II SA/Gd 158/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. M. i J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 17 grudnia 2024 r. nr SKO Gd/2294/24 w przedmiocie opinii w sprawie wstępnego projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy Starogard Gdański z dnia 7 marca 2024 r. nr PPN.6724.1.3.2024., 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących B. M. i J. M. kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

B. M. i J. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 7 lutego 2024 r. B. i J. M. (dalej jako: "strony", "skarżący") zwrócili się do Wójta Gminy Starogard Gdański o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości położonej w miejscowości O., obręb [...], gmina [...]: działki nr [....] i [...]. Wyjaśnili, że celem podziału jest wydzielenie działki [...] na poszerzenie sąsiedniej nieruchomości - działki nr [...], zgodnie z art. 93 ust.2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.; dalej jako: "u.g.n."). Wskazali ponadto, że celem podziału jest także wydzielenie działki nr [...] na poszerzenie sąsiedniej nieruchomości - działki [...], zgodnie z art. 93 ust. 2a u.g.n. Do wniosku dołączyli wstępny projekt podziału działki. Wójt Gminy Starogard Gdański (dalej jako: "Wójt", "organ I instancji") postanowieniem z dnia 7 marca 2024 r., sprostowanym postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2024 r., pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości o numerze geodezyjnym nr [...] położonej w obrębie [...] oraz negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości o numerze geodezyjnym nr [...] położonej w obrębie O. z uwagi na niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia 17 grudnia 2024 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu, przywołując m. in. treść przepisu art. 93 u.g.n. oraz art. 14 ust. 8 i art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) Kolegium wyjaśniło, że teren określony we wstępnym projekcie podziału jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla wsi Okole – ustalonym uchwałą Rady Gminy Starogard Gdański Nr XIX/183/2016 z dnia 28 kwietnia 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2016 r. poz. 2128). Z treści planu wynika, że działka nr [...] położona jest na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej (l.MN, U), a działka nr [...] - na terenach drogi wewnętrznej (130.KDW) i terenu ciągu pieszego (138.KX). Podział działki nr [...] został zaopiniowany pozytywnie. Natomiast podział działki nr [...] został zaopiniowany negatywnie, z uwagi na niezgodność zaproponowanego podziału z ustaleniami wskazanego planu miejscowego. Z treści planu wynika bowiem, że działka stanowi teren określony w planie miejscowym jako KDW - teren drogi wewnętrznej i KX - teren ciągu pieszego. Wyznaczona w planie linia podziału pomiędzy wskazanymi funkcjami nie pokrywa się z proponowanym podziałem. Strony wskazały, że celem podziału miało być wydzielenie działki nr [...] na powiększenie sąsiedniej nieruchomości, tj. działki nr [...]. Jednak z uwagi na to, że działki te mają różne przeznaczenie, tj.: droga wewnętrzna i ciąg pieszy oraz teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej, w świetle ustaleń planu miejscowego - ich połączenie nie jest dopuszczalne. Kolegium wyjaśniło, że podstawowym kryterium uzgodnienia projektu podziału nieruchomości jest jego zgodność z ustaleniami obowiązującego na danym terenie planu miejscowego. Nie jest jednak dopuszczalne dokonywanie takiego podziału, w wyniku którego powstaną działki gruntu, na których nie będzie można zrealizować celu określonego w planie miejscowym. Dodatkowo Kolegium zwróciło uwagę, że w postępowaniu o podział nieruchomości organ orzekający w sprawie nie jest uprawniony do oceny ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem prawa miejscowego i wiąże zarówno właścicieli nieruchomości, jak i organy administracji. Ustalenia planu wraz z innymi przepisami prawa kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości i mogą prowadzić do jego ograniczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika zawodowego, wnieśli o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 1 i art. 93 ust. 2 u.g.n., poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu ustaleń i przyjęciu, że nie jest dopuszczalne wydzielenie działki numer [...] z uwagi, że sąsiednia nieruchomość ma inne przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji. Zarzucili ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 1 i art. 93 ust. 2 u.g.n. poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu ustaleń i przyjęciu, że nie jest dopuszczalne wydzielenie działki numer [...] z uwagi, iż wskutek wydzielenia powstanie działka gruntu, na której nie będzie możliwe zrealizowanie celu określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji. Końcowo zarzucili naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania do organów administracyjnych i nie wyjaśniając w sposób wyczerpujący istotnych dla sprawy okoliczności związanych ze zgodnością zamierzonego podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m. in. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku dnia 17 grudnia 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy Starogard Gdański z dnia 7 marca 2024 r. Organ I instancji pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości o numerze geodezyjnym nr [...] położonej w obrębie [...] oraz negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości o numerze geodezyjnym nr [...] położonej w obrębie [...]. Podstawa materialnoprawna kontrolowanych postanowień zawarta jest w art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.; dalej jako: "u.g.n."). Stosownie do jego brzmienia zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95 u.g.n., opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. Opiniując projekt podziału nieruchomości, organ bierze pod uwagę wyłącznie przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenia, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy on temu przeznaczeniu. Podział ewidencyjny nieruchomości pełni funkcję służebną wobec miejscowego planu zagospodarowania. Z tego względu musi on uwzględniać warunki zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego po to, by możliwe było korzystanie z nieruchomości zgodnie z jego postanowieniami. Jak ustaliły organy obu instancji teren określony we wstępnym projekcie podziału jest objęty miejscowym planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Okole przyjętym uchwałą Rady Gminy Starogard Gdański Nr XIX/183/2016 z dnia 28 kwietnia 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2016 r. poz. 2128). Z uzasadnień zaskarżonych postanowień wynika, że działka nr [...] położona jest na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej, a działka nr [...] - na terenach drogi wewnętrznej i ciągu pieszego. Jednakże Sąd nie ma możliwości zweryfikowania powyższych ustaleń w kontekście treści planu, bowiem w aktach administracyjnych sprawy brak jest części tekstowej oraz graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które definiowałby przeznaczenie przedmiotowych działek. Brak w nadesłanych aktach administracyjnych wypisu i wyrysu z planu miejscowego uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie jest także jasne na jakiej podstawie organy administracyjne dokonały swoich ustaleń skoro brak jest podstawowego dowodu w sprawie. Tytułem uzupełnienia wskazać należy, że część graficzna powinna mieć formę mapy ewidencyjnej z nakreślonymi granicami analizowanego obszaru, w tym zaznaczeniem położenia nieruchomości, których dotyczył projekt podziału. Załącznik graficzny jest obok załącznika tekstowego zasadniczym składnikiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto jest podstawowym dokumentem wymaganym dla oceny prawidłowości przeznaczenia nieruchomości w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości. Opiniując projekt podziału nieruchomości organ ma obowiązek uwzględnienia sposobu zagospodarowania działki uwarunkowanego zapisami planu zagospodarowania, zawartymi zarówno w części opisowej jak i graficznej planu (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 lutego 2012 r., I SA/Wa 1465/11). Należy również zaznaczyć, że organ opiniujący (wójt, burmistrz albo prezydent miasta) na tym etapie postępowania ma jedynie kompetencje do badania zgodności proponowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo badania spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 u.g.n., a jego opinia wyrażona w formie postanowienia może dotyczyć tylko i wyłącznie tych kwestii. W orzecznictwie podkreśla się, że w opinii o zgodności projektowanego podziału z planem miejscowym organ nie może odnosić się co do innych kwestii niż wskazane w dyspozycji art. 93 ust. 4 u.g.n. W szczególności organ opiniujący nie jest władny do wypowiadania się np. co do celowości podziału czy też jego przyszłych skutków, na tym etapie postępowania podziałowego nie podlega też badaniu zgodność z prawem samego wszczęcia postępowania podziałowego czy przebieg tego postępowania (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 sierpnia 2010 r., I SA/Łd 553/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2011 r., I SA/Wa 207/11). Rozważania organów co do niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego podziału działki ponieważ planowane jest przyłączenie nowo powstałej działki do sąsiedniej wykraczają poza zakres przedmiotowego postępowania. Tym samym organy administracji w sposób istotny naruszyły art. 93 ust. 4 u.g.n. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że kontrolowane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 17 grudnia 2024 r. oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy Starogard Gdański z dnia 7 marca 2024 r. naruszają przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienie to w konsekwencji prowadzić musiało do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. Ponownie rozpatrując sprawę organ zobowiązany będzie do uwzględnienia wytycznych Sądu wynikających z powyższego uzasadnienia. W szczególności organ uzupełni materiał dowodowy o wypis części tekstowej oraz wyrys części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie: https://orzecznictwo.nsa.gov.pl.