II SA/Gd 1201/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu A. L. od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 28 listopada 2023 r., nr WOP.7721.211.2023.KK w przedmiocie sporządzenia i przedłożenia projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącego A. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pan A. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (PWINB) z 28 listopada 2023 r. uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lęborku (PINB) z 6 października 2023 r., nakazującą firmie B. Sp. z o. o. sporządzenie i przedłożenie projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego budowy trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych w zabudowie szeregowej, realizowanych z istotnymi odstępstwami od projektu zatwierdzonego pozwoleniem (decyzja Starosty Lęborskiego nr 548/21 z dnia 3 grudnia 202lr.), na działce nr [..] obr. [..], przy ul. S. w Lęborku., w terminie do 15 grudnia 2023 r. Zaskarżona sprzeciwem decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: PINB wydając wskazaną powyżej decyzję, stwierdził że postanowieniem z 8 sierpnia 2023 r. PINB wstrzymał roboty budowlane wykonywane przez firmę B. Sp. z o. o., związane z budową trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych w zabudowie szeregowej, realizowanych z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, nakazał inwestorowi zabezpieczenie fundamentu ogrodzenia wzdłuż granicy z działką nr [..] obr. [..] w Lęborku, w związku z wykonaniem niwelacji terenu około 30 cm poniżej poziomu terenu na działce sąsiedniej, poprzez wykonanie muru oporowego oraz nakazał przedłożenie inwentaryzacji budowlanej oraz ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych, sporządzonych przez osobę uprawnioną do projektowania w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. W dniu 29 sierpnia 2023 r. przedłożono inwentaryzację stanu istniejącego na granicy działek nr [..] i [..] obr. [..] w Lęborku wraz z ekspertyzą techniczną sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. E. L., związaną z zabezpieczeniem ogrodzenia istniejącego na działce nr [..] obr. [..] (działka Państwa L.) z informacją, iż wykonano zabezpieczenia stabilności fundamentu ogrodzenia zgodnie z zaleceniem nr 1 ekspertyzy, w związku z budową drugiego rzędu ogrodzenia na działce nr [..] obr. [..] (własność firmy B. Sp. z o.o.). Dnia 22 września 2023r. uzupełniono przedłożone dokumenty o inwentaryzację wraz z ekspertyzą techniczną robót budowlanych związanych z budową trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych (dwulokalowych) w zabudowie szeregowej, sporządzone przez mgr inż. A. J. (uprawnienia nr [..] do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej). Sporządzający stwierdził, iż: "Obecny stan techniczny budynków nie budzi zastrzeżeń. W związku z powyższym zarówno sposób wykonania prac, jak i stan techniczny obiektów oceniono jako dobry. Ze względu na zbliżającą się porę jesienno-zimową zaleca się zabezpieczenie obiektów na okres zimowy, poprzez wykonanie poszycia dachowego oraz zabezpieczenie otworów okiennych i drzwiowych (zewnętrznych). Z uwagi na wstrzymanie prac budowlanych, zabezpieczenia należy dokonać w uzgodnieniu z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Lęborku". Przedłożone dokumenty zostały udostępnione Państwu L. Dnia 29 września 2023r. uwagi do tych dokumentów złożył Pan A. L. wskazując, że jego zdaniem niepotrzebnie wskazano dwa sposoby rozwiązania zabezpieczenia fundamentu jego ogrodzenia, skoro w postanowieniu o wstrzymaniu robót nałożono obowiązek wykonania muru oporowego oraz że zapisy te sugerują, iż zabezpieczenie jeszcze nie zostało wykonane. Wskazał ponadto, iż w ekspertyzie mgr inż. L. błędnie pokazano lokalizację budynków w odległości 4 m od granicy jego działki oraz iż budynki zostały wybudowane bez uwzględnienia zastrzeżeń Wojewody Pomorskiego. Odnosząc się do zarzutów Pana L. należy stwierdzić, że rozwiązanie zabezpieczenia fundamentu przedmiotowego ogrodzenia zostało wskazane przez osobę z uprawnieniami budowlanymi, w związku z powyższym może być zakwestionowane tylko poprzez sporządzenie kontrekspertyzy przez osobę uprawnioną. Tut. organ zgadza się ze stwierdzeniem, że mgr inż. L. błędnie wskazał lokalizację budynków w odległości 4,0 metrów od działki Państwa L. Znajdują się one w lokalizacji do 4,5 m od tejże granicy. Odnosząc się do zarzutu, iż budynki zostały wybudowane bez uwzględnienia zastrzeżeń Wojewody Pomorskiego informuję, że będą one przedmiotem analizy po wykonaniu obowiązków nałożonych niniejszą decyzją, czyli przedłożeniu zamiennego projektu architektoniczno-budowlanego. W wyniku rozpoznania odwołania inwestora, PWINB decyzją objętą sprzeciwem uchylił powyższą decyzję PINB i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, że dokumentacja fotograficzna wykonana "z zewnątrz działki", załączona do protokołu kontroli (karta nr 28 w aktach I instancji) nie potwierdza wykonania podbudowy czy dojazdu. Na zdjęciach widoczna jest niepokryta roślinnością część ww. działki (poruszona ziemia) bez widocznych elementów dojazdu do projektowanych miejsc postojowych (według projektu zamiennego z 2023 r.). Według zamiennego projektu zagospodarowania terenu, którego dotyczyła (uchylona przez Wojewodę Pomorskiego) decyzja Starosty Lęborskiego nr 548/21/23 z dnia 21 lutego 2023 r., w północnej części działki nr [..] docelowo miały powstać dwa miejsca postojowe - parkingowe (nieprzewidziane w tej lokalizacji na działce w pierwotnej decyzji - pozwoleniu na budowę Starosty Lęborskiego z 2021 r.) łącznie z utwardzeniem terenu działki płytami betonowymi ażurowymi typu "Meba" i dojścia do budynków - kostka betonowa niefazowane (według pierwotnego projektu budowlanego zatwierdzonego w 2021 r. - odpowiednio - teren biologicznie czynny/trawa i dojścia do budynku/kostka brukowa). W treści protokołu kontroli organu nadzoru budowlanego brak jest szczegółowych zapisów, co do sposobu "wykonania" ww. podbudowy czy dojazdu (np. co do ich parametrów technicznych, użytych materiałów itd.). Wobec przeprowadzenia niezapowiedzianej wcześniej kontroli (tzn. bez zawiadomienia inwestora) i bez porównania na terenie budowy (a jedynie "z zewnątrz" działki) zakresu robót budowlanych z zakresem robót przewidzianych do wykonania według projektów budowanych, których dotyczyły decyzje Starosty Lęborskiego z 2021 r. i 2023 r. organ I instancji nie ustalił dokładnie stanu faktycznego realizowanych w przedmiotowej sprawie robót budowlanych. Ponadto brak zawiadomienia (przede wszystkim inwestora) o terminie kontroli (dotyczy kontroli przeprowadzonej "z zewnątrz działki" w dniu 7 sierpnia 2023 r.) skutkował naruszeniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lęborku, wtoku postępowania, przepisów art. 10 K.p.a. i w konsekwencji także przepisów art 7 i 77 tej ustawy. Na etapie wydania decyzji z 6 października 2023 r. zabrakło oceny Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lęborku - w świetle dokonanych ustaleń, ww. innych decyzji i otrzymanej dokumentacji - czy, a jeżeli tak, to w jakim zakresie i w odniesieniu do których konkretnie przepisów prawa (przepisów odrębnych), wykonane już przez inwestora roboty budowlane, w ustalonym stanie faktycznym, wprowadzają ograniczenia w zabudowie terenu sąsiednich nieruchomości (w tym np. działki nr [..] w Lęborku) w świetle art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane. Brak takiej oceny jest tym bardziej widoczny, skoro przed wydaniem ww. decyzji organ I instancji otrzymał od inwestora dokumentację w postaci ww. ekspertyzy technicznej i inwentaryzacji wraz z ekspertyzą (inwentaryzacji także w aspekcie wykonanej niwelacji części działki - szkic potwierdzony przez uprawnianego geodetę). Według PWINB z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby na etapie nakazania inwestorowi – B. Sp. z o. o. sporządzenia i przedłożenia projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego przedmiotowej inwestycji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lęborku dokonał oceny sprawy - w oparciu o zgromadzony w aktach materiał dowodowy - co do kwestii ewentualnego równoczesnego nakazania - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ponadto należy zauważyć, że w świetle przepisów art. 136-138 K.p.a., organ odwoławczy nie może orzec w przedmiotowej sprawie w zakresie, którego dotyczą wnioski zgłoszone przez stronę w odwołaniu. W tej kwestii należy wyjaśnić, że: - ustalenie, kto jest stroną danego postępowania administracyjnego, należy do zadań organu administracji publicznej właściwego do przeprowadzenia postępowania. Przepisy K.p.a. nie przewidują podstawy do wydawania aktów administracyjnych w zakresie uznania danej osoby za stronę lub pozbawienia tego statusu, natomiast zażalenie na pismo informacyjne o braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym nie jest dopuszczalne (por. np. wyrok WSA w Krakowie sygn. akt 11 SA/Kr 1202/09 z dnia 3 listopada 2009 r.). Osoby, które czują się pominięte w danym postępowaniu administracyjnym, mogą wystąpić z wnioskiem o wznowienie tego postępowania, jeżeli zostało ono już zakończone poprzez wydanie ostatecznej decyzji; - co do zasady, organ nadzoru budowlanego ustala krąg stron swojego postępowania - w świetle obowiązujących przepisów prawa oraz w ramach swojej właściwości i kompetycji - i nie jest w tej kwestii związany stanowiskiem przedstawionym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na etapie rozpatrywania wniosku /wydania decyzji - pozwolenia na budowę; - wobec decyzji Starosty Lęborskiego nr 548/21 z dnia 3 grudnia 2021 r. trwa postępowanie w trybie wznowieniowym (w aktach brak informacji co do zakończenia tego postępowania ostatecznym rozstrzygnięciem w związku z decyzją kasacyjną Wojewody Pomorskiego nr WI-I.7840.1.43.2023.KM z dnia 22 maja 2023 r.) - zgodnie z przepisem art. 152 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzymuje z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania; - co do zasady, jeżeli nie zostało wydane (będące w obiegu prawnym) rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji - pozwolenia na budowę lub takie wstrzymanie nie nastąpiło z mocy prawa (tzn. w świetle obowiązujących przepisów prawa), inwestor jest uprawniony do realizowania robót budowlanych zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją i z udzielonym (będącym w obiegu prawnym) pozwoleniem na budowę. W sprzeciwie powyższej decyzji skarżący wskazywał, że decyzja PINB jest zgodna z prawem, wskazując na merytoryczną zasadność jej wydania. W ocenie skarżącego, to decyzja PWINB jest wadliwa i powinna ulec uchyleniu jako niezgodna z prawem. Odpowiadając na sprzeciw PWINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Sprzeciw uznać należało za uzasadniony. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – dalej jako "P.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e P.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powyższe oznacza, że w postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., tym samym zarzuty winny być skonstruowane w oparciu o naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z ustawą procesową, tj. w szczególności art. 64e i art. 151a P.p.s.a. Sąd administracyjny w tym postępowaniu nie rozstrzyga bowiem o prawach lub obowiązkach stron, a jedynie dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Sprzeciw jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy służy wyłącznie zbadaniu tego, czy uzasadnienie decyzji kasacyjnej w tej części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 K.p.a., jest prawidłowe (por. wyrok NSA z 30 września 2022 r., w sprawie I OSK 1416/22). Przy czym istotne jest, iż stosownie do treści art. 136 § 1 K.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W przedmiotowej sprawie materialno-prawną podstawą rozstrzygnięcia przez PINB był art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) – dalej jako "p.b." Zgodnie z tym przepisem, w przypadku wstrzymania robot budowlanych, z powodu istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę – organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby – nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W ocenie Sądu PWINB nie uzasadnił w sposób przekonujący braku możliwości zastosowania w przedmiotowym postępowaniu art. 136 § 1 K.p.a. W pierwszej kolejności PWINB uznał, że dokumentacja fotograficzna wykonana "z zewnątrz działki", załączona do protokołu kontroli nie potwierdza wykonania podbudowy czy dojazdu. Organ drugiej instancji stwierdził, że dokonane przez PINB oględziny z zewnątrz działki uniemożliwiają ocenę tego jakie roboty zostały wykonane. Nie ulega wątpliwości, że zarówno protokoły z kontroli, jaki dokumentacja fotograficzna znajdują się w aktach organu pierwszej instancji. Zatem w sytuacji, gdy w ocenie PWINB należy dokonać ponownych oględzin (kontroli), bądź uzupełnienia dokumentacji fotograficznej, nie ma żadnego racjonalnego powodu, aby organ drugiej instancji nie dokonał tego w ramach uprawnień z art. 136 K.p.a. bądź nie zlecił dokonanie tych czynności organowi pierwszej instancji. Nieprzekonujący jest przy tym argument o konieczności zapewnienia inwestorowi udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w sytuacji, gdy prawa inwestora nie doznały faktycznego uszczerbku, na co wskazuje złożenie odwołania od decyzji w terminie. Jeśli PWINB uważa, że obecność inwestora podczas kontroli jest niezbędna, to może o to zadbać w ramach własnych kompetencji lub polecić to PINB działającemu na jego zlecenie. Ocena prawidłowości analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego nie jest okolicznością uzasadniającą zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. W niniejszej sprawie PINB zgromadził i protokoły oględzin i wydawane uprzednio w sprawie decyzje administracyjne, projekt budowlany, a także wskazywaną przez PWINB dokumentację w postaci ww. ekspertyzy technicznej i inwentaryzacji wraz z ekspertyzą. Nie sposób bowiem uznać, aby potrzeba w istocie uzupełnienia oględzin nieruchomości stanowiła powód powtarzania postępowania przed organem pierwszej instancji. Podkreślić przy tym należy, że konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady zobowiązany jest rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same, co na organie pierwszej instancji, obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) – por. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., II OSK 782/22). Kontynuując, nie można zgodzić się z PWINB, że kwestia prawnej oceny prawidłowości ustalenia stron postępowania, jest okolicznością, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., w sytuacji gdy organ drugiej instancji nie rozstrzyga, o tym że krąg stron ustalono wadliwie. Szczególnie, że w przedmiotowym postępowaniu nie wskazywano na sytuację pominięcia uprawnionego podmiotu w prowadzonym postępowaniu. W ocenie Sądu, po uzupełnieniu materiału dowodowego, a następnie dokonaniu jego konfrontacji z obowiązującym przepisami prawa, PWINB będzie w stanie stwierdzić, czy krąg stron postępowania ustalono prawidłowo, czy też nie. W świetle treści art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., nie można zaakceptować stanowiska o konieczności dokonania ustaleń w zakresie ewentualnego równoczesnego nakazania - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W myśl tego przepisu, element ten nie jest obligatoryjną częścią decyzji wydawanej w tym trybie. W ocenie Sądu, skoro decyzja PINB nie zawiera tego elementu, to organ pierwszej instancji uznał, że nie ma ku temu przesłanek. Oczywiście organ drugiej instancji może mieć inną ocenę prawną tym względzie, jednakże wtedy powinien dać jej wyraz w merytorycznym rozstrzygnięciu organu drugoinstnacyjnego. Kwestia prawnej oceny stanu faktycznego sprawy nie podlega pod hipotezę art. 138 § 2 K.p.a. Przeczyłoby to podstawowemu obowiązkowi spoczywającemu na PWINB, to jest merytorycznemu rozpoznaniu sprawy. Podobnie odnieść się należy do niejasnego argumentu dotyczącego wpływu postępowania wznowieniowego, w sprawie decyzji Starosty Lęborskiego nr 548/21 z 3 grudnia 2021 r., na przedmiotowe postępowanie. PWINB nie wyjaśnił z jakiego powodu nie był w stanie w ramach swoich merytorycznych kompetencji jako organ drugiej instancji, ocenić wpływu tej okoliczności na prowadzone postępowanie administracyjne. Jest to ocena skutków prawnych zaistnienia danej okoliczności, a nie potrzeba ustalania czy okoliczność ta w ogóle zaistniała. Wobec powyższego, Sąd doszedł do przekonania, że wskazywane przez PWINB okoliczności uzasadniające wydanie zaskarżonej decyzji, nie mogły być podstawą zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. i dlatego na podstawie art. 151a § 1P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Stosownie do art. 152 P.p.s.a., ponownie rozpoznając sprawę PWINB zobowiązany będzie zastosować się do oceny i wskazań prawnych wynikających z powyższych rozważań. W szczególności, PWINB – jeśli uzna za niezbędne – będzie zobowiązany we własnym zakresie do uzupełnienia dowodów (lub zlecenia tego PINB), dokonania oceny zebranego materiału dowodowego, następnie na tej podstawie PWINB dokonania oceny stanu prawnego, a następnie wydania decyzji merytorycznej w sprawie, bądź gdy okaże się to konieczne a decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a., jednakże w takim przypadku należy precyzyjnie wyjaśnić podstawy takiego rozstrzygnięcia kierując się oceną prawną wyrażoną w niniejszej sprawie przez Sąd. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 P.p.s.a., zaliczając do nich wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł. Przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są na orzeczenia.nsa.gov.pl