II SA/Gd 156/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.

W. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako Kolegium) z dnia 7 grudnia 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Gminy (dalej Burmistrza) z dnia 23 lipca 2018 r., w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 1 marca 2018 r. B.i J. W. wnieśli o ustalenie warunków zabudowy na działce nr [..] w Ż., przy ul. [..] (dawniej ul. [..]) dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej, o część mieszkalną o szerokości elewacji frontowej 7 m i w zbliżeniu 1,5 m do granic działek sąsiednich z obu stron. We wniosku wskazano też, że projektowana powierzchnia zabudowy i powierzchnia terenu (działki) podlegająca przekształceniu wynosi 50 m2. Decyzją z dnia 23 lipca 2018 r. Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W szczególności organ ustalił linie zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym, a powierzchnię zabudowy określił do 19% powierzchni działki. Organ wyznaczył też szerokość elewacji frontowej budynku w odniesieniu do części rozbudowanej do 7 m, a wysokość budynku/zabudowy ustalił w nawiązaniu do już istniejącej na działce. W odwołaniu od decyzji W. Z. wskazała, że realizacja wnioskowanej inwestycji pozbawi jej budynek światła słonecznego, co będzie stanowiło istotną uciążliwość. Po rozpoznaniu odwołania Kolegium decyzją z dnia 7 grudnia 2018 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa działka jest częściowo zabudowa budynkiem mieszalnym w zabudowie bliźniaczej, a w obszarze analizowanym, wyznaczonym w odległości minimalnej 50 m z uwagi na szerokość frontu działki wynoszącą około 9 m, znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zatem zamierzenie jest dopuszczalne jako realizujące zasadę kontynuacji funkcji. Realizacja inwestycji nie spowoduje też przekroczenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki, który wynosi 7,54 % do 30,68 %, tj. 19, 13 %, gdyż w decyzji przyjęto wskaźnik do 19 %. Dalej organ podał, że zgodnie z analizą szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi średnio 9,7 m, zatem przyjęcie dla wnioskowanej rozbudowy parametru do 7 m jest prawidłowe. Organ wskazał też, że w analizowanym obszarze budynki mają od 1 do 2 kondygnacji – 2 kondygnacje ma budynek bliźniaczy skarżącej oraz budynek na działce objętej wnioskiem, zatem ilość kondygnacji dla inwestycji ustalono w nawiązaniu do istniejącej zabudowy. Mając zaś na uwadze, że w obszarze analizowanym występują obiekty o dachach płaskich i dwuspadowych w kontrolowanej decyzji geometrię dachu ustalono w odniesieniu do istniejącego budynku. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że w punkcie 8 decyzji Burmistrz zawarł ustalenia dotyczące ochrony osób trzecich, w tym zapewnienie dopływu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych. Niemniej jednak kwestie zacienienia budynku skarżącej, a także dopuszczalnej odległości nowej zabudowy od granic działki objętej wnioskiem, będą oceniane na etapie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wskazał organ, lokalizacja budynku na działce jest przedmiotem opracowania projektu budowlanego i dopiero na tym etapie oceniana jest zgodność inwestycji z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, oraz § 13 i § 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie skarżącej dopuszczenie usytuowania, wysokości i powierzchni budynku rozbudowywanego przy granicy z działką skarżącej nr [..], na której znajduje się budynek bliźniaczy, narusza wskazane przepisy ustawy i rozporządzenia. Jak zauważyła, przedmiotowy teren znajduje się pośród zabudowy jednorodzinnej w rozumieniu § 3 pkt 2 rozporządzenia, a nie w zabudowie śródmiejskiej, o której mowa w § 3 pkt 1, zatem warunkiem koniecznym dla realizacji inwestycji jest zachowanie odległości przesłaniania od istniejącego budynku skarżącej. W tej sytuacji dopuszczenie przez organ rozbudowy na szerokość 7 m elewacji frontowej oraz do wysokości 6 m, w odległości 1,5 m od granicy działki i bliźniaczego budynku skarżącej z oknami na parterze, nie spełni minimalnych wymagań określonych przez ww. przepisy. Jak wskazała skarżąca, w odległości 1m od krawędzi budynku na ścianie budynku prostopadłej do granicy z działką inwestorów znajduje się okno pomieszczenia kuchennego, a zrealizowanie rozbudowy doprowadzi do całkowitego braku naturalnego nasłonecznienia tego pomieszczenia. To z kolei doprowadzi do wzrostu wilgoci ścian, zachodzenia ich wilgocią i powstawanie nacieków, a w konsekwencji do degradacji budynku. Pozbawienie budynku skarżącej naturalnego nasłonecznienia obniży także jego wartość tym bardziej, że teren już został częściowo zacieniony na skutek postawienia przez inwestorów 2,5 metrowego betonowego płotu na granicy działek. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organów, że kwestie dopływu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych będą rozstrzygane na etapie wydania pozwolenia na budowę. Na organie spoczywa bowiem obowiązek dostosowania decyzji o warunkach zabudowy do wskazanych przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, które decydują między innymi o konieczności zapewnienia ochrony interesów osób trzecich i uwzględnienia parametrów naturalnego naświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskrzonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy z dnia 23 lipca 2018 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej o część mieszkalną, na działce nr [..], położonej w mieście Ż., gmina Ż. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Mając na uwadze charakter stawianych zarzutów - naruszenie interesów osób trzecich z uwagi na niespełnienie wymogów w zakresie zapewnienia sąsiedniej nieruchomości dostępu do światła dziennego - zasadnym jest wskazanie, że realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach jego kompetencji. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku planu miejscowego) poprzedza wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, która determinuje możliwość rozpoczęcia prac budowlanych. Oznacza to, że należy oddzielić te dwa etapy, tym bardziej, że każdy z ich regulowany jest innymi przepisami, których nie wolno dowolnie czy naprzemiennie stosować. Decyzja o warunkach zabudowy ma przede wszystkim rozstrzygać o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na terenie objętym wnioskiem inwestora, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tego typu decyzja zakreśla jedynie pewne ramy postępowania, ustala wymagania jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja, wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Wydanie decyzji w tym przedmiocie musi więc zostać poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w zakresie przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588), dalej jako rozporządzenie. Stwierdzenie, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z powyższymi normami pozwala na pozytywne rozpatrzenie wniosku i ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. Natomiast w sytuacji, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., organ ma obowiązek odmówić wydania warunków zabudowy. Z powyższego wynika więc, że przedmiotowa decyzja nie jest decyzją uznaniową - jeżeli bowiem zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i jest zgodne z przepisami odrębnymi to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Należy też podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości, jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Z tych względów w decyzji o warunkach zabudowy określone są zarówno wymagania dotyczące przyszłej budowy, jej wpływu na środowisko, nieruchomości sąsiednie, wymagania w zakresie warunków i wymagań co do ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, w zakresie ochrony interesów osób trzecich przy czym, co istotne w kontekście zarzutów niniejszej skargi, zakres tej ochrony ulega konkretyzacji, ale przede wszystkim uwzględnieniu i szczegółowej weryfikacji, dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. W ocenie sądu w kontrolowanej decyzji interesy osób trzecich zostały należycie zabezpieczone, co odzwierciedla zapis punktu 8 decyzji Burmistrza. Zgodnie z tym zapisem, inwestor został zobowiązany do spełnienia wymagań określonych w: art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, w normach i innych przepisach szczególnych (pkt 8 lit. a decyzji). Ponadto organ w decyzji wskazał, że projekt budowalny przedmiotowej inwestycji powinien zapewnić, zarówno w czasie budowy jak i późniejszej eksploatacji, ochronę osób trzecich w szczególności przez zapewnienie dopływu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych (pkt 8 lit. b tiret trzecie decyzji). Jak wskazuje się w orzecznictwie, ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami przepisów odrębnych w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ ustalający warunki zabudowy nie bada zgodności projektowanej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym zawartymi w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Spełnienie wymogów określonych w tych przepisach kontrolowane jest przez organy architektoniczno-budowlane w sprawach zainicjowanych wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Z tego względu przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, nie są "przepisami odrębnymi", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i zasadniczo nie znajdują zastosowania na etapie ustalania warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3335/14, dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy więc przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, a to zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do takich przepisów zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, zabytków, uzdrowisk, granic, obszarów morskich, przepisy sanitarne, itp. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 488/08, dostępny j.w.). Z samego faktu wydania decyzji o warunkach nie można natomiast wywodzić naruszenia interesu osób trzecich, gdyż decyzja nie narusza prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji, lecz stanowi jedynie promesę dla możliwości jej powstania. W związku z tym, mając na uwadze charakter zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że podobnie bez wpływu na wynik niniejszego postępowania pozostają zarzuty dotyczące zacienienia budynku usytuowanego w sąsiedztwie inwestycji, na działce skarżącej. Zbadanie, czy planowana inwestycja ograniczy dopływ naturalnego światła do pomieszczeń mieszkalnych w budynku znajdującym się na sąsiedniej nieruchomości i czy w związku z tym spełnione będą warunki techniczne określone w § 13 i § 57 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jest możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego. A ocena taka ma miejsce przy zatwierdzeniu projektu i wydaniu pozwolenia na budowę. Na tym dopiero etapie ocenia się bowiem zgodność przedstawionego projektu z wymaganiami technicznymi, a zatem i z postanowieniami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W związku z tym zarzuty skargi oparte na twierdzeniu, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogów prawa w zakresie zapewnienia pomieszczeniom mieszkalnym na sąsiedniej nieruchomości dostępu do światła, naruszając tym samym prawa osób trzecich, nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Podobnie zarzuty związane z pogorszeniem warunków życia, czy spadkiem wartości nieruchomości skarżącej nie mogą zostać uwzględnione na obecnym etapie procedowania w sprawie kwestionowanej inwestycji i będą badane na etapie pozwolenia na budowę. Przechodząc do kontroli merytorycznej poprawności zaskarżonego aktu sąd orzekający w pełni podziela stanowisko organu, że planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a twierdzenia w tym zakresie znajdują oparcie w kompleksowo zgromadzonym i prawidłowo ocenionym materiale dowodowym. W szczególności nie jest zasadny zarzut nieprawidłowego określenia parametrów planowanej zabudowy, tj. szerokości elewacji frontowej 7 m i wysokość do 6 m, a także dopuszczenie tak scharakteryzowanej zabudowy w odległości 1,5 m od granicy działki i bliźniaczego budynku należącego do skarżącej. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że rozwiązanie pozwalające na zbliżenie zabudowy do granicy działki sąsiedniej jest możliwe przy uwzględnieniu treści § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przepis § 12 ust. 3 rozporządzenia przewiduje bowiem, iż sytuowanie budynku w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Aby zatem budynek mógł być sytuowany w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, taka możliwość musi wynikać z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Możliwe jest zatem zaakceptowanie na etapie ustalania warunków zabudowy lokalizacji zabudowy w takim zbliżeniu do granicy działki (zob. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1834/16, LEX nr 2532720). Ponadto, jeżeli w sąsiedztwie planowanej inwestycji powszechnym standardem zabudowy jest zabudowa na granicy działki, to jest to element ładu przestrzennego, którego warunki i wymagania ochrony należy wskazać w decyzji o warunkach zabudowy, co może oznaczać niekiedy wręcz zakaz budowy inaczej niż na granicy. Innymi słowy, organ administracji publicznej wydający decyzję o warunkach zabudowy może dopuścić możliwość jej lokalizacji w granicy z nieruchomością sąsiadującą, jeśli możliwość taką potwierdza przeprowadzona analiza urbanistyczna i uzasadniają ją wymogi zapewnienia ładu przestrzennego(por. wyroki NSA z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 503/08, LEX nr 562895; z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 756/16, LEX nr 2449127). W niniejszej zaś sprawie, jak wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej i wyrysu z mapy zasadniczej do celów informacyjnych, stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji, na analizowanym terenie takie sytuowanie zabudowy w zbliżeniu do granicy jest elementem zastanego ładu przestrzennego. W szczególności w ten sposób została zagospodarowania działka inwestora oraz sąsiednia nieruchomość należąca do skarżącej (zabudowa bliźniacza). Jednakże zarzuty skargi o braku możliwości realizacji przedmiotowej rozbudowy w zbliżeniu do granicy z działką sąsiednią na odległość 1,5 m są co najmniej przedwczesne, gdyż jak wynika z uzasadnienia decyzji Burmistrza jak i samego rozstrzygnięcia taka możliwość nie została ostatecznie w decyzji przyjęta. Z kolei w zakresie pozostałych parametrów wnioskowanej inwestycji podnieść należy, że zarówno szerokość elewacji frontowej, jak i wysokość zabudowy, zostały ustalone na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu w przyjętym obszarze analizowanym i brak jest podstaw do kwestionowania wyników tej analizy. Podkreślić ponadto należy, że skonkretyzowanie parametrów dotyczących planowanej inwestycji, w tym wysokości budynku, nastąpi na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany, z uwzględnieniem określonych w decyzji o warunkach zabudowy wielkości (zob. np. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2806/16; dostępny CBOSA). Również więc z tych względów nie sposób uwzględnić zarzutu, że zabudowa o takiej wysokości może zacienić nieruchomość skarżącego, gdyż ta kwestia nie jest przedmiotem rozważań organów na obecnym etapie inwestycyjnym. W tym stanie rzeczy sąd wojewódzki uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. W tym celu organ zebrał wyczerpujący materiał dowodowy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), który następnie został poddany rzetelnej i wszechstronnej ocenie, która to ocenia nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Stanowisko organów oraz wyjaśnienie podstaw prawnych decyzji zostało odzwierciedlone w uzasadnieniu tak wydanej decyzji, spełniając tym samym wymóg art. 107 § 3 k.p.a. Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.