II SA/Gd 168/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2023 r., nr SKO Gd/1678/22 w przedmiocie zwrotu wniosku w sprawie zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. kwotę 614 zł (sześćset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skarga P. Spółka Akcyjna na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2023 r., nr SKO Gd/1678/22, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia 21 grudnia 2021 r. skarżąca Spółka zwróciła się do Wójta Gminy Stężyca z wnioskiem o zmianę stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z 3% na 2%. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 25 stycznia 2022 r. Wójt Gminy Stężyca poinformował, że nie ma podstaw prawnych uzasadniających złożenie przedmiotowego wniosku a tym bardziej jego uwzględnienie. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują bowiem procedury, w której użytkownik wieczysty uprawniony jest do złożenia wniosku o zmianę stawki procentowej opłaty rocznej. W obowiązującym stanie prawnym jedyną możliwością wzruszenia stawki procentowej jest złożenie w trybie art. 73 ustawy o gospodarce nieruchomościami wniosku o zmianę celu użytkowania wieczystego ale w niniejszej sprawie nie sposób potraktować złożonego wniosku jako wniosku o zmianę celu użytkowania albowiem nigdy nie doszło do zmiany sposobu korzystania z nieruchomości a w konsekwencji do zmiany celu użytkowania wieczystego. Nadto, zastosowania nie może znaleźć art. 221 ustawy o gospodarce nieruchomościami albowiem przepis ten dotyczy jedynie dostosowania stawek procentowych zastosowanych do ustalenia wysokości opłaty rocznej przed dniem 1 stycznia 1998 r. do nowych stawek wprowadzonych ustawą o gospodarce nieruchomościami z uwagi na odmienny sposób ich ustalania w ustawie o gospodarce nieruchomościami w porównaniu z uchylaną ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Z tych względów nie może on być stosowany w przypadkach, gdy uprzednio zostały już dokonane aktualizacje opłat rocznych na podstawie obecnie obowiązującej ustawy i w oparciu o stawki procentowe ustalone przed wejściem w życie ustawy. W tych bowiem przypadkach uznać należy, że potwierdzona została dotychczasowa wysokość stawki procentowej a jej zmiana może być dokonana wyłącznie w przypadku trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości na zasadach ogólnych, tj. zgodnie z art. 73 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pismem z dnia 1 marca 2022 r. skarżąca Spółka zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku o zmianę stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z 3% na 2%. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 6 grudnia 2023 r., wydanym na podstawie art. 66 par 3 ustawy z dnia 14 czerwca 196- r. – Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) oraz art. 73 ust. 2 i art. 77 – 81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku orzekło o zwrocie wniosku skarżącej Spółki. Uzasadniając wydane postanowienie, Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie organ I instancji zajął stanowisko odmawiając wnioskowanej przez użytkowników wieczystych zmiany stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego z 3% na 2%. Począwszy od 15 sierpnia 2019 r. zmianie uległy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obecnie od stanowiska organu lub też nie zajęcia stanowiska nie przysługuje wniosek o ustalenie, iż stanowisko organu jest nieprawidłowe. Jeżeli organ nie zgadza się na zmianę celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawił stanowiska, użytkownik wieczysty może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości. W związku z powyższym, Kolegium orzekło o zwrocie wniosku użytkownikom wieczystym z pouczeniem, że mogą wnieść powództwo w powyższej sprawie do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości. We wniesionej do Sądu skardze skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając naruszenie : - art. 73 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie trybu zmiany wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, tj. trybu, o którym mowa w art. 73 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy skarżąca wystąpił do Kolegium o zmianę stawki procentowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości w trybie art. 221 ust. 1 w zw. z art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co jednoznacznie wynika z treści wniosku skarżącej z dnia 1 marca 2023 r. przy czym tryb zmiany stawki procentowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej określony w art. 221 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest odrębnym trybem zmiany stawki procentowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej od tego określonego w art. 73 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami; - art. 221 ust. 1 w zw. z art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym opisanym przez skarżącą we wniosku z dnia 1 marca 2022 r. ponieważ Kolegium bez żadnego uzasadnienia rozpatrzyło wniosek skarżącej z dnia 1 marca 2022 r. w innym trybie niż obejmował to wniosek skarżącej, tj. w trybie art. 73 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zamiast w trybie art. 221 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 78 ust. 2 tej ustawy; - art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym opisanym przez skarżącą we wniosku z dnia 1 marca 2022 r. i wydanie postanowienia o zwrocie wniosku na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., podczas gdy Kolegium rozpatrując wniosek z dnia 1 marca 2022 r. w prawidłowym trybie, tj. w trybie określonym w art. 221 ust. 1 w zw. z art. 78 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinno było wydać jedno z dwóch rodzajów orzeczeń merytorycznych, tj. o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Skarżąca wskazała przy tym, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ tryb zmiany stawki procentowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej określony w art. 221 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter administracyjno – cywilny, co przejawia się m.in. koniecznością wystąpienia do Kolegium na podstawie art. 81 ust. 1 w zw. z art. 78 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z wnioskiem o ustalenie stawki procentowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej przed rozpoczęciem procedury cywilnej ponieważ w przeciwnym wypadku droga sądowa w postępowaniu cywilnym jest niedopuszczalna zaś sprzeciw do sądu powszechnego, o którym mowa w art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przysługuje jedynie od orzeczenia Kolegium o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty a postanowienie o zwrocie wniosku niewątpliwie nie jest takim orzeczeniem, co uniemożliwia skarżącej domagania się stawki procentowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości na drodze cywilnej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje: Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2023 r. wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa. Przede wszystkim jednak wskazać należy, że nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek Kolegium o odrzucenie niniejszej skargi. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zgodnie natomiast z treścią art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Przy tym, stosownie do art. 52 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Jednakże, jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa (§ 3). W świetle treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest zatem środkiem zaskarżenia, od złożenia którego uzależniona jest możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego, lecz – wobec regulacji art. 127 § 3 k.p.a. i art. 144 k.p.a. – środkiem prawnym przysługującym zarówno od decyzji, jak i postanowienia wydanych w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze, z którego strona może skorzystać (zob. postanowienie NSA z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1269/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych tez względów, brak było podstaw do odrzucenia skargi. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że materialnoprawną podstawę kontrolowanego w niniejszej sprawie postanowienia stanowił przepis art. 73 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.). Kolegium potraktowało bowiem wniosek skarżącej z dnia 1 marca 2022 r. jako wniosek złożony na podstawie art. 73 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego, z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego występuje właściwy organ albo użytkownik wieczysty. Kontrolowane postanowienie Kolegium wydało zaś na podstawie art. 73 ust. 2e tej ustawy, zgodnie z którym jeżeli organ nie zgadza się na zmianę celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawił stanowiska, użytkownik wieczysty może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości. Podstawę tą jasno wskazało Kolegium w zaskarżonym postanowieniu. Jednakże, procedura określona w art. 73 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy rozpatrywania wniosków organu bądź użytkownika wieczystego o zmianę celu użytkowania wieczystego w sytuacji, gdy po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpiła trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego. Tymczasem, jak twierdzi konsekwentnie skarżąca Spółka zarówno w pismach kierowanych do Kolegium, jak i do Sądu (skarga), nie składała ona do Wójta wniosku o zmianę celu użytkowania wieczystego. Potwierdza to treść wniosku skarżącej z dnia 21 grudnia 2021 r., a także skierowanego do Kolegium wniosku z dnia 1 marca 2022 r., w których Spółka podkreślił, że nie nastąpiła trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości. Z kolei, w pismach kierowanych do organów administracji Skarżąca wskazywała na przepis art. 221 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami a w skardze wniesionej do tut. Sądu na przepis art. 221 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie natomiast z treścią art. 221 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy art. 72 ust. 3 stosuje się odpowiednio do nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r., z wyjątkiem nieruchomości, dla których stawki procentowe opłat rocznych zostały ustalone w wysokości powyżej 3%. Zmiany wysokości stawek procentowych opłat rocznych dokonują właściwe organy stosując tryb postępowania określony w art. 78-81 (ust. 1). Jeżeli przy oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nie została określona wysokość stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, właściwy organ określi wysokość tej stawki, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 217 ust. 1, stosując tryb postępowania określony w art. 78-81 (ust. 2). Jeżeli przy oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nie został określony cel, na który nieruchomość była oddana, stawkę procentową opłaty rocznej przyjmuje się stosownie do celu wynikającego ze sposobu korzystania z nieruchomości (ust. 3). W każdym razie zmiany te następują w trybie określonym w art. 78-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli w trybie właściwym dla aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Zgodnie z art. 78 ustawy o gospodarce nieruchomościami aktualizacja może być zainicjowana przez właściwy organ i wymaga wówczas pisemnego wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty, wskazującego sposób obliczenia nowej wysokości opłaty, i równoczesnego przesłania oferty przyjęcia jej nowej wysokości. Do wypowiedzenia tego dołącza się informację o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 77 ust. 3 oraz o miejscu, w którym można zapoznać się z operatem szacunkowym. W terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia użytkownik wieczysty może złożyć do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2), a w razie oddalenia wniosku - może wnieść sprzeciw, co jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do właściwego sądu powszechnego i powoduje utratę mocy przez orzeczenie kolegium (por. art. 79-80). W przypadku niezłożenia wniosku właściwy organ oraz użytkownika wieczystego obowiązuje nowa wysokość opłaty zaoferowana w wypowiedzeniu (art. 78 ust. 4). Jeżeli wartość nieruchomości uległa zmianie, a właściwy organ nie podjął aktualizacji opłaty rocznej, z inicjatywą aktualizacji może także wystąpić użytkownik wieczysty, kierując stosowne żądanie do właściwego organu (art. 81 u.g.n.). W razie odmowy aktualizacji albo bierności organu użytkownik wieczysty może skierować sprawę do kolegium, a w przypadku niekorzystnego rozstrzygnięcia - wnieść sprzeciw, wszczynając w ten sposób sądowy etap postępowania aktualizacyjnego. W trybie określonym w art. 78-81 może zatem dojść do aktualizacji opłaty rocznej zarówno wtedy, gdy wynika ona ze zmiany wartości nieruchomości - zastosowanie znajduje wówczas dotychczasowa stawka procentowa - jak i wtedy, gdy wynika ona ze zmiany stawki procentowej. W obu przypadkach może to nastąpić z inicjatywy właściwego organu (przez wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty i ofertę nowej) albo z inicjatywy użytkownika wieczystego (przez zgłoszenie stosownego żądania właściwemu organowi). Jak wyjaśniono w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 2020 r. , sygn. akt III CZP 58/19, dopuszczalna jest zmiana wysokości stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu na podstawie art. 221 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami także w sytuacji, gdy - ze względu na zmianę wartości nieruchomości - wcześniej została już dokonana aktualizacja opłaty rocznej na podstawie art. 78 w związku z art. 77 ust. 1 w drodze wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej, przy zastosowaniu stawki procentowej ustalonej przed wejściem w życie tej ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w ogóle nie rozważyło zaś czy w sprawie nie ma zastosowania powoływany przez Skarżącą art. 221 ustawy o gospodarce nieruchomościami a w konsekwencji nie rozważyło, czy w sprawie nie mają zastosowania art. 78 - 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym, przedwcześnie uznano, że w sprawie ma zastosowanie art. 73 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a organ nie jest właściwy w sprawie stosownie do art. 73 ust. 2e tej ustawy. Z powyższego wynika, że kontrolowane postanowienie Kolegium wydane zostało z naruszeniem art. 66 § 3 k.p.a. i art. 73 ust. 2 i 2e ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich zastosowanie a także z naruszeniem art. 221 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, z powodów wyżej omówionych. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w pkt 2 wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.