II SA/Gd 1317/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 9 sierpnia 2024 r., nr SKO.464.5.2024 w przedmiocie wygaśnięcia decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów i zobowiązania do usunięcia odpadów oddala skargę.

R. Spółka z o.o. (dalej jako skarżąca lub Spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku w przedmiocie wygaśnięcia decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów i zobowiązanie do usunięcia odpadów, w następującym stanie faktycznym i prawnym: Z akt sprawy wynika, że umową z 13 lutego 2024 r. (akt notarialny repertorium A nr [...]) T. J. darował swojej żonie K.J., m.in. swoje udziały wynoszące po 1/2 w prawie użytkowania wieczystego i prawie własności budynków i nieruchomości, składających się z działek nr [..]-[...], położonych w L. Następnie K. J. zawiadomiła Starostę Lęborskiego, że Spółka nie posiada tytułu prawnego do ww. nieruchomości, na której prowadzi działalności gospodarczą w zakresie zbierania i magazynowania odpadów. Zatem zasadne jest zrewidowanie wydanej Spółce decyzji, stanowiącej podstawę do prowadzenia działalności w zakresie gospodarowania odpadami. Mając na uwadze powyższe Starosta wezwał Spółkę do dostarczenia dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania przedmiotowym terenem. W odpowiedzi na wezwanie Spółka przedstawiła umowę najmu ww. nieruchomości zawartą 6 czerwca 2023 r. pomiędzy S. i T. J. a Spółką wraz z uchwałą z 29 czerwca 2023 r. w sprawie ustanowienia pełnomocnika w osobie E. H. do zawierania umów i reprezentacji Spółki w sporach z członkami zarządu. Pismem z 6 maja 2024 r. Starosta zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wygaszenia zezwolenia na zbieranie odpadów z 28 listopada 2022 r. Decyzją z 12 czerwca 2024 r. Starosta Lęborski stwierdził wygaśniecie decyzji własnej z 28 listopada 2022 r., zmienionej decyzją z 4 sierpnia 2023 r., zezwalającej na zbieranie odpadów na terenie działek nr [...]-[...], obręb [...], położonych przy ul. P. [...], wydanej dla skarżącej Spółki. Jednocześnie Starosta zobowiązał skarżącą spółkę do usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w ramach prowadzonej działalności, objętej tym zezwoleniem na własny koszt w terminie 30 dni od dnia, gdy niniejsza decyzja stanie się ostateczna, zgodnie z art. 47 ust. 5 i 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Kolegium decyzją z 9 sierpnia 2024 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że organ pierwszej instancji zasadnie wygasił decyzję z 28 listopada 2022 r. zezwalającą na zbieranie odpadów na działkach nr [..]-[..] obr. [..] w L. i zobowiązał Spółkę do usunięcia odpadów, gdyż Spółka nie legitymowała się tytułem prawnym do tej nieruchomości. Kolegium uwzględniło bowiem zmiany właścicielskie odnoszące się do nieruchomości, na której prowadzona jest działalność związana ze zbieraniem odpadów, tj. wejście w prawo własności i użytkowania wieczystego nieruchomości w udziale ½ K. J. Tymczasem zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o odpadach, magazynowanie odpadów powinno odbywać się na terenie, do którego posiadacz ma tytuł prawny, zaś art. 41b tej ustawy wymaga legitymowania się umową dzierżawy, zawartą w formie aktu notarialnego. Wraz z przejściem tytułu prawnego do nieruchomości na K. J. Spółka, wobec braku zawarcia z nią jakiejkolwiek umowy, wskazanej w ww. przepisie – utraciła tytuł prawny do nieruchomości, co czyni wydaną na jej rzecz decyzję Starosty Lęborskiego z 28 listopada 2022 r. zezwalającą na zbieranie odpadów – bezprzedmiotową. W takiej zaś sytuacji, zgodnie z art. 48 pkt 2 ustawy o odpadach zezwolenie na zbieranie odpadów wygasa. W skardze na tak wydaną decyzję zarzucono naruszenie: 1) art. 25 ust. 2 ustawy o odpadach w zw. z art. 3 ust. 41 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 678 § 1 i art. 694 k.c. poprzez błędne uznanie, że spółka nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, na której składuje odpady; 2) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a zwłaszcza treści umowy dzierżawy z 6 czerwca 2023 r., stanowiącej zdaniem skarżącej - tytuł prawny do nieruchomości, na której spółka składuje odpady, 3) art. 48 pkt 2 ustawy o odpadach. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że Kolegium pominęło fakt, że umowa dzierżawy z 6 czerwca 2023 r. została zawarta ze Spółką przez ówczesnych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem skarżącej bez znaczenia pozostaje przy tym, że po kilku miesiącach obowiązywania umowy T. J. zaczął kwestionować jej ważność, a następnie zbył swoje udziały, gdyż nabywca – K. J. weszła w prawa i obowiązki wynikające z umowy dzierżawy. Z mocy prawa stała się ona stroną skutecznie zawartej umowy dzierżawy z 6 czerwca 2023 r. W rezultacie błędne jest stanowisko Kolegium o braku posiadania przez skarżącą tytułu prawnego do terenu, na którym Spółka prowadzi gospodarkę odpadami. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej pod względem legalności była w niniejszej sprawie opisana powyżej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku, utrzymująca w mocy decyzję Starosty Lęborskiego stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z 28 listopada 2022 r. zmienionej decyzją z 4 sierpnia 2023 r. zezwalającej skarżącej Spółce na zbieranie odpadów na terenie działek nr [..]-[..], obręb [..]. Oceniając wskazane decyzje Sąd stwierdził, że są one zasadniczo zgodne z prawem. Zaskarżoną decyzję wydano na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm., dalej jako ustawa o odpadach). Zgodnie z art. 25 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach, magazynowanie odpadów, które jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów, odbywa się na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny. Z kolei, art. 41b ust. 1 ustawy o odpadach stanowi, że gospodarowanie odpadami, polegające na zbieraniu odpadów niebezpiecznych, odzysku odpadów przez wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych, zbieraniu lub przetwarzaniu odpadów komunalnych lub odpadów pochodzących z przetwarzania odpadów komunalnych, wymagające uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów lub pozwolenia zintegrowanego uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów, odbywa się wyłącznie na nieruchomości, której właścicielem, użytkownikiem wieczystym, użytkownikiem albo dzierżawcą jest posiadacz odpadów gospodarujący odpadami. Ustanowienie użytkowania nieruchomości, na której będą zbierane lub przetwarzane odpady, wymaga złożenia oświadczenia w formie aktu notarialnego również przez użytkownika. W oświadczeniu wskazuje się masę i rodzaje odpadów, które mogą być zbierane lub przetwarzane w okresie roku na nieruchomości będącej przedmiotem użytkowania (ust. 2). Z kolei, zgodnie z art. 41b ust. 3 ustawy o odpadach umowa dzierżawy nieruchomości, na której będą zbierane lub przetwarzane odpady, wymaga zawarcia w formie aktu notarialnego. W umowie wskazuje się masę i rodzaje odpadów, które mogą być zbierane lub przetwarzane w okresie roku na tej nieruchomości. Ustanawiający użytkowanie oraz dzierżawca są obowiązani zawrzeć, odpowiednio w oświadczeniu o ustanowieniu użytkowania lub w umowie dzierżawy, oświadczenie, że są świadomi odpowiedzialności solidarnej, o której mowa w art. 12 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (ust. 4). Natomiast na podstawie art. 48 pkt 2 ustawy o odpadach, zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wygasa, jeżeli podmiot objęty zezwoleniem zaprzestał działalności objętej zezwoleniem lub z innych powodów zezwolenie stało się bezprzedmiotowe. Jak wynika z zaskarżonych decyzji, podstawą prawną wygaszenia decyzji wydanej Spółce na zbieranie odpadów jest art. 48 pkt 2 ustawy o odpadach. Jak wskazuje K. Karpus w Ustawie o odpadach. Komentarz, pod red. B. Rakoczego (Opublikowano: LexisNexis 2013), przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia z art. 48 pkt 2 dotyczy bezprzedmiotowości tego aktu, która może mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Dla ustalenia sposobu rozumienia pojęcia "bezprzedmiotowości" decyzji administracyjnej pomocne jest orzecznictwo zapadłe na tle art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądów w doktrynie wyrażono pogląd, że ww. przepis "[...] z natury rzeczy dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe), albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. Stać tak się może z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. Zatem bezprzedmiotowość decyzji jest rozumiana jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie" (por. K. Karpus, j.w. oraz postanowienie NSA w Warszawie z 20 września 2012 r., II OSK 2025/2012, LexisNexis nr 4941068). Powyższe przepisy prowadzą do wniosku, że posiadanie odpowiedniego tytułu prawnego do nieruchomości, na której prowadzona jest działalność w zakresie gospodarowania odpadami jest jednym z podstawowych warunków jest prowadzenia. Co więcej, tytuł taki podmiot prowadzący działalność musi posiadać przez cały czas prowadzenia tej działalności. Utrata takiego tytułu na skutek określonych zdarzeń prawnych prowadzi do zmiany stanu faktycznego, uniemożliwiającego wykonanie decyzji o zbieraniu odpadów, co zgodnie z art. 48 pkt 2 ustawy o odpadach skutkuje jej wygaszeniem. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżąca Spółka wywodzi swój tytuł prawny do nieruchomości, stanowiących działki nr [..]-[..] w L., na których prowadzi działalność w zakresie zbierania odpadów z umowy zatytułowanej "Umowa najmu lokalu użytkowego" z 6 czerwca 2023 r., której przedmiotem jest zabudowana nieruchomość położona w L. przy ul. P. stanowiąca działki nr [..]-[..]. Umowa ta została zawarta pomiędzy wynajmującymi S. J. i T. J. (współwłaścicielami i współużytkownikami wieczystymi ww. nieruchomości w udziałach po ½) oraz jako najemcą - skarżącą Spółką, reprezentowaną przez pełnomocnika do podpisywania umów z zarządem – E. H. Umowa ta, abstrahując od samego jej tytułu (umowa najmu lokalu użytkowego a nie dzierżawy nieruchomości) zawarta została niewątpliwie z naruszeniem zasad wynikających z ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowy (t. j. Dz. U z 2024 r., poz. 18 ze zm.), tj. art. 210 § 1, art. 248 i 17 k.s.h. Nie oceniając jednak ważności tak istniejącego tytułu do ww. nieruchomości, który w dacie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów legitymował możliwość prowadzenia przez Spółkę działalności w tym zakresie, bowiem pozostaje to poza granicami niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że zawarcie w dniu 13 lutego 2024 r. umowy darowizny przez T. J. z K. J. i przekazanie jej udziałów w prawie własność ww. nieruchomości stanowiło zdarzenie prawne, które doprowadziło do zmiany stanu faktycznego w zakresie tytułu prawnego do nieruchomości. Spółka wezwana do udokumentowania tego tytułu po tej dacie – nie przedłożyła umowy dzierżawy czy użytkowania, która odpowiadałaby wymogom określonym w art. 41b ustawy o odpadach. Rację ma tu organ odwoławczy, wskazując że wobec prowadzenia działalności dotyczącej zbierania odpadów komunalnych, a także w sytuacji, gdy nieruchomość objęta jest współwłasnością – wszyscy jej właściciele muszą zgodzić się na ustanowienie dzierżawy lub użytkowania, gdyż jest to czynność przekraczająca zwykły zarząd nieruchomością. Takiej umowy Spółka nie przedłożyła, a nadto z pisma K. J. z 19 kwietnia 2024 r. wynika, że skierowała do Spółki propozycję zawarcia umowy dzierżawy, do której ona nie przystąpiła. Odnosząc się w pierwszej kolejności do stanowiska Spółki, że nie prowadzi ona działalności w zakresie zbierania odpadów komunalnych, gdyż po pierwsze 1) - odpadów o kodzie 15 01 04 – opakowania z metalu - nie odbiera bezpośrednio od właścicieli nieruchomości, a po drugie 2) – odpady komunalne mają przypisany kod rozpoczynający się od liczby 20 a nie 15 - wskazać trzeba, że jest ono nieprawidłowe. Stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o. pod pojęciem odpadów komunalnych rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowanymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości. Definicja ta nie zawiera zatem odwołania do poszczególnych kodów odpadów. Nie można więc apriorycznie założyć, że odpadami komunalnymi będą wyłącznie te, które oznaczono kodem 20 ("Odpady komunalne łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie"). Aktualnie, w rozporządzeniu Ministra Klimatu z 2.1.2020 r. w sprawie katalogu opadów (Dz. U. poz. 10) dla grupy 15 wskazano "15 01 Odpady opakowaniowe (włącznie z selektywnie gromadzonymi komunalnymi odpadami opakowaniowymi)". Przeciwnie zatem do argumentacji pełnomocnika skarżącej przedstawionej podczas rozprawy, w okolicznościach poszczególnych spraw, odpady podlegające zaliczeniu do innych grup niż 20 mogą zatem być kwalifikowane jako odpady komunalne. Dotyczy to w szczególności odpadów o kodzie 15, opakowań metalowych, które niewątpliwie powstają w gospodarstwie domowym. Wbrew stanowisku wyrażonemu z kolei w skardze, bez znaczenia w świetle powołanej definicji odpadów komunalnych jest też to, od kogo te odpady są odbierane, a więc czy bezpośrednio od właścicieli nieruchomości, czy od innych podmiotów, prowadzących gospodarkę odpadami. W konsekwencji uznać należy, że skarżąca powinna była legitymować się tytułem prawnym do działek, na których prowadzi działalność, opisanym w art. 41b ust. 1 -3 u.o., gdyż jej działalność niewątpliwie dotyczy odpadów komunalnych. Bezsporne jest zaś to, że umowa z 6 czerwca 2023 r. nie została zawarta w formie aktu notarialnego, ani też – po przejściu udziałów w prawie własności i użytkowania wieczystego do nieruchomości na rzecz K. J. – Spółka nie przedłożyła tytułu do tej nieruchomości, odpowiadającego ww. wymogom co do formy. Nie mniej jednak, nawet gdyby zaakceptować stanowisko skarżącej Spółki, że wobec braku prowadzenia działalności obejmującej gospodarowanie odpadami komunalnymi, umowa dzierżawy nie musiała przybrać formy aktu notarialnego, o której mowa w art. 41b ust. 3 ustawy o odpadach, to zdaniem Sądu - przedłożona umowa z 6 czerwca 2023 r. również nie potwierdza tytułu prawnego do nieruchomości w rozumieniu art. 25 ust. 2 i 3 ustawy. Argumentacja skarżącej, że w dalszym ciągu przysługuje jej tytuł prawny do nieruchomości, wywodzony z ww. umowy dzierżawy (najmu lokalu użytkowego), jest niezasadna. Spółka nie udokumentowała udzielenia w drodze uchwały wspólników pełnomocnictwa E. H. do jej reprezentowania, co czyni tą umowę wadliwą. Nie ma też racji skarżąca, argumentując o braku konieczności zawarcia uchwały o udzieleniu pełnomocnictwa w formie pisemnej. Zgodnie z obowiązującym podczas podpisywania umowy art. 210 § 1 k.s.h. w umowie między spółką a członkiem zarządu oraz w sporze z nim spółkę reprezentuje rada nadzorcza lub pełnomocnik powołany uchwałą zgromadzenia wspólników. Z art. 248 § 1 k.s.h. wynika zaś, że uchwały zgromadzenia wspólników powinny być wpisane do księgi protokołów i podpisane przez obecnych lub co najmniej przez przewodniczącego i osobę sporządzającą protokół. Co więcej, zgodnie z art. 227 § 1 k.s.h. uchwały wspólników są podejmowane na zgromadzeniu wspólników. Bez odbycia zgromadzenia mogą być powzięte uchwały, jeżeli wszyscy wspólnicy wyrażą na piśmie zgodę na postanowienie, które ma być podjęte, albo na głosowanie pisemne (§ 2 art. 227 k.s.h.). Biorąc pod uwagę powyższe przepisy, pogląd o dopuszczalności zawarcia uchwały o udzieleniu pełnomocnictwa w formie ustnej, czy w sposób dorozumiany, jest zatem całkowicie chybiony. Zawarta przez skarżącą Spółkę umowa dzierżawy nie spełnia zatem powyższych wymogów. Tym samym Spółka nie udokumentowała w sposób prawidłowy wymaganego tytułu prawnego do nieruchomości, a to sprawia, że wraz ze zmianą w zakresie statusu właścicielskiego nieruchomości, na której prowadzona jest działalność w zakresie zbierania odpadów aktualizuje się konieczność jego wykazania (potwierdzenia). Nie ma też racji skarżąca, powołując się na uprawnienie do wstąpienia w stosunek dzierżawy na podstawie art. 678 § 1 k.c. Jak wskazano powyżej, umowa z 6 czerwca 2023 r. nie została w sposób prawidłowy zawarta, a to oznacza, że nie może kreować tytułu prawnego do nieruchomości. W konsekwencji też, z jej funkcjonowania w obrocie nie można wywodzić uprawnień, które dotyczą umów prawidłowo zawartych. Co więcej zaś, niniejsze postępowanie zostało wszczęte w związku z informacją K. J., że kwestionuje ona tytuł prawny Spółki do nieruchomości, której jest współwłaścicielką i współużytkowniczką wieczystą i że przedstawiła ona Spółce propozycję zawarcia umowy dzierżawy, z której ta nie skorzystała. O ile więc można zaakceptować stanowisko, że do czasu przekazania mocą umowy darowizny K. J. udziałów w nieruchomości Spółka dysponowała do niej tytułem prawnym wynikającym z prawa własności i użytkowania wieczystego do niej jej jedynych wspólników, o tyle po tej dacie konieczne stało się ustanowienie tego tytułu, uwzględniające zaistniałe zmiany w stanie właścicielskim, stosownie do przepisów ustawy o odpadach. Bezsporne jest tymczasem, że Spółka takiej umowy ze współwłaścicielką i współużytkowniczką nieruchomości nie zawarła. Jak wskazano powyżej, tytuł prawny do nieruchomości, na której zbierane są odpady musi istnieć nie tylko w dacie wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia, lecz przez cały czas prowadzenia działalności. Jest to jeden z kluczowych warunków prawidłowego prowadzenia działalności w tym zakresie, a jego brak na etapie rozpoznawania wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów uzasadniałby odmowę jego wydania w oparciu o art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach. Mając na uwadze powyższe, organy na gruncie niniejszej sprawy uprawnione były do wygaszenia decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów na podstawie art. 48 pkt 2 ustawy o odpadach i art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. stanowiących, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony (art. 162 § 1 pkt 1). Organ stwierdza wygaśnięcie decyzji lub uchyla decyzję na podstawie przepisów § 1 i 2 w drodze decyzji (art. 162 § 3). Takim przepisem szczególnym przewidującym obowiązek wygaszenia zezwolenia jest art. 48 pkt 2 ustawy o odpadach, uzasadniający rozstrzygnięcie z punktu 1 decyzji organu I instancji, zaś – w zakresie jej punktu 2 – art. 47 ust. 3 i 5 w związku z ust. 8 ustawy o odpadach. W niniejszej sprawie Sąd, nie podzielając stanowiska skargi, nie stwierdził przy tym naruszeń prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, które obligowałyby do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935).