II SA/Gd 1147/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 12 października 2022 r. nr GD.ZUO.3.471.92.OP.2021.AK w przedmiocie kary pieniężnej za korzystanie z usług wodnych polegających na wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu 12 września 2022 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor", "Organ"), na podstawie art. 281 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.) - dalej: "Prawo wodne", w związku z korzystaniem przez T. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: "Spółka", "Strona", "Skarżąca") z usług wodnych, bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, polegających na wprowadzaniu ścieków do ziemi z oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na działce nr [...] w K., gmina S., ustalił Spółce za IV kwartał 2021 r. opłatę podwyższoną w wysokości 415 zł. Organ podał, że opłata została obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego w wysokości 500% opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, ustalonej w informacji z 7 marca 2022 r. w wysokości 83 zł za IV kwartał 2021 r. W złożonej od powyższej informacji reklamacji Spółka zakwestionowała obowiązek poniesienia opłaty podwyższonej za IV kwartał 2021 r., wskazując, że wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego złożyła do Organu kilka miesięcy przed zakończeniem obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego z 17 grudnia 2010 r., którego termin obowiązywania upłynął 17 grudnia 2020 r. Mając to na uwadze Strona zwróciła się o uwzględnienie okoliczności braku ww. pozwolenia wodnoprawnego oraz o odstąpienie od wymierzenia kary w postaci opłaty podwyższonej. W ocenie Spółki dochowała ona wszystkich wymaganych prawem czynności, aby nie ponosić opłaty, a brak aktualnego pozwolenia wodnoprawnego leży wyłącznie po stronie Organu. Decyzją z 12 października 2022 r. Dyrektor, na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 281 ust. 8 oraz art. 280 pkt 1 lit. b oraz art. 281 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 272 ust. 6 Prawa wodnego, określił Spółce za IV kwartał 2021 r. karę pieniężną w postaci opłaty podwyższonej w kwocie 415 zł za korzystanie z usług wodnych polegających na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu Organ podał, że zgodnie z art. 414 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane. Dyrektor wskazał, że Spółka posiadała pozwolenie wodnoprawne z 17 grudnia 2010 r., udzielone decyzją Starosty Kartuskiego na szczególne korzystanie z wód - odprowadzanie ścieków bytowych do ziemi z oczyszczani ścieków RLM 135, zlokalizowanej na działce nr [...] w K., gmina S. Pozwolenie było ważne do 17 grudnia 2020 r. Organ zwrócił uwagę, że wniosek Spółki o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, tj. odprowadzanie ścieków bytowych do ziemi z oczyszczalni ścieków na działce nr [...] w K. oraz legalizację urządzenia wodnego systemu rozsączającego ścieki bytowe, został złożony 14 kwietnia 2021 r., tj. cztery miesiące po wygaśnięciu posiadanego pozwolenia. Z uwagi na to, że wniosek zawierał braki formalne pismem z 4 czerwca 2021 r. wezwano Spółkę do jego uzupełnienia. Pismem z 18 czerwca 2021 r. Strona uzupełniła braki formalne. W związku z tym wszczęto postępowanie w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z wnioskiem Spółki. W ocenie Dyrektora Strona nie dochowała należytej staranności nie występując ze stosownym wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w odpowiednim terminie, a także wobec faktu, że złożony przez nią 14 kwietnia 2021 r. wniosek zawierał liczne braki i niejasności uniemożliwiające załatwienie sprawy. Zdaniem Organu brak ważnego pozwolenia wodnoprawnego jest następstwem wyłącznego działania Strony, gdyż Spółka nie zadbała o odpowiednio wczesne złożenie wniosku i uzyskanie nowego pozwolenia wodnoprawnego przed upływem okresu, na który udzielono dotychczasowego pozwolenia. Dyrektor zwrócił uwagę, że w art. 414 ust. 2 Prawa wodnego przewidziano możliwość przedłużenia bytu prawnego udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, w przypadku dochowania terminu na złożenie wniosku o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tego pozwolenia przed upływem 90 dni wygaśnięcia obowiązującego pozwolenia, jednakże to na wnioskodawcy ciąży obowiązek złożenia w odpowiednim terminie kompletnego wniosku, bez braków formalnych, w aspekcie wymogów opisanych w art. 414 ust. 2 Prawa wodnego, a organ jest zobligowany do przeprowadzenia pełnego postępowania, które da odpowiedź na pytanie, czy pozwolenie wodnoprawne może zostać przedłużone. Organ podniósł, że podmiot korzystający ze środowiska, składając wniosek o wydanie pozwolenia, powinien uwzględnić nie tylko okres konieczny do wydania pozwolenia, biorąc pod uwagę wymagania stawiane przez ustawodawcę eksploatacji danej instalacji, ale w szczególności rodzaj i skalę prowadzonej działalności. Mając powyższe na uwadze Dyrektor stwierdził, że brak wydania nowego pozwolenia wodnoprawnego nie był spowodowany bezczynnością czy przewlekłością postępowania w sprawie, ale skutkiem niezłożenia kompletnego wniosku o pozwolenie wodnoprawne w terminie poprzedzającym wygaśnięcie pozwolenia obowiązującego. Organ zwrócił przy tym uwagę, że 5 października 2022 r. odmówiono legalizacji urządzenia wodnego - systemu rozsączającego oczyszczone ścieki bytowe pochodzące z hotelu, zlokalizowanego na działce nr [...] obręb K., gmina S., a zgodnie z art. 190 ust. 13 Prawa wodnego jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. W konsekwencji Dyrektor uznał, że miał pełną podstawę prawną do wymierzenia Stronie kary pieniężnej w postaci opłaty podwyższonej za wprowadzanie ścieków do ziemi za IV kwartał 2021 r. w wysokości 415 zł. Rozważając możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000) - dalej: "k.p.a.", Organ stwierdził, że waga i okoliczności naruszenia prawa nie są znikome, albowiem wprowadzając ścieki do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego Spółka doprowadziła do naruszenia prawa. Zatem ujemne konsekwencje działania podmiotu korzystającego ze środowiska są zawinione i obciążają jego samego. W konsekwencji Dyrektor - mając na względzie rodzaj naruszenia prawa, o którym mowa w art. 280 pkt 1 lit. b Prawa wodnego - uznał, że ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegający na korzystaniu z usług wodnych bez wymagalnego pozwolenia wodnoprawnego jest znaczący. Mając powyższe na uwadze Organ nie uznał reklamacji złożonej przez Stronę w sprawie naliczenia opłaty podwyższonej za IV kwartał 2021 r. wskazując, że z samej istoty udzielenia pozwolenia na czas określony (art. 400 ust. 1 Prawa wodnego) wynika, iż po upływie owego okresu, wygasłe wskutek tego pozwolenie (art. 414 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy) nie może już uprawniać do dalszego korzystania z wód w oznaczonym w tym pozwoleniu zakresie. Końcowo Dyrektor podał, że podstawą do ustalenia ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi jest oświadczenie podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi złożone 26 stycznia 2021 r. Z dokumentu tego wynika, jaka jest ilość odprowadzonych przez Spółkę ścieków (m3) w IV kwartale 2021 r. oraz jaka jest data obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego (17 grudnia 2020 r.). Organ wskazał, że kara pieniężna w formie opłaty podwyższonej w wysokości 415 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego została obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego w wysokości 500% opłaty zmiennej określonej informacją z 7 marca 2022 r. za IV kwartał 2021 r. W skardze na decyzję organu odwoławczego Spółka, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania w sprawie oraz zwrot na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzuciła jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 280 pkt 1 lit. b Prawa wodnego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i nałożenie na Skarżącą kary pieniężnej za IV kwartał 2021 r., podczas gdy wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego został złożony w II kwartale 2021 r., zaś postępowanie zainicjowane tym wnioskiem toczyło się ze znaczną zwłoką z wyłącznej winy Organu. Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.: 1. art. 189d pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie skutkujące zaniechaniem przy wymierzaniu kary administracyjnej ustalenia stopnia przyczynienia się strony, na którą nakładana jest administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa; 2. art. 189f § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie skutkujące uznaniem Organu, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające obligatoryjne odstąpienie od wymierzania kary pieniężnej; 3. art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie skutkujące nienależytym uzasadnieniem zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwiło realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwienia kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie podstaw i składników zastosowanych do obliczenia wysokości kary pieniężnej określonej w decyzji. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że wydając zaskarżoną decyzję Organ uczynił to wbrew istniejącemu w sprawie stanowi faktycznemu, jak również niezgodnie z obowiązującym stanem prawnym. Tym samym Dyrektor dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Skarżąca wskazała, że pismem z 12 kwietnia 2021 r. wystąpiła o legalizację urządzenia wodnego oraz wydanie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków do gruntu, załączając do niego niezbędne dokumenty zgodnie z art. 407 Prawa wodnego. Rozpoznanie tego wniosku pod kątem jego poprawności formalnej, pozwalającej w ocenie Organu na jego przyjęcie, zajęło Dyrektorowi 2 miesiące - pismo wzywające do uzupełnienia braków formalnych sporządzone zostało dopiero 4 czerwca 2021 r. Po uczynieniu zadość wezwaniu Organu przez Skarżącą, pismem z 18 czerwca 2021 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie. Zdaniem Spółki postępowanie w sprawie powinno zakończyć się najpóźniej w lipcu 2021 r., a wtedy nie byłoby jakichkolwiek podstaw do nakładania na nią kary administracyjnej, gdyż dysponowałaby ona pozwoleniem wodnoprawnym. Z uwagi jednak na opieszałość Organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego, postępowanie to nie zostało zakończone do dnia wniesienia skargi, zaś Strona jest cyklicznie wzywana do uzupełniania informacji i składania wyjaśnień co do faktów wynikających z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Mając to na uwadze Spółka podniosła, że jedyną przyczyną braku ważnego pozwolenia wodnoprawnego jest wadliwe działanie Organu, za które odpowiedzialność ponosi Skarżąca, a która to odpowiedzialność rozciąga się cyklicznie na kolejne kwartały 2021 r. Zdaniem Strony na skutek naruszenia przez Organ przepisów art. 189d pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. całkowicie pominięto jej rolę w sprawie i niesłusznie obarczono ją odpowiedzialnością w postaci kary administracyjnej. Spółka zwróciła uwagę, że zaskarżona decyzja dotyczy IV kwartału 2021 r., zaś z wnioskiem o wydanie decyzji wystąpiła ona w II kwartale 2021 r. W ocenie Skarżącej wyłącznie na skutek zawinionych działań Organu postępowanie w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego trwa po dzień dzisiejszy. Na skutek tychże działań Organu na Spółkę są nakładane kary administracyjne za kolejne kwartały, w których procedowany jest wniosek. Zdaniem Strony Organ prawidłowo oceniając materiały i dowody zebrane w sprawie, a także przedmiotowy stan faktyczny, powinien zauważyć, że Skarżąca w istocie nie przyczyniła się do powstania naruszenia, gdyż to jest wypadkową opieszałości Organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego. Tym samym Spółka nie powinna być obarczana obowiązkiem zapłaty administracyjnej kary pieniężnej, gdyż nie można jej przypisać przyczynienia do powstania naruszenia prawa. Strona zwróciła uwagę, że toczące się cały czas postępowanie w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego zostało wszczęte w II kwartale 2021 r., a więc przed okresem, za jaki nałożona została kara administracyjna. Wskazuje to na spełnienie jednej z przesłanek do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Odnosząc się natomiast do drugiej przesłanki, czyli znikomej wagi naruszenia prawa, Skarżąca podniosła, że jej działaniom nie można w ogóle przypisać charakteru zawinionego, zaś do naruszenia prawa doszło wyłącznie na skutek działań lub zaniechań Organu. Tym samym, brak odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej stanowi pokłosie błędnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez Organ, skutkującego ustaleniem nierzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Końcowo Spółka zarzuciła, że dokonane przez Organ opisowe określenie podstaw do obliczenia wysokości kary pieniężnej, w końcowej części zaskarżonej decyzji, nie wpisuje się w dyspozycję art. 8 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia kontrolę zaskarżonego orzeczenia. W tym zakresie wskazano, że o ile dyspozycja art. 281 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego wskazuje, iż wysokość opłaty podwyższonej w przypadku wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi - i nie budzi wątpliwości w tym zakresie, dalece wątpliwe jest powołanie się Organu na dane wynikające z oświadczenia Skarżącej jako podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, bez jednoczesnego przytoczenia w treści decyzji danych rzekomo z tego oświadczenia wynikających, a stanowiących według Organu podstawę do ustalenia wysokości kary administracyjnej. Skoro zatem Dyrektor zdecydował się na wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej podstawy jej obliczenia powinny zostać przedstawione w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, co stanowiłoby o realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W niniejszej sprawie ewentualne obliczenie prawidłowej wysokości rzekomej kary administracyjnej przerzucone zostało przez Organ na Stronę, co z uwagi na pozycję i obowiązki obu tych podmiotów w postępowaniu nie powinno mieć miejsca. Dyrektor w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 12 października 2022 r. określająca T. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością karę pieniężną w postaci opłaty podwyższonej w kwocie 415 zł za korzystanie z usług wodnych polegających na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, za IV kwartał 2021 r. W tym miejscu należy wskazać, że wyrokiem z 28 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 1146/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Spółki na decyzję Dyrektora z 12 października 2022 r. określającą Skarżącej karę pieniężną w postaci opłaty podwyższonej w kwocie 570 zł za korzystanie z usług wodnych polegających na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, za III kwartał 2021 r. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę ocenę prawną zawartą w tym wyroku aprobuje i przyjmuje za własną. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2022 r., poz. 2625 ze zm.). Ustawa ta określa rodzaje usług wodnych, co do których pobierana jest określona przez przepisy ustawy opłata. Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego opłaty za usługi wodne uiszcza się za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Stosownie zaś do art. 280 pkt 1 tej ustawy opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na (m.in.) wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi (lit. b) bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Wysokość opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 ust. 1, w przypadku wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 281 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego). W niniejszej sprawie nie jest sporna okoliczność, że w okresie objętym decyzją beneficjentem pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych była Skarżąca. Zważywszy zatem, że Strona w powyższym okresie korzystała z ww. usługi wodnej we własnym imieniu i na własne potrzeby, jako przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą, za prawidłowe Sąd uznał ustalenia Organu, że po stronie Spółki istniał obowiązek posiadania pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne, polegające na wprowadzaniu ścieków do ziemi. Trafnie Organ wskazuje, że Skarżąca była beneficjentem pozwolenia wodnoprawnego z 17 grudnia 2010 r. na odprowadzanie ścieków bytowych do ziemi z oczyszczalni ścieków o RLM 135, zlokalizowanej na działce nr [...], w K., gmina S., biorąc pod uwagę treść decyzji Dyrektora z 30 sierpnia 2019 r. potwierdzającej przejęcie praw i obowiązków z niego wynikających na rzecz Skarżącej. Bezsporne jest też, że ww. pozwolenie wodnoprawne wygasło z dniem 17 grudnia 2020 r., a Strona złożyła wniosek o wydanie nowego pozwolenia 14 kwietnia 2021 r. i w okresie objętym ustaleniem w zaskarżonej decyzji opłaty podwyższonej, a więc za IV kwartał 2021 r., Spółka nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego na ww. usługi wodne. W konsekwencji należało stwierdzić, że w okresie objętym zaskarżoną decyzją Skarżąca korzystała z usługi wodnej polegającej na wprowadzaniu ścieków do ziemi bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego, a zatem zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego zobowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne, a stosownie do art. 280 pkt 1 lit. b tej ustawy - obowiązana jest także ponosić opłatę podwyższoną. W dalszej kolejności rozważenia wymagała kwestia spełnienia przesłanek określonych w art. 189f § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. W doktrynie wskazuje się, że instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu). Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020). Co do zasady administracyjne kary pieniężne stanowią instrument prewencji ogólnej. Ich wymierzanie ma na celu przede wszystkim ochronę wartości określonych przez normy prawa administracyjnego i zapobieganie naruszającym to dobro działaniom sprzecznym z prawem. Z kolei w judykaturze wskazuje się, że administracyjne kary pieniężne mają na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa, gdyż mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Poprzez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywują adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków (zob. wyrok WSA w Warszawie z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1345/20, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Pełnią one zatem funkcje prewencyjne, ale również mają działać represyjne, poprzez karanie za zachowania niezgodne z prawem. Kary pieniężne są wymierzane przez organy administracji publicznej co do zasady niezależnie od winy sprawcy, jak i zaistnienia rzeczywistej szkody. Należy wskazać, że Dział IVa k.p.a. ("Administracyjne kary pieniężne"), obejmujący przepis art. 189f, został wprowadzony do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). W uzasadnieniu projektu tej nowelizacji negatywnie oceniono okoliczność, że dotychczas nakładanie kar administracyjnych niejednokrotnie cechował automatyzm oraz nieuwzględnianie przyczyn i okoliczności dopuszczenia się naruszenia prawa. W piśmiennictwie wskazuje się, że dla zrozumienia wprowadzonych regulacji Działu IVa k.p.a. i prawidłowego ich stosowania w praktyce należy mieć na względzie orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczące kar administracyjnych, w którym występuje tendencja do traktowania postępowań mających za swój przedmiot wymierzanie tego typu sankcji jako szeroko rozumianych "spraw karnych" i to niezależnie od tego, jak są one kwalifikowane w prawie krajowym (por. S. Dudziak, Zasady wymiaru administracyjnych kar pieniężnych po nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, ST 2018, nr 6, s. 23-32). Na podkreślenie zasługuje również to, że unormowanie art. 189f § 1 k.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych. W uchwale z 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III OPS 1/21 (ONSAiWSA 2022/5/63) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepisy Działu IVa k.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów Działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej k.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy Działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny, ale również subsydiarny, pomocniczy względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych, co potwierdza w szczególności treść uzasadnienia projektu ustawy (VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). Należy zauważyć, że w art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Przyjąć zatem należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Wobec faktu, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości niewystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. oraz zaprzestania naruszenia prawa przez Skarżącą, przedmiotem dalszej analizy należało uczynić przesłankę w postaci znikomej wagi naruszenia prawa. Ustawodawca w analizowanym przepisie nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa uznaje za znikome. Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 22 września 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 5/22). W doktrynie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: 1) naruszenia kwalifikowane, 2) naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i 3) naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Z kolei w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego. W świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (zob. wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 2 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Go 749/22, WSA w Gdańsku z 22 września 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 8/22). Przyjmuje się także, że przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa pomocna jest treść art. 189d pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym wymierzając administracyjną karę pieniężną organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Na tle tego unormowania w piśmiennictwie przyjmuje się, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa należy ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (tak: A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020). Z kolei w wyroku z 14 września 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 641/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że tzw. test proporcjonalności składa się z trzech kryteriów: przydatności, konieczności oraz proporcjonalności sensu stricto. Kryterium przydatności jest spełnione wówczas, gdy dany środek jest przydatny do realizacji danego celu, tj. za pomocą tego środka możliwe jest osiągnięcie wyznaczonego celu. Kryterium konieczności jest spełnione wówczas, gdy dany środek jest konieczny do realizacji danego celu, tj. nie istnieje taki środek, który mógłby osiągnąć wyznaczony mu cel z równą skutecznością, a który jednocześnie byłby łagodniejszy dla prawnie chronionych wartości, zasad czy celów (por. A. Mudrecki, Zasada proporcjonalności w prawie podatkowym, Warszawa 2020, LEX/el.). Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy należało w pierwszej kolejności rozważyć wagę (ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu z perspektywy dóbr prawnie przezeń chronionych. Jak wynika z akt sprawy i co było przedmiotem ustaleń Organu oraz oceny Sądu, Skarżąca naruszyła zakaz działania polegającego na korzystaniu z usług wodnych bez pozwolenia wodnoprawnego, co wynika z treści art. 389 pkt 1 Prawa wodnego, który przewiduje, że jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane, m.in. na usługi wodne. Zgodnie z art. 1 Prawa wodnego ustawa reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. Stosownie natomiast do art. 9 ust. 2 tej ustawy w gospodarowaniu wodami uwzględnia się zasadę wspólnych interesów i wymaga się współdziałania administracji publicznej, użytkowników wód i przedstawicieli lokalnych społeczności w zakresie pozwalającym uzyskać maksymalne korzyści społeczne. W doktrynie wskazuje się na pierwszoplanowe znaczenie wskazanej w art. 1 Prawa wodnego problematyki gospodarowania wodami, w ramach którego istotę regulacji określa zasada zrównoważonego rozwoju, w tym w odniesieniu do takich kwestii, jak korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. Należy w tym miejscu nadmienić, że źródłem zasady zrównoważonego rozwoju jest prawo wspólnotowe, a konkretnie art. 11 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (poprzednio art. 6 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską). Wskazuje się także, że obowiązek ochrony środowiska adresowany jest do władz publicznych, o czym mowa w art. 74 Konstytucji RP, ale też do każdego podmiotu korzystającego ze środowiska, co unormowano w art. 86 Konstytucji RP (por. P. Szuwalski, Prawo wodne. Komentarz do wybranych przepisów, LEX/el. 2019). Istotnym elementem systemu ochrony wód mającego zapewnić realizację zasady zrównoważonego rozwoju jest (stosownie do art. 1 Prawa wodnego) zarządzanie zasobami wodnymi, które z kolei obejmuje w szczególności kontrolę gospodarowania wodami dotyczącą przestrzegania warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy, o czym stanowi art. 334 pkt 2 Prawa wodnego. Pozwolenie wodnoprawne, będące decyzją adresowaną do konkretnego podmiotu, służy zatem zapewnieniu realizacji powyższych zasad poprzez określenie konkretnych warunków szczególnego korzystania z wód czy też usług wodnych, do przestrzegania których zobowiązany jest właśnie adresat tej decyzji. W konsekwencji uprawniona jest teza, że szczególne korzystanie z wód oraz usług wodnych przez podmiot nie legitymujący się taką decyzją jest zachowaniem godzącym w podstawy skonstruowanego przez ustawodawcę systemu gospodarowania wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Oceniając zatem wagę naruszonego zakazu określonego zachowania bez wymaganego przepisami pozwolenia wodnoprawnego, a także wagę (ciężar gatunkowy) samego naruszenia w zakresie istoty naruszonego dobra prawnie chronionego, należy wskazać, że brak jest podstaw do uznania, aby była to waga znikoma. Powyższe wynika również z wagi, jaką przywiązano do wody jako podstawowego dobra o charakterze publicznym i swoistej z tej perspektywy wyłączności w wielu aspektach reglamentacji wodami, zarówno gdy chodzi o korzystanie z wód, jak również zarządzania wodami oraz kształtowania i ochrony zasobów wodnych zbiorczo ujmowanego jako gospodarowanie wodami na zasadach, które określa ustawa (por. P. Szuwalski, op. cit.). W nawiązaniu do powyższego, w ocenie Sądu, nie stanowi wystarczającej podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary fakt złożenia wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego przez Skarżącą 14 kwietnia 2021 r. i jej przekonanie, że nie wydając decyzji w sprawie tego wniosku do końca czerwca 2021 r. Organ popadł w przewlekłość, a jednocześnie Strona dopełniła formalności związanych z uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego. Spółka argumentuje, że taka postawa Organu świadczy o przyczynieniu się przez niego do powstania naruszenia. Zdaniem Sądu takie rozumowanie jest niewłaściwe w okolicznościach niniejszej sprawy z kilku powodów. Po pierwsze, na co słusznie zwrócił uwagę Organ, zgodnie z art. 414 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane. Jednakże, zgodnie z ust. 2 art. 414, pozwolenia wodnoprawne na usługi wodne nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń. Bezsporne jest, że Skarżąca nie złożyła wniosku w powyższym terminie, co niewątpliwie świadczyłoby o dochowaniu należytej staranności w prowadzeniu jej spraw związanych z wywiązywaniem się z obowiązków związanych z legalnym gospodarowaniem wodami. Po drugie, już choćby w cytowanym wyżej przepisie art. 414 ust. 2 Prawa wodnego ustawodawca zastrzega termin 90 dni przed upływem terminu utraty ważności dotychczasowego pozwolenia, na jego złożenie przez podmiot korzystający ze środowiska. Jednocześnie, w ust. 3 art. 414 tej ustawy ustawodawca przewiduje uproszczony proces uzyskiwania przedłużenia okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia, bowiem do wniosku, o którym mowa w ust. 2, dołącza się operat, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, oraz oświadczenie, że zawarte w nim informacje zachowały aktualność. Mimo zatem uproszczonej procedury zastrzeżonej dla takiej sytuacji, związanej z brakiem konieczności sporządzania nowego operatu wodnoprawnego, ustawodawca przewiduje termin 3 miesięcy na weryfikację wniosku strony. Oznacza to, że oczekiwanie Skarżącej, aby jej wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego złożony 14 kwietnia 2021 r. został rozpatrzony najpóźniej w lipcu 2021 r., nie ma podstaw w przepisach prawa. Niezależnie natomiast od powyższego, po trzecie, w postępowaniu dotyczącym wymierzenia opłaty podwyższonej Sąd nie ma kompetencji do tego, aby oceniać fakt i przyczyny bezczynności bądź przewlekłości organu w postępowaniu wywołanym innym wnioskiem. Natomiast niewątpliwie Strona ma możliwość wniesienia do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, a wówczas uzyskanie przez nią orzeczenia sądowego stwierdzającego taką wadę działania administracji mogłoby stanowić skuteczniejszą podstawę do kwestionowania decyzji, będących ewentualnym następstwem takich działań administracji. Zdaniem Sądu dla oceny wagi naruszenia analizowanego dobra prawnie chronionego nie może więc być decydująca podnoszona przez Spółkę okoliczność, wskazująca na winę organu w braku przyznania Skarżącej pozwolenia wodnoprawnego. Stanowisko przeciwne skutkowałoby tym, że sam fakt zainicjowania postępowania o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego byłby wystarczający dla odstąpienia od naliczenia opłaty podwyższonej dla podmiotów, które taki wniosek złożyły, przy czym decydujące byłoby subiektywne przeświadczenie strony o wystąpieniu stanu bezczynności (przewlekłości) organu, którego Sąd nie mógłby zweryfikować bez naruszenia zasady związania skargą i granicami sprawy administracyjnej. Taka wykładnia pozostawałaby też w sprzeczności z zasadniczym celem opłaty podwyższonej, jakim jest prewencja. Pozwolenia wodnoprawne stanowią instrumenty zarządzania zasobami wodnymi, w których ustala się warunki korzystania z wód w celu ochrony zasobów wodnych. Ważąc zatem ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i w konsekwencji - na korzystaniu z usług wodnych bez wymaganego prawem pozwolenia, w zakresie w jakim godzi ono w dobro w postaci ochrony wód poprzez zarządzanie zasobami wodnymi, za prawidłowe Sąd uznał stanowisko Organu, że nie jest ono znikome. W zaskarżonej decyzji Dyrektor określił, jak identyfikuje interes prawny, który został naruszony zachowaniem Skarżącej, wskazując że pozwolenia wodnoprawne stanowią instrumenty zarządzania zasobami wodnymi, w których ustala się warunki korzystania z wód w celu ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniami oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją, co w kontekście niniejszej sprawy Organ odniósł do kwestii oceny przesłanki wagi naruszenia prawa z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Analizując stronę podmiotową naruszenia, tj. kwestię winy, braku staranności czy rżącego niedbalstwa, nie można pominąć niespornego faktu, że Spółka działa jako profesjonalista - przedsiębiorca, w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Niewątpliwie Skarżąca nie skorzystała z uprawnienia wynikającego z art. 414 ust. 2 Prawa wodnego, a wniosek o pozwolenie wodnoprawnego złożyła ponad cztery miesiące po wygaśnięciu dotychczasowego pozwolenia. Sąd podziela stanowisko Organu, że sprawy dotyczące wydawania takich pozwoleń nie należą do spraw prostych i nieskomplikowanych, wymagają też konkretnej aktywności potencjalnego beneficjenta takiego pozwolenia, który musi sprostać wymogom ustawowym, wynikającym choćby z art. 407 ust. 2 Prawa wodnego. Okoliczności te muszą być znane Stronie, a mimo to złożyła ona wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego po upływie daty ważności dotychczasowego pozwolenia, licząc się z tym, że przynajmniej przez pewien czas będzie korzystała z usług wodnych w sposób nielegalny. Okoliczności te wskazują zatem co najmniej na niedostateczną staranność w prowadzeniu własnych spraw przez Spółkę. Z tego względu Sąd nie zgodził się z prezentowanym w skardze stanowiskiem co do braku zawinienia po stronie Skarżącej. Dyrektor prawidłowo ustalił wysokość opłaty, zgodnie z regulacją zawartą w art. 281 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, odwołując się do oświadczeń samej Skarżącej. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do kwestionowania zarówno wysokości naliczonej opłaty, jak i sposobu jej wyliczenia. Konkludując, w ocenie Sądu Organ w zaskarżonej decyzji dokonał wszechstronnej analizy prawidłowo zebranego i kompletnego materiału dowodowego w zakresie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, czemu dał wyraz w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W konsekwencji za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]