiem materiału występującego w stanie naturalnym zgodnie z definicją zawartą w kategorii 17 05 04 Europejskiego katalogu odpadów, zostanie zwiększone wagowo do minimum 70 %. c) do 2025 r. przygotowanie do ponownego użycia i recykling odpadów komunalnych zostaną zwiększone wagowo do minimum 55 %; d) do 2030 r. przygotowanie do ponownego użycia i recykling odpadów komunalnych zostaną zwiększone wagowo do minimum 60 %; e) do 2035 r. przygotowanie do ponownego użycia i recykling odpadów komunalnych zostaną zwiększone wagowo do minimum 65 %. W celu zrozumienia znaczenia art. 11 dyrektywy 2008/98/WE należy uwzględnić, że dyrektywa 2008/98/WE jest częścią systemu regulacji prawnych dotyczących gospodarki o zamkniętym obiegu, który tworzą następujące dyrektywy: dyrektywa Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów (Dz. U. UE. L. z 1999 r. Nr 182, str. 1 z późn. zm.); dyrektywa 94/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (Dz. U. UE. L. z 1994 r. Nr 365, str. 10 z późn. zm.); dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/904 z dnia 5 czerwca 2019 r. w sprawie zmniejszenia wpływu niektórych produktów z tworzyw sztucznych na środowisko (Dz. U. UE. L. z 2019 r. Nr 155, str. 1, dalej: dyrektywa 2019/904/WE). Wszystkie państwa członkowskie miały obowiązek dokonać transpozycji ww. dyrektyw do prawa krajowego do lipca 2020 r. Od prawidłowo wykonanego obowiązku selektywnego zbierania odpadów zależy prawidłowe wykonanie obowiązków recyklingu i przygotowania do ponownego użycia. Selektywne zbieranie odpadów zapobiega przedostawaniu się odpadów do środowiska i realizuje założenia modelu gospodarki o obiegu zamkniętym. Dyrektywa 2019/904/WE realizuje założenia wspomagające gospodarkę o obiegu zamkniętym, które dają pierwszeństwo zrównoważonym i nietoksycznym produktom wielokrotnego użytku i systemom ponownego użycia zamiast produktom jednorazowego użytku, które mają przede wszystkim na celu zmniejszenie ilości generowanych odpadów. Takie zapobieganie powstawaniu odpadów znajduje się na szczycie hierarchii postępowania z odpadami zapisanej w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE. Dyrektywa 2019/904/WE ma przyczynić się do osiągnięcia celu zrównoważonego rozwoju Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ) nr 12 dotyczącego zapewnienia zrównoważonych wzorców konsumpcji i produkcji, który stanowi część Agendy na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030 przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w dniu 25 września 2015 r. Dzięki utrzymywaniu wartości produktów i materiałów przez jak najdłuższy czas i wytwarzaniu mniejszej ilości odpadów gospodarka Unii może stać się bardziej konkurencyjna i bardziej odporna, a jednocześnie w mniejszym stopniu eksploatować cenne zasoby i środowisko naturalne (motyw 2 dyrektywy 2019/904/WE). Obowiązek selektywnej zbiórki odpadów komunalnych reguluje art. 10 dyrektywy 2008/98/WE. W sprawozdaniu Komisji dla Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów z wdrażania planu działania dotyczącego gospodarki o obiegu zamkniętym (Bruksela, z dnia 4 marca 2019 r. COM(2019) 190 final) wskazano, że solidne i wydajne systemy gospodarowania odpadami stanowią niezbędny element gospodarki o obiegu zamkniętym. W lipcu 2018 r. weszły w życie zmienione ramy legislacyjne dotyczące gospodarowania odpadami, które mają na celu zmodernizowanie systemów gospodarowania odpadami w Unii i skonsolidowanie europejskiego modelu jako jednego z najskuteczniejszych na świecie. Obejmują one: nowe ambitne, ale realistyczne, współczynniki recyklingu; uproszczenie i ujednolicenie definicji oraz metod obliczeniowych i jasny status prawny recyklatów oraz produktów ubocznych; zaostrzone przepisy i nowe zobowiązania dotyczące selektywnego zbierania (bioodpadów, wyrobów włókienniczych i odpadów niebezpiecznych wytwarzanych przez gospodarstwa domowe, odpadów z budowy i rozbiórki); minimalne wymagania dotyczące rozszerzonej odpowiedzialności producenta; skuteczniejsze zapobieganie powstawaniu odpadów i wzmocnienie środków gospodarowania odpadami, w tym odpadami morskimi, odpadami spożywczymi i produktami zawierającymi surowce krytyczne. Według art. 14 ust. 1 dyrektywy 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów (dalej: dyrektywa 2008/98/WE), "Zgodnie z zasadą »zanieczyszczający płaci» koszty gospodarowania odpadami, w tym koszty związane z niezbędną infrastrukturą i jej eksploatacją, ponosi pierwotny wytwórca odpadów lub obecny lub poprzedni posiadacz odpadów". W myśl art. 14 ust. 2 dyrektywy 2008/98/WE "Bez uszczerbku dla art. 8 i 8a państwa członkowskie mogą postanowić, że koszty gospodarowania odpadami mają być ponoszone częściowo lub w całości przez producenta produktu, z którego powstają odpady, oraz że dystrybutorzy tych produktów mogą częściowo ponosić te koszty". Art. 14 został zmieniony przez art. 1 pkt 15 dyrektywy nr 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r. (Dz.U.UE.L.2018.150.109) zmieniającej nin. dyrektywę z dniem 4 lipca 2018 r. Odpowiednikiem art. 14 ust. 1 dyrektywy 2008/98/WE w prawie polskim jest art. 22 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, dalej: u.o. W myśl art. 22 ust. 1 u.o., "Koszty gospodarowania odpadami, w tym koszty związane z niezbędną infrastrukturą i jej eksploatacją, są ponoszone przez pierwotnego wytwórcę odpadów lub przez obecnego lub poprzedniego posiadacza odpadów". Według art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/98/WE, państwa członkowskie podejmują odpowiednie środki w celu zapewnienia, by odpady, które zostały poddane recyklingowi lub innemu procesowi odzysku, przestawały być uznawane za odpady, jeżeli spełniają następujące warunki: a) dana substancja lub przedmiot mają być wykorzystywane do konkretnych celów; b) istnieje rynek takich substancji lub przedmiotów bądź popyt na nie; c) dana substancja lub przedmiot spełniają wymagania techniczne dla konkretnych celów oraz wymagania obowiązujących przepisów i norm mających zastosowanie do produktów; oraz d) zastosowanie danej substancji lub przedmiotu nie prowadzi do ogólnych niekorzystnych skutków dla Dz. U. z 2025 r. poz. 733środowiska lub zdrowia ludzkiego. W wyroku TS z 30.03.2017 r., C-335/16, VG ČISTOĆA D.O.O. v. ĐURO VLADIKA I LJUBICA VLADIKA, ZOTSiS 2017, nr 3, poz. I-242 dokonano wykładni zasady "zanieczyszczający płaci" oraz art. 14 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.U. 2008, L 312, s. 3). Według TS, "Artykuł 14 i art. 15 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że na obecnym etapie rozwoju prawa Unii przepisy te nie stoją na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, takiemu jak uregulowanie będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, które w celu finansowania usługi gospodarowania odpadami miejskimi i ich unieszkodliwiania przewiduje cenę obliczaną na podstawie szacunkowej objętości odpadów wygenerowanej przez użytkowników tej usługi, a nie na podstawie ilości odpadów rzeczywiście wytworzonych i przekazanych przez nich do punktu zbioru, jak również uiszczenie przez użytkowników, występujących jako posiadacze odpadów, opłaty dodatkowej, z której przychód jest przeznaczony na finansowanie inwestycji kapitałowych niezbędnych do przetwarzania odpadów, w tym ich recyklingu. Do sądu odsyłającego należy jednak sprawdzenie, na podstawie okoliczności faktycznych i prawnych, które zostały mu przedstawione, czy nie prowadzi to do obciążenia niektórych 'posiadaczy' kosztami ewidentnie nieproporcjonalnymi do objętości lub rodzaju odpadów, które mogą oni wytworzyć. W tym celu sąd krajowy będzie mógł w szczególności uwzględnić kryteria związane z rodzajem nieruchomości zajmowanych przez użytkowników, z powierzchnią tych nieruchomości oraz ich przeznaczeniem, ze zdolnością 'posiadaczy' do wytwarzania odpadów, z objętością pojemników udostępnionych użytkownikom, jak również z częstotliwością zbiórki w zakresie, w jakim parametry te mogą wpływać bezpośrednio na kwotę kosztów gospodarowania odpadami". Skarżąca z chwilą odebrania odpadów od właścicieli nieruchomości staje się ich posiadaczem i ponosi koszty gospodarowania odpadami zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci", do której odwołuje się art. 14 ust. 1 dyrektywy 2008/98/WE oraz art. 22 ust. 1 u.o. Wskazując dalej za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2026 r., sygn. akt III OSK 1107/23, zauważyć należy, że w piśmiennictwie wyrażono pogląd, który należy podzielić, że "Zasada zanieczyszczający płaci oparta jest na koncepcji odpowiedzialności sprawczej za sam skutek, oderwano ją od jakiejkolwiek postaci winy. Lege non distinguente wynika stąd, że (co do zasady) obowiązek poniesienia kosztów usunięcia zanieczyszczeń ma mieć charakter powszechny i powinien obciążać każdego, kto korzysta ze środowiska, bez względu na to, czy jest to korzystanie zgodne z prawem, czy nie. Z tego punktu widzenia problem winy korzystającego ze środowiska (bezprawności jego zachowania się) nie ma znaczenia". (zob. A. Lipiński, Z problematyki zasady "zanieczyszczający płaci", [w:] H. Lisicka (red.), Prawo ochrony środowiska i prawo karne. Książka jubileuszowa z okazji 40-lecia pracy naukowej, Wrocław 2008, s. 145). Zasada "zanieczyszczający płaci" w gospodarowaniu odpadami łączy się z zasadą prewencji i zasadą likwidacji zagrożeń dla środowiska spowodowanymi przez odpady u źródeł ich powstawania. Skarżąca jest podmiotem korzystającym ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 lit. a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z treścią tego przepisu, przez podmiot korzystający ze środowiska - rozumie się przez to: "a) przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2024 r. poz. 236, 1222 i 1871 oraz z 2025 r. poz. 222) oraz przedsiębiorcę zagranicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2025 r. poz. 89), a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego". Zasada "zanieczyszczający płaci" dotyczy wszystkich kosztów zanieczyszczenia w tym również kar pieniężnych za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w danym roku w odniesieniu do masy odebranych przez siebie, na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, odpadów komunalnych poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Zasada ta ma charakter bezwzględny w szczególności w odniesieniu do podmiotów korzystających ze środowiska. Zasada "zanieczyszczający płaci" jest jedną z najważniejszych podstaw systemu gospodarowania odpadami komunalnymi przez podmioty odbierające odpady komunalne. Zasada ta nie wymaga, aby właściciele niezamieszkałych nieruchomości, byli jedynymi adresatami ponoszenia kosztów związanych z odpadami komunalnymi. Skarżąca prowadzi działalność związaną z postępowaniem z odpadami komunalnymi, która jest jednocześnie gospodarowaniem odpadami. W konsekwencji skarżąca ma obowiązek spełniać odpowiednie wymagania związane z gospodarowaniem odpadami. Zasada "zanieczyszczający płaci" jest jedną z podstawowych zasad gospodarowania odpadami. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2) u.o. przez gospodarowanie odpadami - rozumie się przez to zbieranie, transport lub przetwarzanie odpadów, w tym sortowanie, wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami, a także późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Skarżąca po odebraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości prowadzi transport odpadów jest zatem podmiotem gospodarującym odpadami, do działalności którego zastosowanie ma zasada "zanieczyszczający płaci". Zgodnie z art. 1a u.c.p.g., w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Oznacza to, że u.c.p.g. jest aktem szczególnym (lex specialis) w stosunku do u.o. Pamiętać należy, że u.c.p.g, nie jest aktem prawnym kompletnym w zakresie regulacji zagadnień dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi. Podsumowując, kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu przewidziana w art. 9x ust. 2 należy do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Przesłanką jej wymierzenia jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązku wynikającego z art. 9g ustawy o u.c.p.g. Przepis art. 9x ust. 2 cytowanej ustawy, będący podstawą wymierzenia skarżącej spornej kary pieniężnej nie uzależnia odpowiedzialności podmiotu od stopnia zawinienia przez co odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny. Należy również podkreślić, iż z treści art. 9g u.c.p.g. wynika, że obowiązek uzyskania w danym roku kalendarzowym odpowiednich poziomów przygotowania odbieranych odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo 3b ust. 1 został nałożony na podmioty odbierające odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości czyli w niniejszej sprawie na skarżącą. Jest to obowiązek ściśle zindywidualizowany, którego realizacja jest związana z wynikami osiąganymi w tym zakresie przez dany podmiot (zob. wyrok NSA z 20 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 2183/24). Argumentacja Spółki dotycząca tego, że różne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych osiągają różne poziomy odzysku, również jest niezasadna. Wypada wszak podkreślić, że przyjęta przez organy wielkość osiągniętego przez Spółkę w 2024 r. poziomu recyklingu wynika wprost ze sporządzonego przez Spółkę sprawozdania rocznego, w którym to sprawozdaniu, zgodnie z art. 9n ust. 4 u.c.p.g., powinna się m.in. znaleźć informacja o osiągniętym przez podmiot odbierający odpady komunalne poziomie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Bez znaczenia jest w tym zakresie to, jaki poziom odzysku osiąga instalacja odpadów komunalnych, której odpady te zostaną przez Spółkę przekazane. W sprawie niniejszej nie zostało zatem podważone ustalenie, poczynione na podstawie sprawozdania złożonego przez Spółkę, że nie osiągnęła ona wymaganego ustawą poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych za rok 2024, stąd nałożenie na nią kary było uzasadnione. Zgodnie z art. 9zc ust. 1 u.p.c.g., przy nakładaniu kar pieniężnych należy uwzględniać stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu – z tym jednak, że nie ma on zastosowania do kar wymierzanych na podstawie art. 12b ust. 1 ustawy. Zakładając racjonalność ustawodawcy pominięcie w tym artykule kary wymierzanej na podstawie art. 12b ust. 1 ustawy uznać należy za celowe działanie, potwierdzające, że nieosiągnięcie przez przedsiębiorcę poziomu recyklingu w roku kalendarzowym 2024 i 2025 prowadzi do konsekwencji w postaci nałożenia na ten podmiot kary pieniężnej bez możliwości jej miarkowania ze względu na takie okoliczności, jak stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasowa działalność podmiotu. Podstawy prawnej dla takiego miarkowania nie można poszukiwać też w treści art. 189d k.p.a., jak tego domaga się skarżąca. Zgodnie z tym przepisem, wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę:1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia; 2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara; 3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe; 4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa; 5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa; 6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła; 7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana. Niemniej jednak zgodnie z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., przepisy działu IVa nie mają zastosowania w przypadku uregulowania przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej w przepisach odrębnych. Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie. Zasady wymiaru będącej przedmiotem postępowania kary wynikają z ust. 1 art. 12b u.c.p.g. Ustawa jednocześnie wyłącza możliwość uwzględniania przy wymiarze kary nakładanej na podstawie powyższego przepisu innych okoliczności, takich jak stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasowa działalność podmiotu. Nie zachodzi zatem sytuacja braku uregulowania w ustawie szczególnej (u.c.p.g.) przesłanek wymiary kary pieniężnej, która uzasadniałaby sięgnięcie do przepisów art. 189d k.p.a. Powyższego poglądu nie zmienia okoliczność, że określone przepisem art. 189d k.p.a. przesłanki wartościowania kary pieniężnej ujęte zostały szerzej, niż to uczynił ustawodawca w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, bowiem niezmieniony pozostaje ustawowy warunek wynikający z art. 189a § 2 k.p.a. stosowania regulacji kodeksowej wyłącznie w warunkach braku regulacji szczególnej w danym zakresie, przy czym brak ten należy pojmować jako brak zupełny. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko Kolegium w kwestii zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W myśl przywołanego przepisu organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Przepis ten, w odróżnieniu do art. 189d k.p.a., ma zastosowanie do kar nakładanych na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawa ta bowiem nie zawiera regulacji dotyczących możliwości odstąpienia od wymierzenia kary. Analizując ten przepis podnieść należy, że przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego. Mając to na uwadze przyjąć należy, że w niniejszym przypadku nie można mówić, aby naruszenie prawa było znikome. Chronionym dobrem jest dobro wspólne, jakim jest środowisko, a celem – ograniczenie negatywnego oddziaływania na jego elementy przyrodnicze, poprzez wprowadzenie obowiązku osiągnięcia określonych limitów recyklingu. Wprowadzone zatem ustawą poziomy recyklingu w ramach gospodarowania odpadami komunalnymi ukierunkowane są na ograniczenie negatywnego wpływu na środowisko zbędnych wytworów działalności ludzkiej. Kwestia negatywnego wpływu na środowisko odpadów nie budzi większej wątpliwości i jest oczywista. Stąd też osiągnięty przez Spółkę poziom recyklingu w relacji do wymaganego, ma istotne znaczenie w kontekście oceny "znikomości" naruszenia. Otóż poziom recyklingu wymagany od Spółki wynosił 45% masy odebranych odpadów komunalnych. Tymczasem, według ustaleń organów, faktycznie wskaźnik ten wyniósł 13,08 %, nawet nie połowę wymaganego poziomu. Słusznie też Kolegium wskazało, że znikomemu charakterowi naruszeń przeczy ich ciągłość, Spółka bowiem nie osiągała wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu również we wcześniejszych latach, co wynika z tabeli przedstawionej na str. 9 skargi. Skarżąca nie wykazała żadnych okoliczności, które świadczyłyby, że naruszenie prawa ma charakter znikomy. Biorąc po uwagę brzmienie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., odstąpienie od wymierzenia kary może mieć miejsce, jeśli obie przesłanki wynikające z tego przepisu zachodzą, a więc zarówno waga naruszenia prawa jest znikoma jak i zachodzi okoliczność, że strona zaprzestała naruszania prawa. Przesądzenie o braku znikomości naruszenia prawa w okolicznościach niniejszej sprawy czyni niecelowym rozważanie w przedmiocie przesłanki zaprzestania naruszenia prawa. Niezależnie jednak od zarzutów skargi, które w całości okazały się nieuzasadnione, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję dostrzegł naruszenie prawa w zakresie zastosowania niewłaściwej stawki opłaty przy wyliczeniu wysokości nałożonej kary. Otóż zgodnie z przywoływanym już art. 12b ust. 1 ustawy, kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 i 2, art. 9y ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 9z ust. 2a pkt 1 i 2, oblicza się za 2024 r. i 2025 r. jako połowę iloczynu jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Z przepisu tego wynika zatem, że do obliczenia wysokości kary stosuje się "jednostkową stawkę opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określoną w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska". Na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. z 2017r., poz. 2490), określające m.in. jednostkowe stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku. Natomiast zgodnie z art. 291 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska stawki opłat, ustalone w art. 290 ust. 1 oraz określone na podstawie art. 290 ust. 2, za rok poprzedni, podlegają z dniem 1 stycznia każdego roku podwyższeniu w stopniu odpowiadającym średniorocznemu wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem ogłaszanemu przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w formie komunikatu, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Minister właściwy do spraw klimatu, nie później niż do dnia 31 października każdego roku, ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", wysokość stawek opłat na rok następny, uwzględniając dotychczasowe zmiany wysokości stawek oraz zasadę, o której mowa w ust. 1. Wysokość stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2024 została ogłoszona w formie obwieszczenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 4 sierpnia 2023 r. (M.P. z 2023 r. poz. 914). W załączniku nr 1 tego obwieszczenia określono górne jednostkowe stawki opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2024, wynoszące za umieszczenie odpadów na składowisku kwotę 375,25 zł/Mg. Natomiast w załączniku nr 2 pkt II określono jednostkowe stawki opłat za umieszczenie odpadów na składowisku na rok 2024 – stawka opłaty za niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne (kod 20 03 01) wynosi 343,39 zł (poz. 1051 Tabeli). Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie zatem w ślad za Wójtem do wyliczenia kary zastosowało górną jednostkową stawkę opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku w kwocie 375,25 zł/Mg, zamiast – jak tego wymaga art. 12b ust. 1 ustawy - jednostkową stawkę opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku wynoszącą 343,39 zł/Mg. Naruszenie art. 12b ust. 1 u.c.p.g. przy dokonaniu wymiaru kary miało wpływ na wynik sprawy i skutkowało uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, o czym Sąd orzekł w pkt 1. wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, stanowiącą uiszczony przez nią wpis od skargi. Wynikająca z niniejszego uzasadnienia ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania są dla Kolegium wiążące przy ponownym rozpoznaniu sprawy (art. 153 p.p.s.a.) co oznacza, że przy wymiarze kary organ zobowiązany jest zastosować jednostkową stawkę opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl.