II SA/Gd 146/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 30 listopada 2023 r., nr WOP.7722.108.2023.MJ w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.

Skarga J. S. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, została wniesiona w następującym stanie sprawy: W związku z otrzymanym zawiadomieniem o braku zgłoszenia robót, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni (dalej PINB) zwrócił się do skarżącego o przedłożenie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót dla budowy garażu przy ul. [...] w G.. W odpowiedzi skarżący wyjaśnił, że nie posiada takiego aktu. Nadto wskazał, że jest właścicielem nieruchomości w 50% od 1997 r., a w całości od 2000 r. Według jego wiedzy garaż został posadowiony przez jednego z lokatorów, kiedy nieruchomość znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, w połowie lat 80-tych. Następnie w 1994 r. lokator wykonał gruntowną rekonstrukcję garażu, bez zgody ówczesnych właścicielek, które bezskutecznie domagały się jego rozbiórki. Skarżący wyjaśnił także, że w 2018 roku dokonał gruntownego remontu garażu, który w jego ocenie nie wymagał ani zgłoszenia, ani też pozwolenia na budowę. Po wcześniejszym zawiadomieniu skarżącego, przedstawiciele PINB dokonali czynności kontrolnych budowy garażu na nieruchomości przy ul. [...] w G., działka nr [...] obr. [...] D.. Jak wynika ze sporządzonego protokołu, w północno-wschodnim narożniku przedmiotowej działki wybudowano garaż o wym. 5,65 x 2,96 m i wysokości 2,6 m, z bramą roletową. Garaż posiada konstrukcję drewnianą szkieletową ze ścianami i dachem z płyty warstwowej z blachy z wypełnieniem warstwą izolacyjną. Podłoga pokryta jest terakotą, odpływ wód z dachu na teren działki. Dłuższy bok garażu oddalony od sąsiedniej działki o 27 cm, ściana szczytowa o 39 cm. Według oświadczenia skarżącego, będącego właścicielem, garaż w obecnym stanie powstał w 2018 roku. W jego miejscu stał garaż blaszany, który został odrestaurowany. Pismem z 25 kwietnia 2023 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie budowy przedmiotowego garażu. Następnie PINB postanowieniem z 25 maja 2023 r. w punkcie 1 wstrzymał budowę przedmiotowego garażu, dokonaną bez zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast w punkcie 2 PINB poinformował o możliwości złożenia w terminie 30 dni od otrzymania niniejszego postanowienia wniosku o legalizację obiektu oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Po rozpoznaniu wniesionych zażaleń, WINB postanowieniem z 30 listopada 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, WINB wskazał, że zmiana parametrów użytkowych obiektu budowlanego nie mieści się w ustawowej definicji remontu (art. 3 pkt 8 P.b.). WINB wskazał nadto, że z akt archiwalnych Urzędu Miasta Gdyni wynika, że w 1957 r. został wybudowany garaż z desek lub cegieł o wymiarach 4 m na 6 m, następnie jego wymiary miały wynosić 3 m x 6 m. W 1986 r. zwrócono się o przedłużenie okresu użytkowania garażu przenośnego – blaszaka. W 1994 roku dokonano "konserwacji" blaszanego garażu o wymiarach 3m x 6 m. W ocenie WINB skarżący nie dokonał remontu przedmiotowego garażu a posadowił w jego miejsce nowy obiekt budowlany. Tym samym WINB podzielił stanowisko PINB, że będący przedmiotem postępowania garaż jest nowym obiektem powstałym w 2018 roku, wymagającym zgłoszenia –w chwili posadowienia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. zaś obecnie na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 14 P.b. W rezultacie zdaniem WINB, PINB prawidłowo zastosował art. 48 P.b. (art. 48 ust. 1 pkt 2 P.b. i art. 48 ust. 3 P.b.), wydając postanowienie o wstrzymaniu budowy i informując o możliwości złożenia wniosku o legalizację. WINB poinformował, że złożenie wniosku o legalizację jest możliwe w terminie 30 dni od wydania niniejszego postanowienia ostatecznego, czyli od dnia 30 listopada 2023 r. W skardze na tak wydane postanowienie zarzucono naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), a także naruszenie przepisów prawa materialnego art. 29 ust. 4 pkt 2 P.b. i art. 103 ust. 2 P.b. Mając na uwadze powyższe wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia ewentualnie o jego uchylenie, dodatkowo wniesiono o umorzenie postępowania w sprawie. Skarżący wskazał, że wydając skarżone postanowienie zaniechano wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, pomijając jego twierdzenia i wyjaśnienia, przeinaczając jego wypowiedzi. WINB błędnie potraktował przy tym prace budowlane polegające na remoncie garażu jako budowę, wymagającą zgłoszenia. WINB naruszył przy tym prawo stosując art. 48 P.b. do obiektu wybudowanego przed dniem wejścia w życie P.b., ("rekonstrukcja" garażu). Skarżący wyjaśnił, że jedynie odrestaurował garaż, który od dawna istniał w tym miejscu, wykonując jego gruntowny remont. Skarżący podniósł, że WINB nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że garaż został wybudowany w 2018 roku. Skarżący wyjaśnił, że nie jest w stanie odtworzyć, kiedy prace były wykonywane – w miarę upływu czasu wymieniane były i naprawiane poszczególne elementy konstrukcji starego garażu. Następnie w kwietniu 2018 roku wymieniono również okładzinę zewnętrzną. Przed postawieniem ścian, w zupełnie innej technologii, w miejsce zardzewiałych ścian blaszanych, te ostatnie zostały zdemontowane. W ocenie skarżącego nie wyklucza to jednak uznania, że doszło do remontu – przy wykorzystaniu innych niż pierwotne materiałów budowlanych, na co pozwala przepis art. 3 pkt 8 P.b. Zdaniem skarżącego parametry użytkowe i techniczne, w tym wymiary, zostały zachowane. Skarżący zwrócił przy tym uwagę, że w protokole z 12 maja 1994 roku, podając wymiary użyto oznaczenia "w przybliżeniu". Postawienie w istocie na nowo garażu w 1994 roku miało miejsce wbrew woli ówczesnych właścicielek nieruchomości, na co organy nadzoru budowlanego nie zareagowały. Kiedy zaś skarżący dokonał remontu uruchomiono postępowanie rozbiórkowe, nazywając przy tym wykonane w 1994 roku prace budowlane konserwacją. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Pismem z 15 kwietnia 2024 r. uczestnik postępowania M. P. S. poinformowała natomiast, że skarżący postawił sporny garaż w dniach 11-12 kwietnia 2018 r. po uprzednim rozebraniu w dniu 10 kwietnia postawionego około 30 lat temu przez jednego z lokatorów kamienicy garażu blaszanego, oddalonego od granicy z działką N. [...] o 0,5 metra. Skarżący postawił nowy, większy garaż tuż przy samej granicy działki, nie pozostawiając miejsca na konserwację płotu. Do pisma załączono fotografie, obrazujące prace w dniach 10-12 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz.1634, dalej P.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (...). W takim też trybie została rozpoznana niniejsza sprawa, bowiem jej przedmiotem jest postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Przechodząc natomiast do meritum sprawy wskazać należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wydane w obu instancjach przez organy administracji postanowienia nie naruszają przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć w pierwszej kolejności trzeba, że przedmiotem rozstrzygnięć organów obu instancji w zakresie wstrzymania budowy był, wybudowany przez skarżącego na działce nr [...] przy ul. [...] w Gdyni, budynek garażowy o wymiarach 5,65 m x 2,96 o konstrukcji drewnianej szkieletowej ze ścianami i dachem z płyty warstwowej (typ PW – 8) z blachy wypełnionej warstwą izolacyjną. Budynek ten, według ustaleń organów, wybudowany został w 2018 r. w miejscu istniejącego garażu blaszanego. Według skarżącego zaś, obecna konstrukcja garażu stanowi odrestaurowaną postać istniejącego dotychczas garażu blaszanego. Bezsporne jest, gdyż nie kwestionowane przez skarżącego w toku postępowania, że budynek ten został wybudowany bez zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno – budowlanemu zamiaru jego budowy. Zdaniem skarżącego, realizacja tego obiektu nie wymagała od niego dokonywania zgłoszenia, gdyż przedmiotem robót nie była realizacja nowego budynku garażowego, lecz remont dotychczasowego. Orzekając o legalności budowy, organy w pierwszej kolejności zobowiązane są do kwalifikacji robót budowlanych, a więc ustalenia, co było ich przedmiotem, a także, kiedy roboty te zostały przeprowadzone oraz czy budowa danego obiektu, w dacie jej realizacji - wymagała pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia. Zasadniczo bowiem tylko w odniesieniu do robót budowlanych i obiektów zrealizowanych z pominięciem ww. obowiązków reglamentacyjnych może zostać wdrożona procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., dalej jako P.b.) Podstawą prawną wydanych rozstrzygnięć jest art. 48 ust. 1 P.b., który stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jak wynika z postanowień organów obu instancji, realizacja spornego budynku wymagała zgłoszenia. Istotne przy tym jest, kiedy budowa została zrealizowana, gdyż to według stanu prawnego z daty budowy ustala się, jakie obowiązki z nią związane obciążały inwestorów. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z obecnie obowiązującym (w dacie orzekania przez Sąd) art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b) P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących garaży o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Takie brzmienie powołanego wyżej przepisu zostało ukształtowane nowelizacją P.b., tj. ustawą dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471). Z kolei, na podstawie wcześniej obowiązującego w odniesieniu do budowy garaży art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. (a więc w 2018 r.) pozwolenia na budowę, nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Takie brzmienie ww. przepisu obowiązywało od 1 stycznia 2017 r., a wynikało z art. 5 pkt 5 lit. a) tiret drugie ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. poz. 2255), a więc w dacie budowy analizowanego garażu. Również wówczas tego typu obiekty budowlane wymagały zgłoszenia właściwemu organowi, nie będąc objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt sprawy, sporny obiekt, zakwalifikowany został przez organy w sposób prawidłowy (i zasadniczo nie kwestionowany przez strony postępowania) jako garaż, który powstał w 2018 r. Analiza przepisów art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., a następnie art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b) P.b., które dotyczą budowy garaży w okresie pomiędzy 2016 a 2022 r. prowadzi do wniosku, że w tym czasie inwestor mógł na podstawie zgłoszenia wybudować garaż wolnostojący o powierzchni do 35 m2. Miało tu zatem miejsce odstępstwo od ogólnej reguły określonej w art. 28 ust. 1 P.b., zgodnie z którą zasadniczo budowa obiektów budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Będący przedmiotem sporu budynek garażowy swą powierzchnią nie przekracza 35 m2, a zatem mógł zostać wybudowany na podstawie zgłoszenia, którym jednak skarżący, co bezsporne, się nie legitymuje. W konsekwencji, wydane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, oparte na art. 48 ust. 1 pkt 2 P.b., uznać należy za zgodne z prawem. Odnosząc się natomiast do stanowiska skarżącego zawartego w skardze, a kwestionującego kwalifikację robót dokonaną przez organy w niniejszej sprawie i argumentującego, że w istocie w 2018 r. dokonał on tylko remontu (odrestaurowania) garażu blaszanego, istniejącego w tym miejscu, co nie wiązało się z obowiązkiem zgłoszenia, wskazać należy że nie znajduje ono potwierdzenia w ustaleniach organów i zebranym materiale dowodowym (protokół oględzin zawierający opis budynku garażowego wraz z dokumentacją fotograficzną). Technologia w jakiej wykonany został garaż będący przedmiotem niniejszego postępowania jest zupełnie odmienna od tej, w jakiej wykonywano garaże blaszane w latach 80 XX w. Z akt sprawy wynika bowiem, że na działce skarżącego posadowiony został tzw. blaszak, przy czym nastąpiło to najpóźniej w 1987 r., kiedy to ówczesny właściciel działki zwracał się do organu o przedłużenie okresu jego użytkowania. Znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia wykonane podczas oględzin nieruchomości 14 kwietnia 2023 r. dają temu jednoznaczny obraz. Zbudowany w 2018 r. garaż jest konstrukcji drewnianej, ze ścianami i dachem z płyty warstwowej z blachy PW- 8. Niewątpliwie powstał on po uprzednim usunięciu z tego miejsca garażu blaszanego. Twierdzenia skarżącego o "restauracji" dotychczasowego garażu nie znajdują również potwierdzenia w dokumentacji fotograficznej przedłożonej do akt sprawy przez uczestniczkę postępowania M. P. – S. przy jej piśmie z 15 kwietnia 2024 r., obrazującej przebieg robót budowlanych prowadzonych 10 i 11 kwietnia 2018 r. na działce skarżącego. Ze zdjęć tych jednoznacznie wynika, że garaż blaszany został usunięty (na zdjęciach jest puste miejsce po nim) i na jego miejscu posadowiony został od podstaw całkowicie nowy obiekt garażowy, będący przedmiotem niniejszego postępowania. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji są zgodne z prawem, co musiało, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skutkować oddaleniem skargi.