II SA/Gd 1089/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Romała Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 4 października 2023 r. nr NSP-VIII.7581.1.236.2023.AR w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego W. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skarga W. K. (dalej: skarżący) na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 4 października 2023 r. nr NSP-VIII.7581.1.23.2023.AR w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 18 lipca 2022 r. Starosta Kościerski zawiadomił m.in. W. K. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość gruntową, stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni 0,4379 ha, obręb [...], miasto K., która z dniem 8 czerwca 2022 r. z mocy prawa stała się własnością Gminy Miejskiej Kościerzyna na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W dniu 10 sierpnia 2022 r. do akt wpłynęło pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego radcy prawnemu Ł. S. i adwokat M. S. do reprezentowania mocodawcy przed wszystkimi sądami i organami w sprawie nieruchomości położonych w K., a w szczególności w postępowaniach dotyczących wywłaszczania, wykupu względnie innych ich dotyczących, z prawem do zapoznawania się z dokumentacją. W tym też dniu pełnomocnik zapoznał się z aktami sprawy. Decyzją z dnia 30 czerwca 2023 r. nr GGN.683.32.2022 Starosta Kościerski orzekł o ustaleniu na rzecz W. K. odszkodowania za prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,4379 ha, obręb [...] miasto K. Decyzja została wysłana na adres skarżącego. Wobec nieobecności adresata została ona dwukrotnie awizowana: po raz pierwszy w dniu 10 lipca 2023 r. i po raz drugi w dniu 18 lipca 2023 r. Następnie w dniu 23 lipca 2023 r. została zwrócona do nadawcy. Organ decyzję uznał za skutecznie doręczoną. Pismem z dnia 22 sierpnia 2023 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Pismem z dnia 8 września 2023 r. Wojewoda Pomorski zwrócił się do skarżącego o informację, czy do momentu zakończenia postępowania przez Starostę zaskarżoną odwołaniem decyzją o ustaleniu odszkodowania był on reprezentowany przez pełnomocnika. Wskazano, że w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo uprawniające m.in. radcę prawnego Ł. S. do reprezentowania skarżącego w postępowaniu, złożone do akt sprawy w dniu 10 sierpnia 2022 r. podczas zapoznania pełnomocnika z dokumentacją. Odpowiedzi na wezwanie skarżący udzielił w piśmie z dnia 16 września 2023 r. informując, że cyt. "pełnomocnika ustaliłem na początku postępowania w 2022 roku. Ponieważ kilkakrotnie jako właściciel pisałem, że przed podjęciem decyzji wywłaszczenia mają podać cenę. Nie doczekałem się tej informacji. Dlatego skorzystałem z pomocy radcy prawnego p. Ł. S. Miałem nadzieję, że uda się prawnikowi anulować decyzję o zabraniu gruntu ewentualnie wyegzekwowania, informacji o cenie odszkodowania. Pełnomocnikowi także nie udało się nic ustalić ani uzyskać informacji o cenie. Potem już nie korzystałem z pomocy prawnika ze względu na koszty (...). Pełnomocnictwa nie anulowałem bo sądziłem, że Radca Prawny może być jeszcze potrzebny. Nawet nie wiedziałem, że pełnomocnictwo jest w dokumentacji. Twierdziłem, że jest tylko do okazania, w celu umożliwienia wglądu do dokumentacji". W dniu 25 września 2023 r. Starosta Kościerski przekazał Wojewodzie Pomorskiemu "Protokół odwołania pełnomocnictwa" z dnia 25 stycznia 2023 r. Zgodnie z jego treścią cyt. "W dniu 25 stycznia 2023 r. w siedzibie Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w Kościerzynie, Pan W. K. ustnie odwołał pełnomocnictwo udzielone adw. dr M. S. oraz radcy prawnemu Ł. S. z [...] s.c. Kancelaria adwokata i radcy prawnego przy ul. K., do reprezentowania w postpowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia odszkodowania za nieruchomość gruntową, stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni 0,4379 ha, obręb [...] miasta K., która z dniem 8 czerwca 2022 r. z mocy prawa stała się własnością Gminy Miejskiej Kościerzyna". Na dokumencie nie ma podpisu W. K. Wojewoda Pomorski opisanym na wstępie postanowieniem na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023r., poz. 775), dalej "k.p.a.", stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 30 czerwca 2023 r. W pierwszej kolejności Wojewoda zbadał, czy decyzja Starosty z dnia 30 czerwca 2023 r. została prawidłowo doręczona skarżącemu. Wyjaśnił, że jakkolwiek w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo do reprezentowania W. K. przez pełnomocnika, to jednak w piśmie z dnia 16 września 2023 r. W. K. wskazał: "nawet nie wiedziałem, że pełnomocnictwo jest w dokumentacji, twierdziłem, że jest tylko do okazania, w celu umożliwienia wglądu do dokumentacji". W tej sytuacji, zdaniem Wojewody, korespondencja zawierająca zaskarżoną decyzję została prawidłowo skierowana do W. K. Dalej Wojewoda wskazał, że korespondencja zawierająca zaskarżoną decyzję nie została podjęta przez W. K. w terminie. Przesyłka została nadana za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 6 lipca 2023 r. Następnie, w dniu 10 lipca 2023 r. ze względu na niemożność doręczenia, na drzwiach adresata umieszczono zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej. Powtórne zawiadomienie pozostawiono w dniu 18 lipca 2023 r. Z uwagi na niepodjęcie korespondencji w terminie, w dniu 25 lipca 2023 r. decyzję uznano za doręczoną. Zatem ustawowy termin do wniesienia odwołania minął z dniem 8 sierpnia 2023 r. Odwołanie zostało złożone w dniu 28 sierpnia 2023 r., a zatem po upływie ustawowego terminu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie W. K. podniósł, że w dniu 18 sierpnia 2023 r. otrzymał z Urzędu Miasta kopię decyzji Starosty Kościerskiego o odszkodowaniu za zabrany grunt pod budowę ulicy P. w K. Do dnia dzisiejszego skarżący nie otrzymał oryginału decyzji ani zawiadomienia o przesyłce. Pełnomocnik, którego upoważnił do reprezentowania w sprawie, także nie otrzymał wspomnianej decyzji. Pełnomocnika skarżący ustanowił m.in. dlatego, że często jest w G. a listonosz zawiadomienia wkłada w szczelinę drzwi, może się zdarzyć, że wiatr wywieje. Skarżący dalej podniósł, że Wojewoda Pomorski zwrócił się do niego o stwierdzenie czy pełnomocnictwo jest aktualne do końca postępowania. W odpowiedzi skarżący wskazał, że anulował pełnomocnictwa lecz napisał też zdanie "nawet nie wiedziałem że pełnomocnictwo jest w dokumentacji". Skarżący wyjaśnił, że zdanie to napisałem dlatego, że wcześniej otrzymał pismo ze starostwa więc sądził, że może już nie ma pełnomocnictwa i dlatego wysłali na jego adres. Właśnie to zdanie Wojewoda Pomorski uznał za argument przemawiający za nierozpatrzeniem sprawy, choć zdanie to napisane zostało po wydaniu i rzekomym wysłaniu decyzji, więc nie mogło wpłynąć na wysyłkę. Skarżący podkreślił, że pełnomocnictwo jest cały czas w aktach sprawy i nie zostało anulowane, a więc jest cały czas aktualne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie Wojewody Pomorskiego z 4 października 2023 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego od decyzji Starosty Kościerskiego z dnia 30 czerwca 2023 r. w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Podstawę prawną tego orzeczenia stanowił art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023r., poz. 775), dalej "k.p.a.", zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zgodnie z art. 129 § 1 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał skarżone postanowienie, przy czym przepis § 2 art. 129 k.p.a. stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin ten jest terminem zawitym, co oznacza, że jego przekroczenie, niezależnie od przyczyn, które go spowodowały, powoduje konieczność stwierdzenia, że zostało ono wniesione z uchybieniem terminu. W przepisie art. 129 § 2 k.p.a. jako datę początkową terminu do wniesienia odwołania wskazano datę doręczenia decyzji stronie. Zgodnie z treścią art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika pisma doręcza się pełnomocnikowi (art. 40 § 2 k.p.a.). Art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczenia wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Przepis ten ma pełnić funkcję gwarancyjną dla ochrony interesów strony, która mając ustanowionego pełnomocnika i dokonując przez niego czynności procesowych nie może ponosić ujemnych konsekwencji prawnych z powodu braku doręczenia konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie ustanowionemu pełnomocnikowi, pominięciu go przez organ bez uzasadnionej przyczyny. W dniu 10 sierpnia 2022 r. do akt organu I instancji wpłynęło pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego radcy prawnemu Ł. S. i adwokat M. S. do reprezentowania mocodawcy przed wszystkimi sądami i organami w sprawie nieruchomości położonych w K., a w szczególności w postępowaniach dotyczących wywłaszczania, wykupu względnie innych ich dotyczących, z prawem do zapoznawania się z dokumentacją. Treść tego pełnomocnictwa nie budzi wątpliwości. Wynika z niego, że skarżący w toku postępowania przed organem I instancji reprezentowany był przez pełnomocnika i to pełnomocnikowi należało doręczać wszystkie pisma w sprawie, zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. Z niewiadomych powodów organ I instancji obowiązek ten zignorował, wszystkie pisma, w tym i decyzję kończącą postępowanie przed tym organem, doręczając bezpośrednio skarżącemu, z pominięciem reprezentującego go pełnomocnika. Zawarte w piśmie skarżącego z dnia 16 września 2023 r. stwierdzenie, że nie wiedział, że pełnomocnictwo jest w aktach sprawy i myślał, że jest ono "tylko do okazania, w celu umożliwienia wglądu do dokumentacji", w żaden sposób nie wpływa na fakt, że dysponując dokumentem pełnomocnictwa o wskazanej wyżej treści, umocowującej pełnomocnika do reprezentacji skarżącego w tej sprawie, organ I instancji zobowiązany był doręczyć decyzję pełnomocnikowi, a nie skarżącemu. Obowiązek ten ciążył na organie do momentu odwołania pełnomocnictwa lub modyfikacji jego zakresu. Tymczasem z akt sprawy prowadzonej przez organ I instancji nie wynika, aby pełnomocnictwo to zostało przez skarżącego odwołane lub zmodyfikowane. Przedłożony w toku postępowania odwoławczego przez Starostę Kościerskiego dokument zatytułowany "protokół odwołania pełnomocnictwa" z dnia 25 stycznia 2023 r. nie spełnia wymogów formalnych wynikających z art. 68 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby (§ 1). Protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole (§ 2). Powyższy dokument nie zawiera podpisu skarżącego, nie wynika z niego również, aby skarżący odmówił podpisania protokołu. Dokument ten nie może zostać zatem uznany za protokół odwołania pełnomocnictwa. Również skarżący w piśmie z dnia 16 września 2023 r. oświadczył, że nie odwoływał pełnomocnictwa. Organ I instancji zatem dysponując dokumentem pełnomocnictwa złożonym do akt w dniu 10 stycznia 2022 r. zobowiązany był doręczyć decyzję pełnomocnikowi. Doręczając decyzję skarżącemu z pominięciem ustanowionego pełnomocnika organ naruszył art. 40 § 2 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, bowiem pominięcie pełnomocnika miało dla strony negatywne konsekwencje. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza w tym zakresie żadnych wyjątków. W związku z tym i zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności organy prowadzące postępowanie bezwzględnie zobowiązane są do doręczania wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Ponadto zgodnie z orzecznictwem oraz ugruntowanym poglądem doktryny termin do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) przez stronę, za którą działa pełnomocnik, rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia doręczenia rozstrzygnięcia pełnomocnikowi, choćby wcześniej decyzja została doręczona stronie. Taki sam skutek wywołuje sytuacja, w której pismo organu doręczono pełnomocnikowi, a dopiero potem stronie. Strona postępowania administracyjnego, ustanawiająca pełnomocnika, chroni się przed skutkami nieznajomości prawa. Organ administracji, który pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony, jaka powinna uzyskać w państwie prawa. Doręczenie decyzji stronie zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi ma - w stosunku do tej strony - wymiar wyłącznie informacyjny. Czynność ta wywołuje jedynie ten skutek, że strona zostaje poinformowana o treści pisma (orzeczenia). Natomiast skutki prawne związane z doręczeniem rozpoczynają się dopiero z datą skutecznego doręczenia pisma (orzeczenia) ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi. Doręczenie decyzji stronie, jeżeli działa ona przez ustanowionego pełnomocnika jest bezskuteczne (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2014 r., II FSK 1034/13). Oznacza to, że doręczenie decyzji Starosty Kościerskiego z dnia 30 czerwca 2023 r. bezpośrednio skarżącemu, a nie ustanowionemu przez niego pełnomocnikowi, nie miało w sprawie żadnego wpływu na bieg terminu przewidzianego art. 129 § 2 k.p.a. W tej sytuacji brak było podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia przez skarżącego odwołania. Skarżący nie może ponosić negatywnych skutków wynikających z nieprawidłowego doręczenia decyzji. W tej sytuacji Wojewoda Pomorski powinien uznać odwołanie za wniesione w terminie. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które składał się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy od skargi. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).