II SA/Bk 79/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia uprawnienia do udziału we wspólnocie gruntowo-leśnej oddala skargę

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2019 r. M.K. zwrócił się do Starosty H. o przywrócenie uprawnienia do udziału po jego ojcu A.K. o ułamku 49877/2056408 we wspólnocie gruntowo leśnej wsi I. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...]Starosta H. umorzył na podstawie art. 105 §1 k.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie zainicjowanej ww. wnioskiem, wskazując w jej uzasadnieniu, że w ewidencji gruntów i budynków obrębu wsi I. w gminie D. figuruje wspólnota gruntowa o powierzchni 146,45 ha. Jej stan prawny został uregulowany w 1964 r. na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. 2016, poz. 703; dalej: "ustawa"). Na mocy przepisów ustawy w dniu [...] kwietnia 1964 r. została wydana decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w H. nr [...] ustalająca wykaz uprawnionych do udziału w tej wspólnocie gruntowej oraz wykaz posiadanych przez nich gruntów i przysługujących im udziałów we wspólnocie. W decyzji tej figurował A.K. jako uprawniony do udziału we spólnocie gruntowej z udziałem wynoszącym 49877/2056408, który zgodnie z decyzją Naczelnika Gminy w D. z dnia [...] stycznia 1976 r. nr [...] przekazał gospodarstwo rolne wraz z udziałem we wspólnocie gruntowej na Skarb Państwa w zamian za emeryturę. Zmiana ta została wprowadzona w ewidencji gruntów obrębu I. Organ wskazał, że wspólnota gruntowa posiada spółkę powołaną dla jej zagospodarowania oraz wybrany zarząd wspólnoty, który na mocy art. 18 ust. 2 ustawy, jako jedyny jest uprawniony do zgłaszania do ewidencji zmian w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Z tego względu, organ stwierdził, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania zainicjowanego wnioskiem M.K., co uzasadniało jego umorzenie. Wskutek rozpatrzenia odwołania M.K. od ww. decyzji, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że od chwili ustanowenia wspólnoty gruntowej wsi I. znaczna część gospodarstw rolnych i związanych z nimi udziałów we wspólnocie gruntowej zostało przekazanych na rzecz Skarbu Państwa w zamian za świadczenia emerytalne – w tym gospodarstwo rolne A.K. (ojca wnioskodawcy). Z treści wydanej w tym przedmiocie decyzji z 1976 r., na podstawie art. 9 i 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. z 1974 r. Nr 21, poz. 118), wynika, że "Przyjęto na własność Państwa na wniosek gospodarstwo rolne wraz z udziałem we wspólnocie leśnej i gruntowej, bez budynków, położone we wsi I. gmina D." oraz "W przejętym gospodarstwie rolnym ustalono, że: obszar wynosi 9,32 ha, w tym 3,45 ha gruntów rolnych i 5,87 ha gruntów leśnych". Dalej organ wskazał, że na zebraniu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej i leśnej wsi I. został uchwalony statut Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej i Leśnej Wsi I., zatwierdzony przez Wójta Gminy D. zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Uchwałą nr 3 z Walnego Zebrania udziałowców Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej i Leśnej Wsi I. z dnia [...] lutego 2016 r. potwierdzono wybrany zarząd wspólnoty gruntowej. Zarząd ten jest zaś na mocy art. 18 ust. 2 ustawy jedynym uprawnionym podmiotem do zgłoszenia organowi prowadzącemu ewidencję gruntów zmian w wykazie osób uprawnionych. Powołując się natomiast na orzecznictwo wskazał, że rolą starosty jako organu ewidencyjnego nie jest rozstrzyganie sporów prawnych dotyczących nieruchomości, lecz jedynie wprowadzenie do ewidencji aktualnych informacji wynikających z dokumentów o odpowiedniej mocy prawnej. Sprawy dotyczące ustalenia, czy też potwierdzenia uprawnienia do udziału we wspólnocie gruntowej są zagadnieniami z zakresu prawa cywilnego i wbrew twierdzeniu odwołującego się, nie mogą być rozstrzygane przez starostę, podkreślając, że czym innym jest wpisanie osoby do wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, o czym w myśl art. 18 ust. 2 ustawy decyduje zarząd spółki powołanej do sprawowania zarządu nad wspólnotą, a czym innym wpisanie tej osoby do ewidencji, co jest kwestią wtórną. Skargę na ww. decyzję wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku M.K., wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej przejścia na własność Skarbu Państwa udziału A.K. we wspólnocie gruntowo-leśnej o ułamku 49877/2056408 jako błędnie przyjętego, a zapisanie tego udziału do starego stanu wedle wykazu z decyzji z dnia 30 kwietnia 1964 r. Skarżący wskazał, że udział ten nie był przedmiotem przejścia na własność Skarbu Państwa, a jedynie gospodarstwo rolne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia uprawnienia do udziału we wspólnocie gruntowej. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej powoływana jako: "k.p..a."), wedle którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Powołany przepis stanowi podstawę obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przy czym organ prowadzący postępowanie winien z urzędu badać, czy postępowanie "z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe". W tym miejscu wyjaśnić należy, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna, która umożliwia załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Zatem dopiero brak któregokolwiek z tych elementów stosunku materialnoprawnego skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (zob. też Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt - Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2019 - komentarz, do art. 138). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, zgodzić się należy z organem, że w okolicznościach niniejszej sprawy taką przesłanką będzie brak interesu prawnego skarżącego. Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a.. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie konsekwentnie prezentowana jest teza, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Z drugiej strony przymiot strony w jej aspekcie procesowym, to jest zdolność do występowania w konkretnym postępowaniu, uzyskuje każdy, kto wystąpi z odpowiednim procesowym żądaniem. Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego, a prawem materialnym przy wszczęciu postępowania i w jego toku jest pojęcie interesu prawnego, pojmowanego ogólnie jako obiektywna, czyli rzeczywista potrzeba ochrony prawnej. Interes taki powinien być konkretny, indywidualny, dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. Przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. W każdym razie chodzi o interes prawny szeroko pojmowany, tzn. chroniony prawem przedmiotowym powszechnie obowiązującym. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby, przy czym interes prawny to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. np. wyroki w sprawach sygn. akt: II SA/Kr 765/19, II OSK 263/18, czy III SA/Lu 227/18 – orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej CBOSA i powołane tam orzecznictwo i doktrynę). W rozpatrywanej sprawie skarżący złożył wniosek skierowany do Starosty H. o przywrócenie uprawnienia do udziału po jego ojcu – A.K. we wspólnocie gruntowo - leśnej wsi I. Skarżący domagał się załatwienia jego sprawy w formie decyzji administracyjnej poprzez potwierdzenie jego prawa do udziału po ojcu i równego traktowania, tak jak pozostałych udziałowców wspólnoty. Kwestie zmian w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej regulują przepisy powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Przede wszystkim, jeśli chodzi o samo ustalenie wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 8 ust. 2 ustawy, ustalenie takie następowało w drodze decyzji właściwego do spraw rolnych i leśnych organu prezydium powiatowej rady narodowej. W okolicznościach niniejszej sprawy taka decyzja została wydana w dniu [...] kwietnia 1964 r. przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w H., i na taką decyzję powołał się skarżący. Aktualnie decyzję taką (o ustaleniu wykazu osób uprawnionych), zgodnie z art. 8d ustawy w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1276), wydaje starosta. Dotyczy to przypadków, w których decyzje tego rodzaju nie zostały wydane. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 2 ustawy, którego treść jak dotąd nie ulegała zmianie, nazwa spółki (tworzonej do sprawowania zarządu nad wspólnotą i właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty - art. 14 ust. 1 ustawy) i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki. Zatem dla zaistniałych po wydaniu decyzji zmian podmiotowych lub przedmiotowych we wspólnocie gruntowej w przepisach ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie zastrzeżono formy decyzji administracyjnej. Wpis uprawnionych do korzystania ze wspólnoty czy jego zmiana następuje poprzez uwidocznienie (wpisanie) tych danych w ewidencji gruntów. Z treści natomiast przytoczonego art. 18 ust. 2 powołanej ustawy wprost wynika, jak zasadnie zauważył organ odwoławczy, że tylko zarząd wspólnoty gruntowej może zgłaszać do ewidencji wszelkie zmiany w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Sąd w pełni podziela to stanowisko organu, które znajduje zresztą umocowanie w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 643/19 oraz wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 201/19 i powołane tam orzecznictwo, CBOSA). Treść tego przepisu jest jasna i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Dodatkowo zauważyć należy, że powyższy przepis ma charakter szczególny wobec regulacji zawartej w art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, z uwagi na specyfikę wspólnot gruntowych. Uprawnienia, o którym mowa wyżej, nie posiada zatem sam skarżący. Dlatego w konkluzji trafna jest ocena organów, że skarżący w oparciu o art. 28 k.p.a. samodzielnie nie może wystąpić z wnioskiem o zmianę w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, z uwagi właśnie na jednoznaczną treść art. 18 ust. 2 ustawy. To zarząd wspólnoty jest jedynym podmiotem uprawnionym do zgłoszenia organowi prowadzącemu ewidencję gruntów zmian w wykazie osób uprawnionych i skutecznego spowodowania wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. W okolicznościach niniejszej sprawy oznacza to, że takie żądanie mogło pochodzić wyłącznie od zarządu spółki powołanego do sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntowo – leśną wsi I. A zatem skarżący samodzielnie uczynić tego nie mógł i organ nie mógł uwzględnić jego wniosku o wpisanie skarżącego jako uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej, i to niezależnie od tego czy jego ojciec był czy też obecnie nie jest członkiem wspólnoty gruntowej. Dodatkowo zauważyć należy, że jak wynika z ustaleń organów, mających potwierdzenie w aktach sprawy, w momencie składania przez skarżącego wniosku jego poprzednik prawny nie był już ujawniony w ewidencji gruntów i budynków jako osoba uprawniona do udziału we wspólnocie gruntowej. Od chwili ustanowenia wspólnoty gruntowej wsi I. znaczna część gospodarstw rolnych i związanych z nimi udziałów we wspólnocie gruntowej zostało przekazanych na rzecz Skarbu Państwa w zamian za świadczenia emerytalne – w tym gospodarstwo rolne A.K. (ojca skarżącego). Z treści wydanej w tym przedmiocie decyzji z 1976 r., na podstawie art. 9 i 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. z 1974 r. Nr 21, poz. 118), wynika, że "przyjęto na własność Państwa na wniosek gospodarstwo rolne wraz z udziałem we wspólnocie leśnej i gruntowej, bez budynków, położone we wsi I. gmina D." oraz że "w przejętym gospodarstwie rolnym ustalono, że: obszar wynosi 9,32 ha, w tym 3,45 ha gruntów rolnych i 5,87 ha gruntów leśnych". Zmiana ta została wprowadzona w ewidencji gruntów obrębu I.. W tym stanie faktycznym i prawnym tym bardziej żądanie skarżącego nie ma żadnego umocowania normatywnego. W tej sytuacji organy prawidłowo uznały, że w sprawie zachodzi podstawa do umorzenia postępowania w sprawie. Umorzenie postępowania oznacza stan sprawy polegający na tym, że wszczęte uprzednio postępowanie nie będzie kontynuowane, oraz że sprawa nie zostanie rozstrzygnięta co do istoty. Jest ono wynikiem zaistnienia trwałych, nieusuwalnych przeszkód w kontynuacji postępowania. W ocenie Sądu, organ odwoławczy - wbrew zarzutom skargi - dokonał wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego i prawnego oraz w sposób prawidłowy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, który jednoznacznie dowiódł, że brak jest podstaw do stwierdzenia interesu prawnego skarżącego do prowadzenia postępowania w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów w zakresie potwierdzenia jego prawa do udziału po ojcu we wspólnocie gruntowej. Organ odniósł się również do zarzutów odwołania i wyjaśnił stronie, że ustalenia organu na tym etapie postępowania nie zamykają skarżącemu drogi do podjęcia działań zmierzających do dokonania oczekiwanej przez niego zmiany w ewidencji gruntów. Organ słusznie jednak zauważył, że rolą starosty, jako organu ewidencyjnego nie jest rozstrzyganie sporów prawnych dotyczących nieruchomości, lecz jedynie wprowadzenie do ewidencji aktualnych informacji wynikających z dokumentów o odpowiedniej mocy prawnej. Czym innym jest bowiem wpisanie osoby do wykazu osób uprawnionych we wspólnocie, a czym innym wpisanie tej osoby do ewidencji gruntów i budynków. Wpis do ewidencji jest kwestią wtórna wobec zdarzeń, z których wynikają. Sprawy dotyczące ustalenia, czy też potwierdzenia uprawnienia do udziału we wspólnocie gruntowej są zagadnieniami z zakresu prawa cywilnego i nie mogą być rozstrzygane przez starostę. A zatem to do sądu powszechnego należy zwrócić się z ewentualnym powództwem o ustalenie prawa do posiadania udziału we wspólnocie. Sąd w składzie obecnym pogląd ten w pełni podziela. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Końcowo wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II WSA w Białymstoku z dnia 19 lutego 2021 r. wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.