II SA/Gd 1029/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Wycichowski Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2026 r. sprawy ze skargi G. Spółka z o.o. z siedzibą w K. oraz M. S. na uchwałę Nr [...] Rady Gminy Somonino z dnia 24 września 2025 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] położonej w obrębie ew. E., 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. zasądza od Rady Gminy Somonino solidarnie na rzecz skarżących G. Spółka z o.o. z siedzibą w K. oraz M. S. kwotę 797,00 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. oraz M. S., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy S. z dnia 24 września 2025 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] położonej w obrębie E. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2025 r. poz. [...]) w całości, ewentualnie w części obejmującej: § 1 ust. 4 pkt 5, § 3 ust. 4, § 9, § 10 ust. 1-3 i 12- 13, § 12 ust. 2-7 oraz załącznik nr 1 w zakresie oznaczenia 1U-P-INS i "strefy zieleni izolacyjnej", a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: 1) art. 1 ust. 2 oraz art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.) poprzez niejednoznaczne i nieparametryczne określenie przeznaczenia terenu 1U-P-INS ("usługi lub produkcja lub stacja paliw płynnych") bez rozróżnienia reżimów i bez mierzalnych wymogów ograniczających uciążliwości (w szczególności minimalnych szerokości i ciągłości zieleni izolacyjnej, standardów retencji i podczyszczania wód z powierzchni zanieczyszczonych, ograniczeń gabarytowo-technologicznych) - w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości Skarżących (odpowiednio: działki nr [...]-[...] – A. sp. z o. o.; działki nr [...]-[...] – M. S.). 2) art. 15 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. - przez wprowadzenie wskaźnika "nadziemnej intensywności zabudowy" (1,2 / 0,01) zamiast jednoznacznego wskaźnika opartego na powierzchni całkowitej, co rodzi nieprzejrzystość i umożliwia obchodzenie limitów kubatury poprzez kumulację inwestycji poniżej poziomu terenu, niwecząc funkcję regulacyjną wskaźników. 3) art. 1 ust. 2 i art. 15 u.p.z.p. (obsługa komunikacyjna - wykonalność planu) - przez uzależnienie realizacji 1U-P-INS od "wyprzedzającej lub równoległej" przebudowy układu drogowego poza granicami planu (zjazd z DK nr [...], pas wyłączenia, powiązania przez ul. [...]) bez przesądzenia parametrów i przepustowości, przy jednoczesnym braku tytułu prawnego do przejazdu przez działkę nr [...] na rzecz właściciela działki nr [...], co czyni ustalenia niewykonalnymi. 4) istotne naruszenie trybu sporządzenia planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) w zw. z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 46, 51-54) przez sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko (OOŚ) bez analizy oddziaływań skumulowanych (z układem DK nr [...]/ul. [...]) oraz bez oceny wpływu ustaleń 1U-P-INS na nieruchomości Skarżących (w tym na istniejący dom M. S. na działce nr [...]), a także przez udostępnienie prognozy w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) w sposób nieprzejrzysty i faktycznie uniemożliwiający jej dostrzeżenie przez przeciętnego odbiorcę (umieszczenie poza zestawieniem plików projektu planu, bez daty publikacji i informacji o pobraniach), co w realiach sprawy naruszyło standard udziału społeczeństwa. 5) art. 1 ust. 2 i art. 15 u.p.z.p., przez ograniczenie się do blankietowych odesłań w obszarze otuliny [...] Parku Krajobrazowego i korytarza ekologicznego, bez ustanowienia konkretnych, mierzalnych standardów (ciągłość/szerokość zieleni izolacyjnej, parametry retencji i podczyszczania, wymagania krajobrazowe dla PV do 500 kW) - mimo sąsiedztwa terenów mieszkaniowych Skarżących. W uzasadnieniu Skarżący wyjaśnili, że mają status właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z obszarem objętym planem oraz - w przypadku działki drogowej nr [...] (ul. [...]) - współwłaścicieli gruntu, przez który plan zakłada zorganizowanie dojazdu do działki nr [...]. Pierwszy ze Skarżących – A. sp. z o.o. - jest właścicielem zwartego kompleksu działek ewidencyjnych przeznaczonych do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] lub w jej najbliższej strefie oddziaływania, w szczególności działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Dla części tych nieruchomości Spółka już uzyskała stosowne decyzje administracyjne umożliwiające realizację zabudowy mieszkaniowej (w tym decyzje środowiskowe i o warunkach zabudowy), a całość kompleksu traktowana jest jako teren rozwoju zabudowy mieszkaniowej w E. Działki te położone są w zasięgu planowanej stacji paliw, zabudowy usługowej i produkcyjnej przewidzianej w 1U-P-INS, co skarżący wykazali w złożonych uprzednio uwagach do projektu planu. Drugi ze Skarżących – M. S. - jest właścicielem nieruchomości ewidencyjnych nr [...] i nr [...], na których realizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na podstawie pozwolenia na budowę nr [...]. Budynek mieszkalny znajduje się w zaawansowanym stadium realizacji i figuruje w ewidencji budynków, a jego odległość od granicy działki nr [...] wynosi około 45 metrów. Jest to zatem istniejąca (a nie tylko planowana) zabudowa mieszkaniowa, której ekspozycja na oddziaływania wynikające z ustaleń 1U-P-INS ma charakter bezpośredni i istotny. Obaj Skarżący są ponadto współwłaścicielami działki drogowej nr [...] (ul. [...]), stanowiącej faktyczny dojazd w kierunku działki nr [...]. Udziały w prawie własności przedstawiają się następująco: A. sp. z o.o. - 9/10 części, M. S. - 1/10 części. Skarżący wykazali, że właściciel działki nr [...] nie posiada skutecznego tytułu prawnego do korzystania z tej drogi dojazdowej. Z dokumentów dotyczących służebności wynika, iż ustanowiona jest ona wyłącznie na rzecz działki nr [...], a nie na rzecz działki nr [...]. Oznacza to, że planowane w zaskarżonej uchwale rozwiązanie komunikacyjne - zakładające dojazd do działki nr [...] przez działkę nr [...] - opiera się na założeniu niespełnionym w aktualnym stanie prawnym i wymagałoby dopiero ukształtowania odpowiednich praw rzeczowych lub obligacyjnych kosztem współwłaścicieli działki nr [...], którymi są Skarżący. W ocenie Skarżących legitymują się oni interesem prawnym do zaskarżenia uchwały z dwóch, niezależnych płaszczyzn. Po pierwsze, jako właściciele nieruchomości sąsiednich: A. sp. z o.o. - kompleksu działek mieszkaniowych nr [...]-[...] położonych w bezpośrednim zasięgu oddziaływań terenu 1U-P-INS, zaś M. S. - działek nr [...] i [...], na których realizowana jest zabudowa mieszkaniowa na podstawie ważnego pozwolenia na budowę, przy czym budynek znajduje się w odległości ok. 45 m od granicy działki nr [...]. Ustalenia planu dopuszczające na działce nr [...] intensywne funkcje usługowo-produkcyjne oraz stację paliw, bez mierzalnych buforów i standardów ochronnych, wprost wpływają na sposób wykonywania przez Skarżących prawa własności ich nieruchomości (art. 140 k.c.), w szczególności poprzez zwiększone immisje ruchowe, hałasowe, emisyjne i krajobrazowe w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Po drugie, jako współwłaściciele działki drogowej nr [...] (udział 9/10 - Spółka, 1/10 – M. S.), którą plan posługuje się jako elementem układu komunikacyjnego niezbędnego do realizacji ustaleń dla działki nr [...], mimo że właściciel tej działki nie posiada tytułu prawnego do korzystania z niej jako dojazdu do działki nr [...]. W ten sposób uchwała ingeruje w sposób korzystania z nieruchomości wspólnej oraz w sytuację prawną Skarżących jako współwłaścicieli, kształtując na ich gruncie układ dojazdu warunkujący realizację funkcji 1U-P-INS. Powyższe okoliczności świadczą, że zaskarżona uchwała bezpośrednio kształtuje sferę praw i obowiązków skarżących jako właścicieli i współwłaścicieli nieruchomości, wykraczając poza ogólny interes faktyczny. Uchwała nie tylko oddziałuje na ich sytuację ekonomiczną, ale wprost wpływa na wykonywanie prawa własności i współwłasności, a tym samym narusza interes prawny Skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz uzasadnia ich legitymację do zaskarżenia aktu. Następnie Skarżący wskazali, że z treści zaskarżonej uchwały oraz z jej załącznika graficznego wynika, że w granicach planu wyznaczono jednolity teren oznaczony symbolem 1U-P-INS, obejmujący całą działkę nr [...]. Dla tego terenu ustalono przeznaczenie: "teren usług lub produkcji lub stacji paliw płynnych", z dopuszczeniem elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 500 kW jako przeznaczenia uzupełniającego. W legendzie rysunku wskazano również występowanie "strefy zieleni izolacyjnej" w północno-zachodniej części terenu, przy czym w treści planu nie określono jej minimalnej szerokości ani ciągłości. Jednocześnie wprowadzono szereg wskaźników i parametrów zagospodarowania, w tym m.in. maksymalny udział powierzchni zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej oraz - co istotne - wskaźnik "maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy" określony odpowiednio na poziomie 1,2 i 0,01. Obsługę komunikacyjną terenu 1U-P-INS powiązano w planie z układem dróg położonych poza granicami planu, tj. z drogą krajową nr [...] (ul. [...]) oraz z ul. [...] (droga prywatna Skarżących). Tekst uchwały przewiduje, że realizacja ustaleń planu uzależniona jest od "wyprzedzającej lub równoległej" przebudowy układu drogowego, w tym przebudowy zjazdu z DK nr [...] oraz wykonania dodatkowego pasa wyłączenia, z jednoczesnym włączeniem ruchu na ciąg ul. [...] prowadzącej w kierunku działki nr [...]. Plan nie przesądza szczegółowych parametrów tego układu (w szczególności geometrii, przekroju, dopuszczalnych natężeń ruchu), a wszystkie tego typu rozwiązania pozostawia do późniejszych etapów przygotowania inwestycji drogowych poza planem. Obszar objęty planem położony jest w otulinie [...] Parku Krajobrazowego oraz w granicach korytarza ekologicznego oznaczanego w dokumentach planistycznych jako [...] "[...]". Tę okoliczność uwzględniono na rysunku planu oraz częściowo w opisie, jednak dokument planistyczny nie formułuje szczegółowych parametrów minimalnych w zakresie kształtowania zieleni izolacyjnej, standardów retencji i podczyszczania wód opadowych z powierzchni zanieczyszczonych ani wymagań krajobrazowych odnoszących się do dopuszczonej instalacji fotowoltaicznej o mocy do 500 kW. W praktyce pozostawia się te kwestie do uregulowania w drodze stosowania przepisów odrębnych na późniejszych etapach procesu inwestycyjnego. Dalej wskazano, że w toku procedury planistycznej, na etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, obaj Skarżący aktywnie korzystali z przysługującego im prawa udziału w postępowaniu. Zarówno A. sp. z o.o., jak i M. S. złożyli - niezależnie od siebie - uwagi do projektu planu, wskazując na mankamenty projektowanego zagospodarowania działki nr [...] i na jego relacje z ich nieruchomościami. Skarżący podnosili między innymi, że sporządzona do projektu planu prognoza oddziaływania na środowisko - choć formalnie zamieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy S. - została udostępniona w sposób nieczytelny i trudny do wychwycenia przez przeciętnego adresata (plik umieszczono poza główną tabelą z dokumentami projektu planu, bez wskazania daty jego dodania i bez informacji o liczbie pobrań, z odmienną szatą graficzną), co w praktyce uniemożliwiło zapoznanie się z materiałem kluczowym dla oceny oddziaływań planu na środowisko i na nieruchomości sąsiednie. Okoliczność ta wynika zarówno z treści petycji mieszkańców, w której wprost wskazano na brak prognozy OOŚ. Wskazywano również, że prognoza nie obejmuje oceny oddziaływań na tereny mieszkaniowe Skarżących - zarówno planowane osiedle mieszkaniowe Spółki, jak i istniejący dom M. S. - oraz nie analizuje oddziaływań skumulowanych, w szczególności w powiązaniu z ruchem generowanym przez funkcje dopuszczone w 1U-P-INS i z układem DK nr [...] / ul. [...], który zgodnie z planem ma obsługiwać zarówno teren działki nr [...], jak i dojazd do działek Skarżących. W uwagach wskazano ponadto na fragmentaryczne potraktowanie przedsięwzięcia - prognoza koncentrowała się na terenie działki nr [...] pomijając fakt, że realizacja ustaleń planu jest wprost uzależniona od przebudowy zjazdu z drogi krajowej nr [...] oraz urządzenia nowego pasa wyłączenia i innych elementów infrastruktury drogowej poza granicami planu, które to elementy będą głównymi nośnikami oddziaływań komunikacyjnych i środowiskowych. Skarżący wnioskowali, aby przed uchwaleniem planu uzupełnić materiały środowiskowe o analizę tych powiązań, uwzględniając łącznie wpływ funkcji 1U-P-INS oraz całego układu komunikacyjnego na ich nieruchomości mieszkaniowe. W osobnych uwagach i w petycji podpisanej m.in. przez M. S. akcentowano także uwarunkowania przyrodnicze sąsiedztwa - obecność gatunków chronionych na działkach położonych w bezpośrednim sąsiedztwie (w tym m.in. działki nr [...], [...], [...]), powiązania obszaru z jednolitą częścią wód powierzchniowych oraz lokalizację planu w otulinie [...] Parku Krajobrazowego i korytarza ekologicznego. Wskazywano, że brak jest w prognozie wyczerpującej analizy wpływu planowanych rozwiązań na te elementy środowiska oraz że ustalenia planu w wielu miejscach ograniczają się do ogólnych odesłań do przepisów odrębnych, bez sformułowania własnych, planistycznych parametrów minimalnych. W odniesieniu do obsługi komunikacyjnej Skarżący podnosili, że planowane przekształcenie zjazdu z DK nr [...] oraz skierowanie intensywnego ruchu z terenu usługowo-produkcyjnego i stacji paliw na ciąg ul. [...] będzie miało bezpośredni wpływ na warunki korzystania z ich nieruchomości - zarówno w sferze bezpieczeństwa ruchu, jak i uciążliwości hałasowych oraz emisji spalin. W szczególności M. S. zwracał uwagę, że jego dom na działce nr [...] i [...] zlokalizowany jest w odległości ok. 45 m od granicy działki nr [...], w bezpośredniej strefie ruchu pojazdów obsługujących stację paliw, myjnię, serwis, działalność usługową i produkcyjną przewidzianą w planie. Wszystkie powyższe kwestie zostały przez Skarżących formalnie zgłoszone w trybie przewidzianym przepisami o planowaniu przestrzennym, przy czym - jak wynika z treści rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag - zostały one oddalone w sposób lakoniczny, bez rzeczowego odniesienia się do przedstawionych argumentów, bez uzupełnienia prognozy oddziaływania na środowisko i bez modyfikacji ustaleń planu w kierunku ograniczenia jego oddziaływania na nieruchomości skarżących. Na tle tak ukształtowanego stanu faktycznego Skarżący kwestionują zaskarżoną uchwałę zarówno jako właściciele nieruchomości bezpośrednio narażonych na oddziaływania wynikające z przeznaczenia terenu 1U-P-INS, jak i jako współwłaściciele działki drogowej nr [...] (ul. [...]), przez którą plan zakłada zorganizowanie dojazdu do działki nr [...] mimo braku odpowiedniego tytułu prawnego po stronie inwestora. Następnie Skarżący powołali się na doktrynę wskazując, że wśród zasad sporządzania planu miejscowego, których naruszenie powinno prowadzić do nieważności planu miejscowego, wymienia się m.in. zasadę proporcjonalności i adekwatności, zasadę równości, zasadę ważenia interesów prawnych. Wymienione zasady kształtują zakres władztwa planistycznego gminy, czyli uprawnienia do ingerowania w wykonywanie prawa własności poprzez kształtowanie zasad i zakresu dopuszczalnego korzystania z nieruchomości. Przekroczenie tego władztwa, a tym samym naruszenie jednej z ww. zasad stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Zdaniem Skarżących, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z kumulacją naruszeń obu typów: z jednej strony - wadliwie ukształtowanymi normami planu (zwłaszcza w zakresie przeznaczenia, wskaźników intensywności oraz obsługi komunikacyjnej), z drugiej - uchybieniami proceduralnymi dotyczącymi prognozy oddziaływania na środowisko i rozpatrzenia uwag. Co istotne, nie są to uchybienia abstrakcyjne - uderzają one bezpośrednio w sytuację prawną skarżących jako właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz współwłaścicieli działki drogowej nr [...], położonej w ciągu ul. [...], przez którą plan przewiduje dojazd do terenu inwestycyjnego 1U-P-INS. Przechodząc do uzasadnienia poszczególnych zarzutów w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 i art. 15 u.p.z.p. poprzez niejednoznaczne i nieparametryczne przeznaczenie terenu 1U-P-INS Skarżący przypomnieli, że zaskarżona uchwała przewiduje dla całego obszaru planu jednolity teren 1U-P- INS o łącznym przeznaczeniu: "usługi lub produkcja lub stacja paliw płynnych", z dopuszczeniem instalacji fotowoltaicznej do 500 kW jako przeznaczenia uzupełniającego. Przy takim ujęciu w jednym obszarze plan dopuszcza równocześnie funkcje o diametralnie różnym profilu oddziaływań: od stosunkowo mało uciążliwych usług, przez potencjalnie znacząco emisyjną produkcję i magazynowanie, po przedsięwzięcie szczególnie wrażliwe ze względu na bezpieczeństwo, środowisko i zdrowie ludzi, jakim jest stacja paliw (z typową infrastrukturą towarzyszącą: myjnią, serwisem, wulkanizacją, sklepem całodobowym itp.). Uchwała nie różnicuje jednak reżimów dla tych funkcji - nie wprowadza odmiennych wymogów lokalizacyjnych, nie ustanawia odrębnych stref intensywności zagospodarowania ani zróżnicowanych wymagań w zakresie ograniczenia uciążliwości. W szczególności brak jest: mierzalnych parametrów zieleni izolacyjnej (szerokość, ciągłość, minimalna powierzchnia), norm co do minimalnych odległości od zabudowy mieszkaniowej, planistycznie określonych standardów retencji i podczyszczania wód opadowych z powierzchni zanieczyszczonych (placów manewrowych, stanowisk tankowania, myjni), ograniczeń gabarytowo-technologicznych dostosowanych do charakteru otoczenia (wysokość obiektów, ekspozycja, elementy reklamowe). Skarżący przypomnieli, że teren 1U-P-INS jest zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości Skarżących - z jednej strony kompleksu działek spółki przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową (działki nr [...]-[...]), z drugiej - istniejącego już domu M. S. na działkach nr [...] i [...] w odległości ok. 45 m od granicy działki nr [...]. W takiej sytuacji prawidłowe zastosowanie art. 1 ust. 2 i art. 15 u.p.z.p. wymaga, by ustalenia planu precyzyjnie określały dopuszczalny poziom oddziaływań na tereny mieszkaniowe, będąc w stanie pogodzić interes inwestora z prawem sąsiadów do korzystania z nieruchomości bez ponadnormatywnych uciążliwości. Zamiast tego Rada Gminy S. poprzestała na bardzo ogólnym, "rozmytym" opisie funkcji oraz na odwołaniach do przepisów odrębnych. W efekcie adresaci norm (właściciele terenów sąsiednich, organy administracji architektoniczno-budowlanej i ochrony środowiska) nie są w stanie ex ante ustalić, jaki faktyczny poziom obciążeń (ruchowych, akustycznych, emisyjnych, krajobrazowych) jest przez plan dopuszczany. Normy planu nie spełniają zatem konstytucyjnego standardu określoności prawa (wynikającego z art. 2 Konstytucji) ani ustawowego wymogu jednoznaczności i parametryzacji ustaleń planu (art. 15 u.p.z.p.). W konsekwencji zaskarżona uchwała narusza art. 1 ust. 2 i art. 15 u.p.z.p. w sposób istotny, ponieważ nie wyważa w sposób mierzalny interesów skarżących jako właścicieli terenów sąsiednich i nie daje organom stosującym prawo narzędzi do kontroli, czy konkretne zamierzenie inwestycyjne mieści się w granicach dopuszczalności. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 15 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., tj. wadliwego wskaźnika "nadziemnej intensywności zabudowy" Skarżący zauważyli, że przyjęty w planie wskaźnik "nadziemnej intensywności zabudowy" (z wartościami 1,2 i 0,01) odbiega od przyjętego i utrwalonego w praktyce standardu, jakim jest wskaźnik intensywności odnoszony do powierzchni całkowitej zasobu kubaturowego. Pominięcie kubatury podziemnej i ograniczenie wskaźnika wyłącznie do części nadziemnej prowadzi do sytuacji, w której inwestor może znaczny segment powierzchni użytkowej zlokalizować poniżej poziomu terenu (np. w rozbudowanych kondygnacjach garażowo-magazynowych, pomieszczeniach technologicznych, zbiornikach itp.) formalnie nie naruszając limitu wskaźnika intensywności, a w praktyce znacząco zwiększając skalę oddziaływań (ruch, obsługa, emisje, gospodarka wodami opadowymi). Wskaźnik przestaje pełnić funkcję instrumentu regulacyjnego, a staje się podatny na obchodzenie. Z punktu widzenia adresatów norm planu - w tym Skarżących - wskaźniki sformułowane w ten sposób są nieprzejrzyste i nie pozwalają na rzetelną ocenę skali dopuszczalnej zabudowy. Narusza to wymagania art. 15 u.p.z.p., zgodnie z którym plan ma określać "parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy" w sposób umożliwiający ich stosowanie i kontrolę, oraz pozostaje w sprzeczności z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., skoro nie zabezpiecza w sposób materialny ładu przestrzennego i ochrony interesu osób trzecich. Nie mamy zatem do czynienia z drobnym błędem terminologicznym, lecz z konstrukcją, która realnie utrudnia ocenę dopuszczalnych oddziaływań i może prowadzić do wysoce intensywnego zagospodarowania na styku z zabudową mieszkaniową Skarżących. Tym samym naruszenie ma charakter istotny w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Dalej Skarżący odnieśli się do zarzutu dotyczącego obsługi komunikacyjnej i wykonalności planu (naruszenie art. 1 ust. 2 i art. 15 u.p.z.p.) wskazując, że plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, powinien kształtować zasady obsługi komunikacyjnej w sposób pozwalający ocenić, czy rozwiązania są realne, bezpieczne i wykonalne. W niniejszej sprawie obsługa terenu 1U-P-INS została ukształtowana w ten sposób, że jej realizacja jest uzależniona od "wyprzedzającej lub równoległej" przebudowy zjazdu z DK nr [...], budowy pasa wyłączenia i powiązania z ul. [...] - a więc od inwestycji zlokalizowanych poza granicami planu, których parametry i harmonogram nie są określone w uchwale. Po pierwsze, takie odesłanie ma charakter blankietowy - uchwała nie przesądza, jakie dokładnie rozwiązania drogowe są wymagane, jakie będą ich parametry geometryczne, w jaki sposób zostaną zapewnione warunki bezpieczeństwa ruchu i jaka będzie dopuszczalna przepustowość układu. Innymi słowy, plan odsyła najistotniejsze elementy decyzji planistycznej na późniejsze etapy, co jest sprzeczne z funkcją planu jako podstawowego aktu kształtującego sposób zagospodarowania terenu (art. 15 u.p.z.p.). Po drugie, w stanie faktycznym sprawy ujawnił się problem braku tytułu prawnego do przejazdu przez działkę nr [...] (ul. [...]) na rzecz właściciela działki nr [...]. Służebność ustanowiona jest na rzecz innej nieruchomości (działka nr [...]), a współwłaścicielami działki nr [...] są właśnie Skarżący. Oznacza to, że ustalenia planu w zakresie dojazdu do działki nr [...] przez działkę nr [...] opierają się na założeniu nieznajdującym pokrycia w stanie prawnym, a zatem nie są wykonalne bez ingerencji w sferę praw rzeczowych osób trzecich. Plan, który dopuszcza realizację intensywnego programu funkcjonalnego (w tym stacji paliw, usług, produkcji) przy braku zabezpieczenia realnej, zgodnej z prawem i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej, narusza zarówno art. 15 u.p.z.p. (w zakresie zasad obsługi komunikacyjnej), jak i art. 1 ust. 2 u.p.z.p. (w zakresie ochrony ładu przestrzennego, bezpieczeństwa i interesu osób trzecich). Naruszenie to ma charakter istotny, ponieważ w praktyce może się okazać, że inwestycja zgodna z planem nie jest możliwa do zrealizowania w sposób legalny, zaś sama uchwała staje się aktem oderwanym od realiów technicznych i prawnych terenu. Co istotne, warunek realizacji ustaleń dla terenu 1U-P-INS w postaci "wyprzedzającej lub równoległej" przebudowy układu drogowego (zjazdu z DK nr [...], pasa wyłączenia, powiązań z ul. [...]) nie został w ogóle uwzględniony w sporządzonej prognozie oddziaływania na środowisko. Prognoza nie analizuje ani wpływu samej przebudowy zjazdu i intensyfikacji ruchu na skrzyżowaniu DK nr [...]/ul. [...], ani skumulowanych oddziaływań tych inwestycji z funkcjami dopuszczonymi na działce nr [...] na sąsiednie tereny mieszkaniowe Skarżących. Skoro plan sam uzależnia wykonalność swoich ustaleń od określonych inwestycji drogowych, to element ten powinien stanowić integralną część oceny oddziaływań, zarówno na etapie planistycznym, jak i środowiskowym. Zaniechanie to dodatkowo potwierdza, że ustalenia w zakresie obsługi komunikacyjnej nie spełniają wymogów art. 1 ust. 2 i art. 15 u.p.z.p. i są oderwane od rzeczywistych skutków dla otoczenia, w tym dla nieruchomości Skarżących. W odniesieniu do kwestii strategicznej oceny oddziaływania na środowisko i udziału społeczeństwa, tj. istotnych naruszeń trybu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z ustawą ooś) Skarżący stwierdzili, że plan miejscowy, jako dokument kształtujący ramy dla przyszłych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (stacja paliw, potencjalne obiekty produkcyjne, intensywny ruch samochodowy) wymaga przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z ustawą ooś (w szczególności art. 46 oraz art. 51-54). Ocena ta powinna: identyfikować i oceniać oddziaływania bezpośrednie, pośrednie i skumulowane ustaleń planu, obejmować wpływ planu na konkretnych adresatów - tu w szczególności na sąsiednie tereny mieszkaniowe, być przedmiotem realnego udziału społeczeństwa, w tym poprzez udostępnienie prognozy w BIP przez cały okres wyłożenia planu. Zdaniem Skarżących w niniejszej sprawie doszło do trzech zasadniczych uchybień. Po pierwsze, sporządzona prognoza - jak wynika z treści uwag - nie objęła oddziaływań skumulowanych wynikających z konieczności przebudowy zjazdu z DK nr [...] i budowy pasa wyłączenia oraz z włączenia ruchu z terenu 1U-P-INS w ul. [...]. Skoro zaś wykonalność planu została przez samą uchwałę uzależniona od tego rodzaju inwestycji poza granicami planu, ich wpływ na środowisko i na nieruchomości sąsiadów powinien być przedmiotem obligatoryjnej analizy prognozy. Po drugie, prognoza nie przeanalizowała wpływu planu na konkretne nieruchomości Skarżących, tj. na kompleks działek mieszkaniowych spółki (działki nr [...]-[...]) oraz na istniejący dom M. S. na działce nr [...] w bezpośredniej strefie oddziaływania. Pominięcie tego aspektu uniemożliwia ocenę, czy plan w sposób należyty uwzględnia ochronę zdrowia mieszkańców i ich prawa do korzystania z własności bez ponadnormatywnych uciążliwości. Po trzecie, prognoza została co prawda zamieszczona w BIP, lecz w sposób, który w praktyce uniemożliwiał jej dostrzeżenie przez przeciętnego odbiorcę - poza zasadniczym zestawieniem plików projektu planu, bez wskazania daty publikacji i liczby pobrań, z odmienną szatą graficzną. Potwierdza to zarówno treść petycji mieszkańców (w której wskazywano na brak dostępnej prognozy OOŚ), jak i przebieg konsultacji Skarżących z pracownikami urzędu gminy. W rezultacie Skarżący zostali faktycznie pozbawieni realnej możliwości zapoznania się z prognozą i odniesienia się do niej w ramach uwag. Udział społeczeństwa w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko ma charakter gwarancyjny - takie "pozorne" udostępnienie dokumentu należy traktować jako naruszenie standardu udziału społeczeństwa, a w realiach sprawy - jako istotne naruszenie trybu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Kumulacja powyższych uchybień przesądza, że procedura sporządzenia planu nie odpowiada wymogom ustawy ooś, a zatem doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Następnie, odnosząc się do braku planistycznych standardów środowiskowych i krajobrazowych, tj. naruszenia art. 1 ust. 2 i art. 15 u.p.z.p., Skarżący podnieśli, że dla terenu 1U-P-INS położonego w otulinie [...] Parku Krajobrazowego i w korytarzu ekologicznym plan ogranicza się zasadniczo do odesłań do ogólnych reżimów ochronnych. Nie wprowadza: minimalnych szerokości i ciągłości pasm zieleni izolacyjnej, konkretnych standardów retencji i podczyszczania wód opadowych z powierzchni zanieczyszczonych, ograniczeń krajobrazowych i ekspozycyjnych dla instalacji fotowoltaicznej do 500 kW, szczegółowych wymagań dla obiektów stacji paliw (lokalizacja urządzeń, ekranów, oświetlenia). W kontekście sąsiedztwa zabudowy mieszkaniowej Skarżących i szczególnego położenia obszaru w strukturze przyrodniczej gminy takie "blankietowe" ujęcie nie spełnia wymogów art. 15 u.p.z.p. i nie realizuje celu z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Plan nie określa realnych zasad ochrony środowiska - przerzuca tę funkcję na późniejsze etapy procesu inwestycyjnego, pozbawiając mieszkańców i organy administracji planistycznych narzędzi do oceny dopuszczalnych oddziaływań już na etapie planu. W ocenie Skarżących jest to kolejne istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Reasumując, wskazane w skardze naruszenia - zarówno na poziomie merytorycznym (art. 1 ust. 2 i art. 15 u.p.z.p.), jak i proceduralnym (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z ustawą ooś) - mają charakter istotny. Prowadzą one do sytuacji, w której adresaci norm planu nie są w stanie w sposób pewny i przewidywalny ustalić zakresu dopuszczalnych oddziaływań terenu 1U-P-INS na ich nieruchomości, realizacja planu może okazać się niewykonalna z przyczyn prawnych (brak tytułu prawnego inwestora do działki nr [...] - ul. [...]) i technicznych (brak przesądzenia parametrów inwestycji drogowych), wartości chronione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. (ład przestrzenny, ochrona środowiska, zdrowia ludzi i krajobrazu) nie zostały w sposób realny zabezpieczone. W konsekwencji spełnione są przesłanki z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S., reprezentowana przez Kierownika Referatu Inwestycji i Planowania Przestrzennego działającego z upoważnienia Wójta, wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ przypomniał, że w granicach planu wyznaczono jednolity teren oznaczony symbolem 1U-P-INS - "teren usług lub produkcji lub stacji paliw płynnych", z dopuszczeniem m.in. elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 500 kW, obsługi komunikacji oraz terenów zieleni. Plan - zgodnie z § 1 ust. 4 uchwały - posługuje się precyzyjną legendą rysunku, w której jako obowiązujące ustalenia wskazano m.in.: granicę obszaru objętego planem, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, nieprzekraczalne linie zabudowy, zwymiarowane odległości oraz przeznaczenie terenu 1U-P-INS wraz ze strefą zieleni izolacyjnej. Dla terenu 1U-P-INS plan ustala w § 12 w szczególności: przeznaczenie podstawowe (usługi, produkcja, stacja paliw płynnych) z wyliczeniem dopuszczalnych rodzajów usług i działalności produkcyjnej; przeznaczenie uzupełniające (m.in. elektrownia słoneczna do 500 kW, obsługa komunikacji, zieleń naturalna i urządzona); przeznaczenie wykluczone (m.in. usługi zdrowia, edukacji, kultu, sportu i rekreacji, handel wielkopowierzchniowy); wskaźniki i parametry zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym: maksymalny udział powierzchni zabudowy - 60%, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej - 20%, maksymalną nadziemną intensywność zabudowy - 1,2, minimalną nadziemną intensywność zabudowy - 0,01, maksymalną wysokość zabudowy - 12 m, minimalną powierzchnię działek budowlanych - 2000 m2. Ponadto plan ustanawia strefę zieleni izolacyjnej, w której "ustala się obowiązek lokalizacji drzew i krzewów o gatunkach rodzimych, spełniających rolę izolacyjną i krajobrazową" (§ 3 ust. 4); stwierdza, że cały obszar planu znajduje się w otulinie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego oraz w korytarzu ekologicznym [...] "[...]", a projektowane zagospodarowanie "nie może stanowić źródła zanieczyszczeń dla środowiska wodno-gruntowego" i musi stosować rozwiązania techniczne przeciwdziałające zagrożeniom środowiskowym (§ 4); zakazuje lokalizacji zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii (§ 4 ust. 5); określa zasady gospodarki wodami opadowymi i roztopowymi, w tym zakaz odprowadzania ich do systemu odwodnienia drogi krajowej nr [...] (§ 10 ust. 11); precyzuje obsługę komunikacyjną terenu poprzez istniejącą drogę - ulicę [...] - połączoną z drogą krajową nr [...] (§ 10 ust. 12 oraz § 12 ust. 6 pkt 4). Dalej organ wyjaśnił, że z uzasadnienia do uchwały wynika, że obszar objęty planem jest zgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S.. Studium przeznacza ten teren pod zabudowę przemysłowo-usługową. Wskazano przy tym, że rysunek Studium ma charakter "zgeneralizowany", granice terenów mogą ulegać niewielkim korektom na etapie sporządzania planów miejscowych, a przeznaczenie określa "funkcję dominującą (a nie wyłączną), która może być uzupełniana innymi funkcjami stosownie do warunków i przepisów odrębnych". Taki sposób rozumienia relacji plan-studium wprost odpowiada utrwalonemu orzecznictwu, z którego wynika, że plan miejscowy nie musi być dosłownie zgodny z zapisami studium; plan może precyzować i uszczegóławiać ustalenia studium, które ma charakter bardziej ogólny, a dopuszczenie funkcji w studium oznacza możliwość, a nie obowiązek jej wprowadzenia do planu miejscowego. W kontekście przebiegu procedury planistycznej i udziału społeczeństwa organ przypomniał, że Rada Gminy S. podjęła uchwałę nr [...] z dnia 23 listopada 2022 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...]. Zgodnie z art. 14 i 17 u.p.z.p. przeprowadzono analizę zasadności sporządzenia planu oraz zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, ogłoszono o przystąpieniu do sporządzenia planu, zbierano wnioski, dokonano wymaganych uzgodnień i opinii, sporządzono prognozę oddziaływania na środowisko, a następnie wyłożono projekt planu do publicznego wglądu wraz z prognozą i zapewniono możliwość wnoszenia uwag. Informacja o wyłożeniu projektu planu wraz z prognozą została podana do publicznej wiadomości m.in. w Biuletynie Informacji Publicznej oraz w serwisie gminnym (zakładka "Budownictwo"). W szczególności na stronie "Budownictwo" zamieszczono ogłoszenie Wójta Gminy z 24 czerwca 2025 r. o wyłożeniu projektu planu dla działki nr [...] oraz pozycję "Dane przestrzenne - MPZP – E. - działka numer [...]", pod którą udostępniano dokumenty planistyczne w formie elektronicznej. Prognoza oddziaływania na środowisko dla fragmentu wsi E. była dodatkowo udostępniona w BIP jako odrębny dokument. Organ zauważył ponadto, że Skarżący aktywnie korzystali z prawa udziału w procedurze - złożyli uwagi, które zostały rozpatrzone przez Radę Gminy, a rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag zostało załączone do uchwały zgodnie z art, 20 ust. 1 u.p.z.p. Dalej organ wskazał, że kontrola sądowoadministracyjna uchwały planistycznej ma charakter kontroli legalności. Stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność planu miejscowego powoduje wyłącznie: istotne naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, naruszenie właściwości organów. Nie każde zatem uchybienie, a tym bardziej niezgoda właściciela na przyjęte rozwiązania, prowadzi do stwierdzenia nieważności uchwały. Skarżący w istocie kwestionują trafność i celowość przyjętych rozwiązań - szczególnie przeznaczenia terenu 1U-P-INS – a nie legalność procedury ani zgodność planu z przepisami prawa. Ich skarga jest polemiką z władztwem planistycznym gminy i próbą ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości przez właściciela działki nr [...], który zamierza realizować inwestycję tartaku, przy wykorzystaniu instrumentu kontroli sądowej aktu prawa miejscowego. Organ podkreślił więc, że ani Konstytucja, ani u.p.z.p. nie przyznają właścicielowi nieruchomości lub jej sąsiadom prawa podmiotowego do utrzymania określonego kształtu planu miejscowego czy określonego rodzaju sąsiedniego zagospodarowania. Prawu własności (art. 21, 164 Konstytucji, art. 140 k.c.) odpowiada szereg publicznoprawnych ograniczeń, w tym wynikających z planów miejscowych. W razie spełnienia przesłanek z art. 36 u.p.z.p. właściciele mogą dochodzić roszczeń odszkodowawczych lub żądać wykupu, ale nie mają "prawa weta" wobec planu. Następnie organ odniósł się do poszczególnych zarzutów skargi. I tak w kontekście zarzutu niejednoznacznego i "nieparametrycznego" przeznaczenia terenu 1U-P-INS organ wyjaśnił, że po pierwsze, przeznaczenie terenu 1U-P-INS jest jednoznacznie doprecyzowane w części tekstowej planu. W § 12 ust. 2 uchwały wyliczono szczegółowo rodzaje działalności w ramach przeznaczenia podstawowego: w zakresie "teren usług": usługi handlu, usługi rzemieślnicze, usługi biurowe i administracji (w tym obiekty socjalno-bytowe); w zakresie "teren produkcji": produkcja przemysłowa, składy i magazyny; w zakresie "teren stacji paliw płynnych": stacja paliw wraz z myjnią, serwisem, warsztatem i innymi obiektami towarzyszącymi. Ponadto § 12 ust. 5 precyzuje, jakie funkcje są na tym terenie wykluczone (min. usługi zdrowia, edukacji, kultu religijnego, sportu i rekreacji, handel wielkopowierzchniowy, elektrownie wiatrowe). Tym samym adresaci norm planu dokładnie wiedzą, jakie rodzaje przedsięwzięć mogą być na tym terenie lokalizowane, a jakie są zakazane. Organ przypomniał jednocześnie, że orzecznictwo sądów administracyjnych wymaga, aby przeznaczenie terenu było określone w sposób konkretny i jednoznaczny, tak aby nie rodziło wątpliwości interpretacyjnych. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi - przeznaczenie podstawowe jest wyraźnie zdefiniowane, a przeznaczenie uzupełniające zostało podporządkowane funkcji podstawowej (§ 2 ust. 1 pkt 9-10 i § 12 ust. 3). Ponadto, ustalenia planu odpowiadają ustaleniom Studium, które przewiduje dla tego obszaru zabudowę przemysłowo-usługową. Teren 1U-P-INS obejmuje działalność usługową, produkcyjną i stację paliw - typowe funkcje o charakterze gospodarczym, które mieszczą się w tej kategorii. Powołując się na orzecznictwo wskazano, że studium wyznacza kierunki i funkcję dominującą, natomiast plan miejscowy uszczegóławia i konkretyzuje rozwiązania, dostosowując je do realiów lokalnych. Nie ma więc podstaw do twierdzenia, że przeznaczenie 1U-P-INS narusza studium lub ma charakter "arbitralny". Co więcej, zarzut "nieparametryczności" przeznaczenia nie znajduje potwierdzenia w treści planu. Dla terenu 1U-P-INS ustalono komplet parametrów wymaganych art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., w tym: maksymalny udział powierzchni zabudowy - 60%, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej - 20%, maksymalną oraz minimalną nadziemną intensywność zabudowy, maksymalną wysokość zabudowy, sposób obsługi komunikacyjnej, minimalną powierzchnię działek budowlanych. W niniejszym planie wskaźniki zostały określone dla całego terenu 1U-P-INS i obejmują wszystkie dopuszczone rodzaje zabudowy - nie ma więc luki normatywnej. Ponadto, plan wprowadza strefę zieleni izolacyjnej (§ 3 ust. 4 i § 1 ust. 4 pkt 6), obowiązek stosowania rozwiązań technicznych chroniących środowisko wodno-gruntowe (§ 4 ust. 3), zakaz lokalizacji zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku poważnej awarii (§ 4 ust. 5), zakaz odprowadzania wód opadowych do systemu odwodnienia drogi krajowej (§ 10 ust. 11) oraz szereg odwołań do przepisów odrębnych z zakresu ochrony środowiska. Instrumenty te wprost służą ograniczeniu potencjalnych uciążliwości dla terenów sąsiednich, w tym nieruchomości Skarżących. W ocenie organu, zarzuty dotyczące przeznaczenia terenu 1U-P-INS są w istocie próbą zablokowania możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na działce nr [...], w szczególności zamierzonego tartaku. Skarżący - jako właściciele nieruchomości sąsiednich - zmierzają do ograniczenia sposobu korzystania z cudzej nieruchomości (art. 140 k.c.) nie podnosząc przy tym rzeczywistych, konkretnych naruszeń zasad sporządzania planu. Tego rodzaju interes - choć zrozumiały z perspektywy ekonomicznej - nie może być chroniony poprzez stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, który został sporządzony w trybie ustawowym i z poszanowaniem zasad z art. 1 u.p.z.p. (ład przestrzenny, zrównoważony rozwój, łączenie interesu publicznego i prywatnego). Następnie organ odniósł się do zarzutu wadliwego ukształtowania wskaźnika nadziemnej intensywności zabudowy wskazując, że plan wykonuje obowiązek wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy określa m.in. maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej oraz minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej. W niniejszym planie wskaźnik intensywności został określony wprost: maksymalna intensywność - 1,2, minimalna - 0,01. W powiązaniu z pozostałymi parametrami (udział powierzchni zabudowy, udział zieleni, wysokość zabudowy) zapewnia to możliwość jednoznacznej rekonstrukcji dopuszczalnej skali zabudowy na działkach budowlanych w obrębie terenu 1U-P-INS. Organ powołał się przy tym na orzecznictwo, w myśl którego wskaźnik intensywności zabudowy służy porządkowaniu i ograniczaniu zabudowy, a jego ustalenie musi uwzględniać charakter danego terenu. Intensywność odnosi się do powierzchni całkowitej zabudowy w relacji do powierzchni działki budowlanej, a nie do abstrakcyjnej "działki ewidencyjnej". Rozwiązanie przyjęte w planie dla działki [...] odpowiada tej koncepcji - wskaźnik został odniesiony do terenów inwestycyjnych i pozwala na zróżnicowane ukształtowanie zabudowy w granicach ustalonych limitów. Ponadto, w kontekście zrównoważenia interesu inwestora i właścicieli nieruchomości sąsiednich organ przypomniał, że ustawowe standardy nie nakazują przyjęcia wskaźników identycznych z parametrami zabudowy sąsiedniej, lecz wymagają, by były one racjonalne, proporcjonalne oraz możliwe do zastosowania. Teren 1U-P-INS położony jest przy drodze krajowej nr [...], w sąsiedztwie istniejącej zabudowy przemysłowo-usługowej oraz mieszkaniowej. Przyjęcie wskaźnika maksymalnej intensywności 1,2, przy jednoczesnym ograniczeniu powierzchni zabudowy do 60% oraz zapewnieniu minimum 20% powierzchni biologicznie czynnej, umożliwia lokalizację obiektów usługowych lub produkcyjnych o parametrach typowych dla terenów przy ważnej trasie drogowej, przy zachowaniu strefy zieleni izolacyjnej i innych środków ochrony środowiska. Nie można abstrahować od tego, że Skarżący są współwłaścicielami działki nr [...], przez którą przebiega dojazd, a jednocześnie sami prowadzą aktywność inwestycyjną, w tym pozyskują decyzje o warunkach zabudowy na cele mieszkaniowe. W praktyce zmierzają więc do ograniczenia rozwoju gospodarczego konkurencyjnego podmiotu - właściciela działki nr [...] - poprzez żądanie obniżenia dopuszczalnej intensywności zabudowy. Tego rodzaju interes nie może przeważyć nad interesem publicznym w postaci racjonalnego wykorzystania terenów uzbrojonych, położonych przy drodze krajowej i przeznaczonych w Studium pod zabudowę przemysłowo-usługową. Odnosząc się do zarzutu niewykonalności obsługi komunikacyjnej (braku tytułu prawnego do drogi) organ wyjaśnił, że plan miejscowy - jako akt prawa miejscowego - nie jest instrumentem rozstrzygającym o prawach rzeczowych i obligacyjnych do nieruchomości. Kwestie takie jak ustanowienie służebności drogi koniecznej (art. 145 k.c.), odpłatne korzystanie z cudzej nieruchomości czy zasiedzenie podlegają regulacjom Kodeksu cywilnego oraz orzecznictwu sądów powszechnych, nie zaś regulacjom planistycznym. Plan może określać sposób obsługi komunikacyjnej w sensie przestrzennym (przez wskazanie dróg, z którymi ma być powiązana nieruchomość), ale nie tworzy ani nie znosi tytułów prawnych do korzystania z tych dróg. Ponadto, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także orzecznictwo sądów administracyjnych, przyjmują szerokie rozumienie "dostępu do drogi publicznej". Z orzecznictwa wynika również, że na etapie ustalania warunków zabudowy lub wydawania pozwolenia na budowę nie bada się szczegółowo stosunków własnościowych dotyczących wszystkich działek, przez które przebiega dojazd - wystarczające jest istnienie realnej możliwości ich uregulowania w drodze czynności cywilnoprawnych lub orzeczeń sądowych. Następnie organ wyjaśnił, że w planie przyjęto obsługę komunikacyjną terenu 1U-P-INS z istniejącej drogi – ul. [...], połączonej z drogą krajową nr [...]. Jest to rozwiązanie racjonalne, spójne z istniejącym układem komunikacyjnym i nie wprowadza nadmiernych obciążeń dla nieruchomości Skarżących. Ewentualne spory co do zakresu korzystania z działki nr [...] mogą być rozstrzygane na gruncie prawa cywilnego (art. 140, 145, 222 k.c.) albo - w razie realizacji inwestycji celu publicznego - w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności uchwały planistycznej. W planie przewidziano ponadto, że realizacja inwestycji wywołujących wzrost ruchu na drodze krajowej nr [...] powinna być poprzedzona przebudową układu drogowego, w tym zjazdu z drogi krajowej na ul. [...] wraz z pasem wyłączenia (§ 10 ust. 14). Oznacza to, że interes bezpieczeństwa ruchu drogowego został uwzględniony, a szczegółowe rozwiązania będą uzależnione od uzgodnień z zarządcą drogi krajowej. W dalszej kolejności organ odniósł się do zarzutu wadliwości prognozy oddziaływania na środowisko i naruszenia standardu udziału społeczeństwa wskazując, że w orzecznictwie dotyczącym prognoz środowiskowych NSA wskazywał, że prognoza nie może pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią planu, a jej ustalenia powinny być uwzględniane przy kształtowaniu postanowień planu. Jednak nie jest wymagane, aby prognoza zawierała poziom szczegółowości odpowiadający raportowi o oddziaływaniu konkretnego przedsięwzięcia (np. dla zakładu o określonej technologii). Ocena szczegółowa następuje w razie potrzeby na dalszych etapach - przy wydawaniu decyzji środowiskowej lub pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie prognoza została sporządzona i uwzględniła m.in. położenie obszaru w otulinie [...] Parku Krajobrazowego oraz korytarzu ekologicznym, uwarunkowania hydrologiczne, komunikacyjne oraz potencjalne uciążliwości funkcji usługowych i produkcyjnych. Wnioski prognozy zostały odzwierciedlone w treści planu - w szczególności poprzez: wyznaczenie strefy zieleni izolacyjnej, zakaz lokalizacji zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku poważnej awarii, obowiązek stosowania rozwiązań technicznych chroniących środowisko wodno-gruntowe, ograniczenia w zakresie gospodarki wodami opadowymi i roztopowymi oraz zakaz wprowadzania ich do odwodnienia drogi krajowej. Natomiast w kontekście zapewnienia możliwości zapoznania się z projektem planu i prognozą, składania uwag i wniosków oraz udziału w dyskusji publicznej organ zauważył, że ogłoszono o wyłożeniu projektu planu wraz z prognozą w sposób zgodny z u.p.z.p. i ustawą środowiskową (ogłoszenia, BIP, strona gminy, wyłożenie w urzędzie); na stronie "Budownictwo" opublikowano ogłoszenie o wyłożeniu projektu planu dla działki [...] oraz pozycję "Dane przestrzenne - MPZP – E. - działka numer [...]"; prognoza oddziaływania na środowisko dla fragmentu wsi E. była dostępna w BIP w zakładce dotyczącej planów miejscowych (jako odrębny dokument - co jest praktyką powszechną). Skarżący nie twierdzą, że nie mieli realnej możliwości zapoznania się z prognozą - przeciwnie, aktywnie uczestniczyli w procedurze, wnosząc uwagi. Ich zarzut dotyczy więc jedynie oceny "przejrzystości" sposobu prezentacji dokumentów w BIP. Takie zastrzeżenie - nawet gdyby uznać je za zasadne - nie może zostać zakwalifikowane jako "istotne naruszenie trybu sporządzania planu" w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. oraz orzecznictwa NSA. W odniesieniu do zarzutu braku "konkretnych standardów środowiskowych" w otulinie parku i korytarzu ekologicznym organ wskazał, że zarzut ten pomija, że plan miejscowy jest jednym z elementów systemu ochrony środowiska, obok ustaw szczególnych (ustawa o ochronie przyrody, ustawa Prawo ochrony środowiska, rozporządzenia dotyczące obszarów chronionych itp.). W niniejszym planie: § 4 ust. 1-2 jednoznacznie wskazuje, że cały obszar planu znajduje się w otulinie [...] Parku Krajobrazowego i na terenie korytarza ekologicznego [...] "[...]" i że obowiązują zakazy, nakazy i odstępstwa wynikające z przepisów odrębnych. Oznacza to, że każdy inwestor jest zobowiązany do przestrzegania restrykcji wynikających z tych aktów, niezależnie od ustaleń planu; § 4 ust. 3-5 wprowadza dodatkowe wymagania planistyczne: zakaz zanieczyszczania środowiska wodno-gruntowego, obowiązek stosowania rozwiązań technicznych i organizacyjnych przeciwdziałających zagrożeniom środowiskowym, ochronę siedlisk i gatunków chronionych oraz zakaz lokalizacji zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku poważnej awarii; § 3 ust. 4 ustanawia strefę zieleni izolacyjnej, która - w powiązaniu z parametrami kształtowania zabudowy oraz minimalnym udziałem powierzchni biologicznie czynnej - tworzy pas ochronny "pomiędzy zabudową inwestycyjną a terenami sąsiednimi, w tym zabudową mieszkaniową; § 10 ust. 11 wprowadza zakaz odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu odwodnienia drogi krajowej nr [...], a obowiązek zagospodarowania wód zgodnie z przepisami odrębnymi oznacza konieczność stosowania odpowiednich rozwiązań retencji i podczyszczania (np. zbiorniki retencyjne, separatory). Organ przypomniał, że NSA wielokrotnie wskazywał, iż ustalenia planów miejscowych kształtują sposób wykonywania prawa własności "wraz z innymi przepisami" prawa, a plan nie musi powtarzać szczegółowych norm technicznych lub środowiskowych, jeżeli wynikają one z ustaw szczególnych. Plan ma być spójny z systemem prawa i nie może pozostawać z nim w sprzeczności - co w niniejszym przypadku zostało zachowane. Skarżący w istocie oczekują, aby plan stał się kompletnym katalogiem wszystkich możliwych parametrów środowiskowych (np. dokładnej szerokości zieleni izolacyjnej, szczegółowych standardów retencji i podczyszczania), co prowadziłoby do zatarcia granicy między aktem planistycznym a szczegółowymi regulacjami technicznymi oraz decyzjami wydawanymi na dalszych etapach procesu inwestycyjnego. Ustawa nie wymaga takiego poziomu szczegółowości, a orzecznictwo dopuszcza pozostawienie szczegółowych rozwiązań do ustalenia w projektach budowlanych i postępowaniach środowiskowych. Podsumowując, skarga nie wykazuje, aby przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] w E. doszło do istotnego naruszenia zasad lub trybu sporządzania planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ani do naruszenia właściwości organów. Ustalenia planu: pozostają w zgodzie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S.; mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy, przy zachowaniu zasad proporcjonalności i ochrony prawa własności; zawierają pełen zestaw wymaganych wskaźników i parametrów zagospodarowania terenu, w tym maksymalną i minimalną intensywność zabudowy oraz minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej; zapewniają poszanowanie środowiska, w szczególności z uwagi na położenie w otulinie [...] Parku Krajobrazowego i w korytarzu ekologicznym; zostały poprzedzone wymaganą procedurą planistyczną, strategiczną oceną oddziaływania na środowisko oraz udziałem społeczeństwa. Skarżący wyrażają niezadowolenie z faktu, że w sąsiedztwie ich nieruchomości dopuszczono funkcje usługowe i produkcyjne oraz stację paliw, które mogą konkurować z ich własną działalnością i wpływać na walory mieszkaniowe. Jest to jednak konsekwencja dopuszczalnego, zgodnego z prawem wyboru gminy co do przeznaczenia terenu, położonego przy drodze krajowej i przeznaczonego w Studium pod zabudowę przemysłowo-usługową. Ustawodawca przewidział dla właścicieli instrumenty ochrony ich interesu majątkowego (art. 36 u.p.z.p.), ale nie przyznał im prawa do żądanego kształtu planu miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W wyniku takiej kontroli sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała nr [...] Rady Gminy S. z dnia 24 września 2025 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] położonej w obrębie ew. E. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2025 r. poz. 3521) zaskarżona w całości. Podstawę prawną wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 z późn. zm., dalej jako u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powołany przepis determinuje legitymację skargową, a także zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego, bowiem wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Kwestionując uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać istnienie bezpośredniego związku między zaskarżonym aktem a jego konkretną, zindywidualizowaną sytuacją prawną. Dla uwzględnienia skargi na uchwałę organu przez sąd administracyjny należy wykazać, że po stronie organu uchwałodawczego doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony. Innymi słowy, strona skarżąca jest obowiązana wykazać, że dany akt naruszając prawo jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Natomiast przesłanką uwzględniania skargi nie będzie sytuacja, gdy wprawdzie zostaje naruszony interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (zob. wyrok NSA z 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 355/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może wnieść ten kto wykaże, że istnieje związek pomiędzy jego własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) – sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego prawa, tj. wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. zniesienia, ograniczenia, czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonego aktu został naruszony konkretny interes prawny lub uprawnienie skarżącego przez ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu komentowanego przepisu rozstrzyga zatem zmiana w sytuacji prawnej wnoszącego skargę. Rozważając w niniejszej sprawie kwestię legitymacji skargowej wnoszących skargę, tj. A. Spółka z o. o. oraz M. S. należy przypomnieć, że Spółka jest właścicielem działek o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w sąsiedztwie działki nr [...] (objętej zaskarżoną uchwałą) oraz współwłaścicielem (w części 9/10) działki o nr [...] (do której odnosi się zaskarżona uchwała). Powyższe potwierdza nadesłany akt notarialny sprzedaży ww. działek, którego wypis został poświadczony za zgodność z oryginałem przez profesjonalnego pełnomocnika Skarżących (k. nr 37-44 akt sądowych). Z kolei M. S. jest właścicielem działek o nr [...] i [...] położonych w sąsiedztwie działki nr [...] (objętej zaskarżoną uchwałą) oraz współwłaścicielem (w części 1/10) działki o nr [...] (do której odnosi się zaskarżona uchwała). Powyższe potwierdzają nadesłane wydruki z Elektronicznych Ksiąg Wieczystych (k. nr 53-62 oraz 63-67 akt sądowych). W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.), ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przyjmowane więc w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości. W orzecznictwie wskazuje się, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma prawo kwestionować postanowienia planu miejscowego, jeżeli planowana zabudowa będzie związana z uciążliwościami dla jego nieruchomości. Chodzi przede wszystkim o to, czy przyjęty w uchwalonym planie sposób zagospodarowania oznaczonego terenu powoduje pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości sąsiednich (zob. wyrok NSA z 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 743/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności (zob. postanowienie NSA z 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1402/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Interes prawny właściciela nieruchomości sąsiedniej do zaskarżenia uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zatem wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa cywilnego określających treść prawa własności, zwłaszcza z art. 144 k.c., zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Sąd uznał, że istnieje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną Skarżących (o czym będzie mowa poniżej), co uprawniało Sąd do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi. Na wstępie należy przypomnieć, że w dniu 23 listopada 2022 r. Rada Gminy S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] położonej w obrębie ew. E. (vide: nadesłana dokumentacja prac planistycznych). Z kolei zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 24 września 2025 r. W międzyczasie weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688 z późn. zm.), która w art. 67 ust. 3 wskazuje, które przepisy dotyczące opracowania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo ich zmian stosuje się w brzmieniu dotychczasowym, a które w brzmieniu nadanym ww. ustawą. Obligatoryjne i fakultatywne elementy planu miejscowego zostały wymienione przez ustawodawcę w art. 15 u.p.z.p. Wśród elementów, które obowiązkowo wymienia się w planie miejscowym są zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.). Wskazany element został uregulowany w zaskarżonej uchwale w rozdziale 9 w § 10. Przy czym dla dalszych rozważań kluczowe znaczenie ma ust. 12 i 13 ww. przepisu, które stanowią, że: W zakresie obsługi komunikacyjnej obszaru objętego planem ustala się: obszar objęty opracowaniem skomunikowany będzie poprzez istniejącą drogę – ulicę [...] (znajdującą się poza granicą planu) połączoną z drogą krajową nr [...] (znajdującą się poza granicą planu) (ust. 12). Realizacja inwestycji wynikających z ustaleń planu wywołujących wzrost natężenia ruchu pojazdów na drodze krajowej nr [...] winna być poprzedzona wyprzedzającą lub równoległą budową lub przebudową układu drogowego (w tym przebudową zjazdu z drogi krajowej na ul. [...] z uwzględnieniem m. in wykonania dodatkowego pasa wyłączenia dla pojazdów skręcających w lewo z drogi krajowej) w zakresie niezbędnym do prawidłowego funkcjonowania i zniwelowania skutków realizacji tych inwestycji, zgodnie z przepisami odrębnymi (ust. 13). Objęta zaskarżoną uchwałą działka nr [...] jest położona wzdłuż drogi krajowej nr [...] (działka nr [...], ul. [...]) i od tej drogi oddziela ją jedynie wąska działka nr [...]. Zaraz za granicą przedmiotowej działki nr [...] znajduje się (będąca współwłasnością Skarżących) działka nr [...] (ul. [...]), na którą zjazd odbywa się z drogi krajowej nr [...] poprzez wąską działkę nr [...]. Z przytoczonych powyżej ust. 12 i 13 § 9 zaskarżonej uchwały wynika, że uchwałodawca postanowił skomunikować obszar objęty planem przez będąca współwłasnością Skarżących działkę nr [...] (ul. [...]), która jest połączona z drogą krajową nr [...]. Jednocześnie lokalny prawodawca zaznaczył, że realizacja inwestycji wynikających z planu winna być poprzedzona wyprzedzającą lub równoległą budową lub przebudową układu drogowego (w tym przebudową zjazdu z drogi krajowej na ul. [...] z uwzględnieniem m. in wykonania dodatkowego pasa wyłączenia dla pojazdów skręcających w lewo z drogi krajowej). A zatem uzależniono realizację inwestycji od budowy bądź przebudowy układu drogowego na – co wymaga podkreślenia – działce będącej współwłasnością Skarżących oraz na działce będącej drogą krajową. W konsekwencji, Rada Gminy skomunikowała działkę objętą zaskarżoną uchwałą z cudzą działką prywatną jednocześnie uzależniając realizację inwestycji od (hipotetycznej i niedoprecyzowanej) budowy/ przebudowy układu drogowego, w tym na drodze krajowej. W ocenie składu orzekającego ustanowiony w zaskarżonej uchwale sposób wykonania art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami. W tym miejscu należy przywołać art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 889), dalej jako "u.d.p.", zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 (ust. 1). W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust. 2). Z przytoczonego przepisu wynika zatem, że kwestia dopuszczalności budowy zjazdu z istniejącej i niemodernizowanej drogi publicznej jest rozstrzygana w każdym indywidualnym przypadku przez zarządcę drogi publicznej. Zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej stanowi niewątpliwie prawny środek ograniczenia korzystania z dróg publicznych. Zarządca drogi, jako organ właściwy w sprawach określonych w art. 29 u.d.p., został zatem upoważniony do przeprowadzenia indywidualnej oceny możliwości dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości do niej przyległej. Regulacja ustawy o drogach publicznych wskazuje, że kompetencja ta została przyznana zarządcy drogi na zasadzie wyłączności. W konsekwencji, związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów rozstrzygnięć. Sytuacja taka oznaczałaby przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminy jako organu właściwego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co jest niedopuszczalne i bezpodstawne (zob. wyrok WSA w Łodzi z 26 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 619/24; wyrok WSA w Bydgoszczy z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 1298/18; wyrok WSA we Wrocławiu z 20 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 859/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym rada gminy poprzez wprowadzenie, w ramach obowiązujących ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nakazów dotyczących lokalizacji nowych zjazdów naruszałoby ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które winny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami u.d.p. (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2097/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest to bowiem materia planistyczna, lecz domena wydawanych przez zarządcę drogi indywidualnych zgód. Podkreślić wobec tego należy, za stanowiskiem wyrażonym w doktrynie, że "źródłem ograniczeń uznania administracyjnego zarządcy drogi w sprawach dotyczących określonych w planie miejscowym zjazdów z dróg publicznych nie mogą być przepisy prawa (w tym akty prawa miejscowego) z zakresu zagospodarowania i ładu przestrzennego. Przepisy u.d.p., a w szczególności art. 29 ust. 1 i 2 tej ustawy, stanowią bowiem regulację szczególną w stosunku do przepisów komentowanej ustawy, a przewidziane w niej instytucje i środki prawne, w tym akty indywidualne, realizują odmienne cele i zadania. Związanie zatem zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. (A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 15). Skoro zatem kwestia dopuszczalności budowy zjazdu na drogę publiczną została uregulowana ustawowo, to w przepisach miejscowego planu zagospodarowania nie można zawierać nakazu budowy zjazdu, gdyż prowadziłoby to w konsekwencji do modyfikacji regulacji zawartej w ustawie. Innymi słowy, przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierający nakaz/ zakaz budowy nowych zjazdów jest sprzeczny z art. 29 ust. 1 u.d.p. (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2097/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestie związane z realizacją zjazdów z dróg publicznych w sposób kompleksowy ustawodawca uregulował w przepisach ustawy o drogach publicznych, jak i w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518). Skoro omawiane zagadnienia zostały unormowane w ustawie i rozporządzeniu wykonawczym, to oznacza to, że prawodawca lokalny nie posiada już w tym zakresie kompetencji normotwórczej. Reasumując, w ocenie Sądu, w zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez nieuprawnione przekroczenie kompetencji przyznanej organowi przez ten przepis. Co równie istotne, przepisy zaskarżonej uchwały w ogóle nie zapewniają możliwości dostępu z objętej uchwałą działki nr [...] do drogi publicznej (drogi krajowej), lecz wskazują na skomunikowanie poprzez drogę prywatną (należącą do Skarżących). Powyższe prowadzi do wniosku, że objęta uchwałą działka w świetle prawa pozostaje nieskomunikowana w sposób zapewniający właściwe wykorzystanie z tej działki zgodnie z jej przeznaczeniem (teren usług lub produkcji lub stacji paliw płynnych – symbol 1U-P-INS; § 12 ust. 1 uchwały). Powyższe stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 u.p.z.p., i skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały. Skoro bowiem zaskarżony plan miejscowy dotyczy tylko jednej działki, do której – jak wyjaśniono powyżej – nie ma dojazdu z drogi krajowej, a realizacja inwestycji jest uzależniona od budowy zjazdu z tej drogi krajowej, to stwierdzenie nieważności zaledwie § 10 ust. 12 i 13 nadal powodowałoby, że plan ten byłby wybrakowany (zawierałby bardzo istotną lukę), co jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami. Wobec powyższego niezasadne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Ponadto, Sąd zasądził od organu solidarnie na rzecz Skarżących kwotę 797 złotych, na co składają się wpis od skargi (300 zł), wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. zgodnie z wnioskiem pełnomocnika Skarżących zawartym w piśmie z 9 stycznia 2026 r. (k. nr 36 akt sądowych) oraz wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez organ.