II SA/Bk 763/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Mieczysław Markowski (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. Sp. k. w W. na czynność Burmistrza S. w przedmiocie ustawienia znaku drogowego B-5 na drodze wewnętrznej p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej L. Sp. z o.o. Sp. k. w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

L. Sp. zo.o. Sp. k. w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na czynność Burmistrza S. w przedmiocie ustawienia znaku drogowego B-5 na drodze wewnętrznej. Strona skarżąca podniosła, że prowadzi Zakład Z. w miejscowości K., gm. S., a jej działalność polega na składowaniu dostarczanych na składowisko odpadów. Na jedynej drodze dojazdowej do tego Zakładu, organ ustawił znak B-5 "zakaz wjazdu samochodów ciężarowych" z tabliczką z napisem "obowiazuje od poniedziałku do soboty w godzinach od 15.00 do 6.45 oraz w niedzielę". Droga ta stanowi drogę wewnętrzną położoną na działce nr geod. [...], prowadzącą od drogi krajowej nr [...] do składowiska odpadów w K., gm. S. Ustawienie na wzmiankowanej drodze prowadzącej do zakładu zagospodarowania odpadów wzmiankowanego znaku wraz z tabliczką rażąco narusza konstytucyjne prawo do prowadzenia działalności gospodarczej. Czynność materialno - techniczna polegająca na zatwierdzeniu organizacji ruchu, na podstawie której ustawiono sporny znak jest zdaniem skarżącego przedsiębiorstwa aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, określonym w treści przepisu art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konkluzji strona skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i zobowiązanie organu do usunięcia znaku oraz zasądzenie na rzecz przedsiębiorstwa kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Burmistrz S. wskazał, że sporny znak został ustawiony w dniu [...] czerwca 2015 r. Powołując przepisy art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 7 i art. 10a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym Burmistrz S. stwierdził, że ustawiając znak na drodze wewnętrznej działał nie jako organ administracji publicznej ale jako przedstawiciel ustawowy Gminy S. będącej właścicielem wspomnianej drogi wewnętrznej. Gmina S. ma pełną autonomię w zakresie organizowania ruchu drogowego na drogach wewnętrznych, w tym ustawiania znaków drogowych. Sama sprawa ustawienia znaku drogowego na wspomnianej drodze nie podlega kognicji sądu administracyjnego, roszczenia mające związek z postawieniem znaku powinny być rozpatrzone przez sąd powszechny. W konkluzji organ wniósł o odrzucenie skargi lub ewentualne oddalenie skargi oraz obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania. Pełnomocnik organu w trakcie rozprawy przeprowadzonej dnia 10 kwietnia 2018 r. oświadczył, że sporny znak został zdjęty w dniu [...] października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 1 – 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej: P.p.s.a., skarga do sądu administracyjnego przysługuje na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Dodatkowo, stosownie do treści § 2a P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. § 3 P.p.s.a. stanowi, iż sądy administracyjne orzekają również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Z przytoczonych regulacji wynika zatem, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach określonych przez ustawę. Rolą sądu administracyjnego jest więc zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega właściwości sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu lub czynności, względnie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W ocenie Sądu ustanowienie znaku drogowego B-5 na drodze nie będącej drogą publiczną nie ma charakteru czynności z zakresu administracji publicznej. Skoro bowiem znak ten został posadowiony na drodze będącej własnością gminy, lecz nie stanowiącej drogi publicznej, to czynność ta mieści się w zakresie uprawnień właścicielskich gminy, a nie zadań z zakresu administracji publicznej. Nie była ona bowiem objęta strefą ruchu jak wymaga tego § 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23.09.2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywaniem nadzoru nad tym ruchem w związku z jego zmianą z dniem 18.02.2016r. i wejściem w życie z dniem 1.07.2016r. Dopiero ustawienie kolejnego znaku B-18 zastępującego znak B-1 dokonane [...].02.2018r. było poprzedzone czynnością zatwierdzenia organizacji ruchu na tej drodze w związku z objęciem jej strefą ruchu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.), drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne dzielą się na: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zgodnie z treścią art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r poz. 1260 ze zm.) zarządzanie ruchem na drogach gminnych, z wyjątkiem miast na prawach powiatu, należy do starosty. Zatem jedynie w odniesieniu do takich dróg zarządzanie ruchem stanowi zadanie z zakresu administracji publicznej. Drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie takich dróg oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Także do tego podmiotu należy zarządzanie ruchem na tych drogach (art. 10 ust. 7 – Prawa o ruchu drogowym). W tym miejscu należy wskazać, że w sprawie niniejszej właścicielem drogi jest Gmina S., natomiast przedmiotowa droga jest drogą wewnętrzną. Tym samym zarzadzaniem ruchem oraz oznakowanie takiej drogi należy do właściciela drogi, który nie miał w tym zakresie obowiązku podejmowania żadnych aktów o charakterze publicznoprawnym. Umiejscowienie przedmiotowego znaku nie było poprzedzone żadnym aktem, lecz miało wyłącznie charakter czynności faktycznej. W związku z powyższym nie można uznać, że działania Burmistrza S. odnoszące się do kwestii przedmiotowego znaku drogowego stanowią czynność z zakresu administracji publicznej, mają one wyłącznie charakter właścicielski, cywilnoprawny. Kognicja sądów administracyjnych dotyczy wyłącznie takich sporów pomiędzy określonym podmiotem a organem administracji publicznej, które powstały na gruncie stosunków administracyjnoprawnych. Sądy administracyjne badają wyłącznie tę sferę aktywności administracji publicznej, w jakiej została ona upoważniona do władczego i jednostronnego kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów w stosunku do niej zewnętrznych i jej nie podporządkowanych. Spory pomiędzy organami administracji publicznej a innymi podmiotami, nawet wówczas, gdy dotyczą praw i obowiązków powstałych na gruncie określonego stosunku prawnego, lecz nie charakteryzującego się nadrzędnością organów administracyjnych wyrażającą się we władczym kształtowaniu tych praw i obowiązków, nie są sporami o charakterze administracyjnoprawnym. Dotyczy to w szczególności sporów powstałych na gruncie prawa cywilnego, gdzie w razie konfliktu o wzajemnych prawach i obowiązkach stron stosunku cywilnoprawnego, w sposób władczy, rozstrzyga sąd powszechny. Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. organizacja ruchu oraz czynności prowadzące do ustawiania znaków drogowych, nie należą do sfery działań podejmowanych przez administrację publiczną (postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 09 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1155/15, publ. www.cbois.nsa.gov.pl). Z tych przyczyn na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.