II SA/Bk 72/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Emilia Jarząbska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Suwałkach na uchwałę Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 26 czerwca 2024 r. nr III/29/2024 w sprawie zmiany uchwały w sprawie ustalenia Regulaminu Cmentarza Komunalnego w Suwałkach oraz ustalenia Cennika opłat stwierdza nieważność punktów 12, 13, 14, 15, 16 i 17 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Rada Miejska w Suwałkach uchwałą nr III/29/2024 z dnia 26 czerwca 2024 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie ustalenia Regulaminu Cmentarza Komunalnego w Suwałkach oraz ustalenia Cennik opłat, zmieniła treść załącznika nr 2 do uchwały Rady Miejskiej w Suwałkach nr XLVIII/611/2022 z dnia 27 lipca 2022 r. w sprawie ustalenia Regulaminu Cmentarza Komunalnego w Suwałkach (stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały) oraz Cennika opłat obowiązującego na Cmentarzu Komunalnym w Suwałkach (stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały), nadając mu brzmienie jak w załączniku do niniejszej uchwały. Skargę na ww. uchwałę zmieniającą wniósł do sądu administracyjnego Prokurator Prokuratury Okręgowej w Suwałkach (dalej: Prokurator), zaskarżając ją w części dotyczącej pkt: 12, 13, 14, 15, 16 i 17 załącznika do ww. uchwały. W pkt 12 załącznika do zaskarżonej uchwały ustalono opłatę uzupełniającą w wymiarze 12,50 zł za rok, płatną za miejsce pod grób ziemny na urnę, wnoszoną przy każdym dochowaniu do istniejącego grobu – przy czym opłata stanowi iloczyn określonej stawki oraz liczby lat, stanowiącej różnicę pomiędzy rokiem, w którym minie 20 lat od dochowania a rokiem, do którego opłacone było miejsce pod grób. W pkt 13 załącznika do zaskarżonej uchwały ustalono opłatę uzupełniającą w wymiarze 600 zł za każde kolejne dochowanie do opłaconego istniejącego grobu murowanego lub niszy w kolumbarium. W pkt 14-17 załącznika do zaskarżonej uchwały ustalono następujące opłaty za korzystanie z urządzeń i mienia na Cmentarzu Komunalnym oraz czynności kancelaryjne i terenowe: - 250 zł za nadzór nad pochówkiem, uzgodnienie warunków pochówku (w tym wjazdu na teren cmentarza), wytyczenie miejsca pod pochówek lub ekshumację (pkt 14); - 200 zł za nadzór nad pracami kamieniarskimi dotyczącymi nagrobka lub ramy nagrobkowej - obejmujący ustawienie, usunięcie, wymianę nagrobka lub ramy nagrobkowej (pkt 15); - 50 zł za wjazd podmiotu świadczącego usługi cmentarne (za wyjątkiem wjazdów dotyczących czynności, dla których ustalono opłatę w poz. 14) w godzinach pracy administracji cmentarza oraz 70 zł za wjazd poza godzinami pracy administracji cmentarza (pkt 16); - 400 zł za karnet na 10 wjazdów dla podmiotu świadczącego usługi cmentarne (za wyjątkiem wjazdów dotyczących czynności, dla których ustalono opłatę w poz. 14) w godzinach pracy administracji cmentarza oraz 600 zł poza godzinami pracy administracji cmentarza (pkt 17). W skardze Prokurator sformułował zarzut istotnego naruszenia prawa, tj. art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. 2021 r., poz. 679 ze zm.: dalej: "u.g.k.") w zw. z art. 7 ust. 1-3 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. 2024 r., poz. 576; dalej: "u.c.") przez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie obowiązków bez podstawy prawnej polegające na: a) określeniu w pkt 12 załącznika opłaty uzupełniającej za każde kolejne dochowanie do istniejącego grobu ziemnego na urnę, b) określeniu w pkt 13 załącznika opłaty uzupełniającej również za każde kolejne dochowanie do opłaconego istniejącego grobu murowanego przeznaczonego do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby lub niszy w kolumbarium, podczas gdy przepisy u.c. w odniesieniu do grobów murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn, wyłączają możliwość ustalania opłat z tytułu dokonania dochowku; c) określeniu w pkt 15-17 opłat za korzystanie z urządzeń i mienia na cmentarzu komunalnym oraz czynności kancelaryjne i terenowe, podczas gdy u.c. dopuszcza pobieranie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych wyłącznie w postaci opłat za pochowanie zwłok oraz odpowiadającej tym opłatom, opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat, a nie opłat związanych z prowadzeniem cmentarza. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Suwałkach nr III/29/2024 z 26 czerwca 2024 r. w części dotyczącej pkt 12, 13, 14, 15, 16 i 17 załącznika do tej uchwały. Zdaniem skarżącego zakres materii przekazanej do uregulowania w gminnym cenniku opłat obowiązujących na cmentarzu komunalnym wyznacza art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k. oraz art. 7 ust. 1-3 u.c. Uregulowania określające opłaty za korzystanie z cmentarza komunalnego nie mogą wykraczać poza materie przewidziane w cytowanym przepisie, stanowiącym delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. W ocenie Prokuratora zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem ww. przepisów. Powołując się na orzecznictwo, Prokurator wskazał, że w u.c. dopuszczono możliwość pobierania opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych wyłącznie w postaci opłat za pochowanie zwłok oraz odpowiadającej tym opłatom, opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat. Sam charakter tego świadczenia związany jest ze złożeniem i pochowaniem ludzkich zwłok (art. 7 ust. 2 u.c.). Opłaty za miejsce za okres 20 lat i każde kolejne przedłużenie opłaty na 20 lat, można zakwalifikować jako opłaty za usługi administratora cmentarza, polegające na udostępnieniu miejsca pod grób i te opłaty bezspornie związane są z pochowaniem zmarłych (wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r., II OSK 929/15, LEX nr 2248124). Organ gminy może zatem ustalić tylko takie opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza, czy też za każde dochowanie do grobu już opłaconego. Jednocześnie art. 7 ust. 3 u.c. wyłącza możliwość ustalania dodatkowych opłat w odniesieniu do grobu murowanego przeznaczonego do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn. W odniesieniu więc do grobu murowanego przeznaczonego do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do grobu na urnę zawierającą szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok, zarządowi cmentarza nie przysługuje prawo dysponowania wolnymi miejscami w grobie murowanym oraz w grobie na urnę, ani przed, ani po upływie dwudziestu lat od pochowania, ani do pobierania kolejnej opłaty (wyrok SN z 3 grudnia 2010 r., I CSK 66/2010). W ocenie Prokuratora w zaskarżonej uchwale zawarto ponadto opłaty z innego tytułu niż opłaty, o których mowa w art. 7 ust. 2 u.c., bowiem w pkt 14, 15, 16 i 17 określono opłaty za korzystanie z urządzeń i mienia cmentarza oraz za czynności kancelaryjne i terenowe. Tymczasem art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. oraz przepisy u.c. nie dają podstawy do nakładania na osoby korzystające z cmentarza opłat, będących świadczeniami publicznoprawnymi, w drodze aktu prawa miejscowego, ponad te opłaty, które są możliwe do ustalenia na podstawie u.c. Powołując się na orzecznictwo Prokurator wskazał, że u.g.k. pozwala na ustalenie cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, natomiast art. 7 u.o.c. reguluje zakres tych opłat związanych z funkcjonowaniem cmentarza (wyrok NSA z 14 marca 2024 r., III OSK 1704/22, LEX nr 3756398). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w zakresie pkt 14-17 załącznika do zaskarżonej uchwały, bowiem uregulowane tam opłaty za korzystanie z urządzeń i mienia na Cmentarzu Komunalnym oraz za czynności kancelaryjne i terenowe, nie mają nic wspólnego z instytucją "prawa do grobu". W tym względzie powołano wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r., II OSK 929/15 (Lex nr 2248124), w którym wskazano jakie prawa mieszczą się w tym pojęciu. Ponadto organ podkreślił, że z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. wynika, że organy jednostek samorządu terytorialnego nie mogłyby ustalić danej należności za daną usługę o charakterze użyteczności publicznej tylko wówczas, gdy z przepisów szczególnych wynikałoby, że dana usługa komunalna o charakterze użyteczności publicznej jest nieodpłatna. Tymczasem z żadnego przepisu prawa, zwłaszcza zaś z u.c., nie wynika, aby usługi komunalne wymienione w pkt 14-17 załącznika do zaskarżonej uchwały, miały być nieodpłatne. Obligatoryjny charakter stanowienia przez organ jednostki samorządu terytorialnego m.in. o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, wynika z literalnej treści art. 4 ust. 1 u.g.k. W ocenie organu, nie można twierdzić, że art. 7 ust. 1-3 u.c. jest przepisem szczególnym, wykluczającym możliwość ustalenia przedmiotowych opłat, a także nie może być uznany za samoistną, jedyną i wyłączną podstawę prawną wprowadzenia opłat związanych z funkcjonowaniem cmentarza. Przepis ten ma charakter wyłącznie techniczny. Organ wskazał przy tym, że podziela odmienny pogląd orzeczniczy, w którym sądy nie podzielają stanowiska, że przepisy u.c. obejmują swoim zakresem "opłatę za pochowanie zwłok" (art. 7 ust. 2) oraz, że organ gminy może ustalić tylko te opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. (np. wyroki NSA: z 4 grudnia 2018 r., II OSK 3139/17; z 7 września 2017 r., II OSK 27/16; z 28 kwietnia 2015 r., II GSK 538/14; z 14 marca 2024 r., III OSK 1704/22; z 17 września 2024 r., III OSK 357/23). Z tego też względu w ocenie organu, tytuły płatności z pkt 14-17 cennika, nie powinny być oceniane pod kątem art. 7 ust. 1-3 u.c., bowiem nie mają one bezpośredniego związku z wynikającym z art. 7 u.c. "prawem do grobu", a ten przepis nie może być uznany za szczególny w stosunku do art. 4 u.g.k. Organ dodał, że w praktyce to nie osoba fizyczna wykonująca "prawo do grobu" uiszcza opłaty wskazane w pozycjach 14 oraz 16-17 cennika, lecz przedsiębiorcy pogrzebowi oraz przedsiębiorcy wykonujący czynności kamieniarskie. Wskutek wykupienia prawa do grobu, osoba fizyczna która to prawo wykupiła, nie ma automatycznego obowiązku prawnego uiszczenia opłat z pozycji 14-17 cennika, a ich uiszczenie i skorzystanie z tych usług jest fakultatywne i pozostawione swobodnej woli osoby, która nabyła już prawo do grobu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżoną uchwałę podjęto m.in. na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2024 r., poz. 609 ze zm.; dalej: "u.s.g.") stanowiącym, że na podstawie niniejszej ustawy (u.s.g.) organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wedle art. 41 ust. 1 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Nie ulega wątpliwości, że uchwała podjęta w sprawie zmiany uchwały ustalającej cennik opłat obowiązujący na Cmentarzu Komunalnym w Suwałkach jest aktem prawa miejscowego określającym zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Cmentarze należą bowiem do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zgodnie z art. 6 pkt 9 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023, poz. 344 ze zm.) zakładanie i utrzymanie cmentarzy stanowi cel publiczny. Wedle zaś art. 7 ust. 1 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy; w szczególności zaś zadania własne obejmują m.in. sprawy cmentarzy gminnych (pkt 13) oraz utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (pkt 15). Jednocześnie art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.c. wskazuje, że zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych należy do zadań własnych gminy, realizowanych przez radę gminy, zaś utrzymanie cmentarzy i zarządzanie nimi ustawodawca powierzył, stosownie do art. 2 ust. 1 u.c., właściwym wójtom (burmistrzom, prezydentom miast), na których terenie cmentarz jest położony. Wedle art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Takim aktem prawa miejscowego jest zaskarżona uchwała, skoro jej istotą jest wprowadzenie do porządku prawnego norm generalnych i abstrakcyjnych ustalających reguły zachowania się w obrębie obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zasady prawidłowego ich użytkowania i korzystania z nich (vide wyrok NSA z 12 marca 2024 r., III OSK 1465/22, orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA"). Ustalenie, iż uchwała podjęta na ww. podstawie prawnej ma charakter prawa miejscowego rodzi i ten skutek, że sądu nie obowiązuje roczna prekluzja dla stwierdzenia nieważności takiego aktu. Zgodnie bowiem z art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143., dalej: "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (akt prawa miejscowego), stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie zaś do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g., albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. A zatem w przypadku aktów prawa miejscowego do stwierdzenia ich nieważności może dojść w każdym czasie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy te, co prawda skierowane do organu nadzoru, jednak na użytek kontroli sądowoadministracyjnej powinny być wykładane łącznie z art. 147 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji tej wykładni powstaje dla sądu norma, zgodnie z którą do stwierdzenia nieważności uchwały prowadzi wyłącznie istotne naruszenie prawa, tj. wyraźna sprzeczność uchwały (w całości lub w części) z prawem. Analiza ww. przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwóch rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy - istotnych i nieistotnych. Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo zalicza np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów stanowiących podstawę prawną podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. A. Matan (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91; czy np. wyrok NSA: z 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95; wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97 - CBOSA). Za istotne naruszenie prawa uznać zatem należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r.; sygn. akt P 9/02; publ. OTK-A 2003/9/100). Z kolei nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna niemająca wpływu na istotną treść uchwały, jest więc mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową (por. wyroki NSA: z 20 grudnia 2022 r.; sygn. II OSK 6864/21; czy z 24 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 1792/23 - CBOSA). W ocenie sądu trafnie Prokurator zarzuca w zakresie pkt 12-17 załącznika do zaskarżonej uchwały, przekroczenie kompetencji do podjęcia tej regulacji. Zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP) każde działanie organu władzy publicznej musi być oparte na podstawie prawa i w jego granicach. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły i akty te, stosownie do art. 94 Konstytucji RP, ustanawiają organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zatem akty prawa miejscowego mają charakter aktów wykonawczych podejmowanych na podstawie generalnego upoważnienia. Powinny więc regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by wypełnienie delegacji ujmowało kwestie zawarte w upoważnieniu ustawowym oraz aby było skoncentrowane wyłącznie na materii objętej upoważnieniem. To stanowisko znajduje potwierdzenie w treści rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 z późn. zm., dalej: "ZTP"). Zgodnie z § 135 ZTP w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1 oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. Na mocy § 143 rozporządzenia wskazane zasady znajdują zastosowanie również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k. Wedle art. 4 ust. 1 u.g.k. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: (pkt 1) wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej; (pkt 2) wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W związku z tym, że przedmiotem zaskarżonej regulacji jest cennik opłat za usługi komunalne, w ocenie sądu podstawą tą powinien być art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., jednakże uchybienie to samo w sobie nie stanowi istotnego naruszenia prawa w świetle przytoczonej wyżej argumentacji. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy podstawą uchwalenia spornych opłat związanych z udostępnieniem miejsca na "dochówek" (pkt 12 i 13 załącznika do zaskarżonej uchwały) oraz z korzystaniem z infrastruktury cmentarza (pkt 14-17 załącznika do zaskarżonej uchwały), mógł być art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. (stanowisko organu), czy jednak realizacja upoważnienia w zakresie określenia cennika opłat obowiązujących na cmentarzach musi uwzględniać regulacje zawarte w art. 7 ust. 1-3 u.c. stanowiącym przepis szczególny wobec art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. i tym samym w sposób wyczerpująco regulującym kwestie związane z określeniem tych opłat (stanowisko Prokuratora). Sąd zauważa, że powyższa kwestia była przedmiotem wielu rozstrzygnięć NSA, w których sąd ten prezentował stanowisko, zgodnie z którym przepis art. 7 u.c. stanowi regulację szczególną wobec art. 4 u.g.k. i tym samym wyłącza dopuszczalność unormowania w akcie prawa miejscowego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. kwestii innych niż wskazane w przepisie art. 7 u.c. (por. np. wyrok z 4 grudnia 2018 r. II OSK 3139/17; wyrok z 7 września 2017 r., II OSK 27/16; wyrok z 28 kwietnia 2015 r. II GSK 538/14 - CBOSA). Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd powyższy podziela. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.c. grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20. Po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione (ust. 2); przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok (ust. 3); dozwolone są umowy, przedłużające termin, przed upływem którego nie wolno użyć grobu do ponownego pochowania (ust. 4). Przepisy powyższe stanowią podstawę nakładania opłat związanych z chowaniem zwłok, wyłączają to upoważnienie w stosunku do grobów murowanych oraz określają zasady korzystania z grobów ziemnych i murowanych. Art. 7 u.c. reguluje zatem istotnie zakres opłat związanych z funkcjonowaniem cmentarza (por. m.in.: wyrok NSA z 17 września 2024 r., III OSK 357/23; czy z 14 marca 2024 r., III OSK 1704/22 – CBOSA). Zauważyć przy tym należy, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zawiera ogólną normę, która pozwala na ustanowienie na jej podstawie opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej i za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Regulacja ta ma jednak zastosowanie o tyle, o ile inna ustawa nie określi zakresu opłat pobieranych na podstawie tychże odrębnych przepisów. Przyjęcie innej wykładni prowadziłoby do uznania za nieobowiązującą regulację z art. 7 ust. 2 u.c., która wyraźnie określa zakres opłat objętych uchwałą w sprawie stawek opłat za usługi na terenie cmentarzy komunalnych. Organ gminy może zatem ustalić tylko te opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza (por.: wyroki NSA: z 7 grudnia 2011 r., II GSK 1022/10; czy z 28 maja 2024 r., III OSK 2032/23 - CBOSA), czy też za każde dochowanie do grobu już opłaconego na wskazany okres 20 lat (por. wyrok WSA w Olsztynie z 3 październik 2024 r., II SA/Ol 621/24, CBOSA). Z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. oraz z art. 2 ust. 1 u.c. nie można zatem wyinterpretować normy prawnej dającej podstawę do nakładania na osoby korzystające z cmentarza opłat będących świadczeniami publicznoprawnymi w drodze aktu prawa miejscowego ponad te opłaty, które możliwe są do ustalenia na podstawie art. 7 ust. 2 u.c. (por. m.in. wspomniany wyrok NSA z 14 marca 2024 r., III OSK 1704/22, CBOSA). Podzielenie stanowiska organu nie tylko zatem nie znajduje podstawy w wykładni gramatycznej ww. przepisów, ale również nie byłoby zgodne z wykładnią systemową, wedle której należy przepisom nadać treść uwzględniającą ich umiejscowienie w systemie prawnym w taki sposób, aby były one zgodne. Sąd zauważa, że wyznaczona normą art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. kompetencja organu gminy do ustalania wysokości cen i opłat oraz sposobu ich ustalania, nie ma charakteru nieograniczonego. Po pierwsze – a to wynika wprost z treści tego przepisu – musi uwzględniać przepisy szczególne, zawarte w innych aktach prawnych, które samodzielnie regulują powyższe kwestie w całości lub w części. Realizacja tej kompetencji musi gwarantować spójność systemu prawnego, kształtowanego przez szereg norm prawnych, z których część nie ma stricte za przedmiot wysokości opłat (w tym wypadku dotyczących korzystania z cmentarza), czy sposobu ich ustalania, tym niemniej wprowadzając regulacje powiązane z tymi opłatami lub dotyczące zdarzeń, w związku z którymi opłaty są nakładane, kształtują one ramy prawne, w których gmina może realizować uprawnienia wynikające z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. W przywołanym wyżej brzmieniu art. 7 ust. 1-4 u.c. określone zostały zasady dysponowania grobem i ponownego wykorzystania istniejących grobów, w tym również w powiązaniu z opłatami za pochowanie zwłok. Przepis ten zawęża swobodę rady gminy w kontekście art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Innymi słowy, uprawnienie do ustalania opłat za korzystanie z mienia komunalnego, do którego należy zaliczyć cmentarze gminne (komunalne), znajduje oparcie w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. tylko w takim zakresie, w jakim uwzględnia wynikające z innych przepisów (art. 7 ust. 1-3 u.c.) ograniczenia swobody organu gminy w określaniu wysokości lub sposobu ustalenia opłat, o których mowa w tym przepisie. W zakresie, w jakim działalność ustawodawcza gminy narusza obowiązujące przepisy prawa odmiennie regulujące zagadnienie tych cen i opłat - czy to bezpośrednio, czy pośrednio, poprzez wprowadzenie zasad determinujących kwestie opłat pobieranych w związku z korzystaniem z mienia komunalnego lub z usługami komunalnymi, działalność taka wykracza poza granice ustawowego upoważnienia dla organów gminy, co z kolei stanowi istotne naruszenie prawa. W art. 7 ust. 2 u.c. ustawodawca dopuścił możliwość pobierania opłat dotyczących korzystania z cmentarzy komunalnych (gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej) wyłącznie w postaci opłat za pochowanie zwłok oraz odpowiadającej tym opłatom, opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat. Charakter tego świadczenia jest związany ze złożeniem i pochowaniem ludzkich zwłok. Opłaty za miejsce, za okres 20 lat i za każde kolejne przedłużenie opłaty na 20 lat, można zakwalifikować jako opłaty za usługi administratora cmentarza, polegające na udostępnieniu miejsca pod grób i te opłaty bezspornie związane są z pochowaniem zmarłych osób fizycznych (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r., II OSK 929/15; a także wyrok WSA w Szczecinie z 14 sierpnia 2013 r., II SA/Sz 212/13 - CBOSA). W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że opłata za pochówek stanowi opłatę za udostępnienie miejsca grzebalnego do pochowania zwłok. Wraz z udostępnieniem danej osobie fizycznej miejsca na grób (prawo do grobu) osoba ta uzyskuje szereg uprawnień takich jak: przede wszystkim - prawo do pochowania zwłok (wraz z prawem do ekshumacji), do wykonania grobu i urządzenia miejsca pochowku – w tym prawo do wzniesienia nagrobka i utrzymania grobu, a związku z tym i prawo do wykonywania prac grabarskich, czy robót kamieniarskich z tym związanych, a także prawo do odwiedzania grobu (por. m.in. wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r., II OSK 929/25, CBOSA). Nie sposób zatem uznać, aby tego rodzaju czynności wykonywane na miejscu grzebalnym już opłaconym, stanowiły inne dodatkowe korzystanie z tej części obiektu użyteczności publicznej (tak: por. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z 20 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 925/23, CBOSA). W świetle powyższego wniesienie opłaty za udostępnienie miejsca do pochówku, jako części powierzchni ziemskiej usytuowanej na terenie cmentarza komunalnego, uprawnia do korzystania z tej części obiektu użyteczności publicznej w celu pochowania zwłok, jak również do realizowania w tym miejscu prac grabarskich czy kamieniarskich, takich jak ustawienie nagrobka lub płyty nagrobnej na grobie. W ocenie sądu tak samo należy traktować możliwość wykonania ekshumacji zwłok i szczątków, która zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 u.c. może być dokonana na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego. Skoro zatem dysponowanie prawem do grobu uprawnia do pochowania zwłok oraz wykonywania w obrębie grobu prac obejmujących m.in. wykonanie nagrobka czy ramy nagrobkowej, na już opłaconym miejscu grzebalnym (vide: pkt 1-8 załącznika do zaskarżonej uchwały), to ustalenie opłat o których mowa w pkt 12-17 załącznika do zaskarżonej uchwały, nastąpiło bez podstawy prawnej, co stanowiło istotne naruszenie prawa. Sąd podziela przy tym wyrażany w orzecznictwie pogląd, że nie znajduje podstawy prawnej w powołanych wyżej ustawach (u.g.k. i u.c..) uchwalenie przez radę gminy opłaty za wjazd na teren cmentarza (por. m.in.: wyrok NSA z 28 maja 2024 r., III OSK 2032/23, CBOSA). W wyroku tym NSA stwierdził wprost, że przedmiotem uchwały w sprawie stawek opłat za usługi na terenie cmentarzy nie mogą być opłaty za wjazd na cmentarz i korzystanie z cmentarza, opłata za korzystanie z domu pogrzebowego, opłata za postawienie nagrobka, jak również dodatkowa opłata za pochówek w miejscu dotychczas opłaconym oraz kwestia rezygnacji z miejsca grzebalnego, (czyli miejsca, w którym dokonano pochówku). W odniesieniu do opłat wskazanych w pkt 12 i 13 załącznika do zaskarżonej uchwały, zauważyć ponadto należy, że w art. 7 ust. 1-4 u.c. po pierwsze wyznaczone zostały minimalne, dwudziestoletnie okresy obowiązywania zakazu ponownego użycia grobu, po drugie okresy te nie dotyczą wielomiejscowych grobów murowanych oraz chowania urn, których istnienie nie jest wiązane z jakimkolwiek ograniczeniem czasowym, po trzecie dla odnowienia okresu obowiązywania zakazu ponownego użycia grobu wystarczy wniesienie zastrzeżenia i uiszczenie opłaty za pochowanie zwłok. W kontekście zatem opłat za dochowanie urn w grobie ziemnym, czy dochowanie w grobie murowanym (w tym w niszy w kolumbarium) trzeba zauważyć, że z uwagi na wyłączenie zastosowania art. 7 ust. 1 i 2 u.c. względem chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok, uprawnieni do nich nie tylko nie muszą po upływie 20 lat przedłużać swojego prawa, ale także uiszczać ponownej opłaty. Nie jest zatem dopuszczalne na gruncie art. 7 ust. 3 u.c. pobieranie kolejnych opłat za dochowanie w istniejącym grobie murowanym, czy za dochowanie urny w istniejącym grobie ziemnym. Jedynym ustawowym ograniczeniem dopuszczalności dokonania pochówku w takim przypadku jest upływ, wynikającego z art. 7 ust. 6 u.c., terminu dwudziestu lat od wydania decyzji o zamknięciu cmentarza. Sąd podziela zatem stanowisko Prokuratora co do tego, że przepis art. 7 ust. 1-3 u.c. nie daje podstawy do ustalenia opłat za dochówki urn w istniejącym grobie ziemnym oraz za dochówki do istniejącego grobu murowanego lub niszy w kolumbarium (stanowiących de facto pochodne opłat za udostępnienie na 20 lat miejsca dla tych pochówków). Stanowisko to znajduje też umocowanie w przeważającej części orzeczeń sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 11 marca 2016 r., III SA/Kr 1360/15) oraz orzecznictwie sądów powszechnych (por. np. wyrok SN z 3 grudnia 2010 r., sygn. akt I CSK 66/10). Zatem ustalenie opłat, o których mowa w pkt 12 i 13 załącznika do zaskarżonej uchwały, nastąpiło sprzecznie z art. 7 ust. 1-3 u.c., co także stanowiło istotne naruszenie prawa. Końcowo sąd podkreśla, że nie podziela stanowiska zaprezentowanego w powołanym przez organ i szeroko cytowanym w odpowiedzi na skargę wyroku WSA w Lublinie z 20 grudnia 2024 r. (III SA/Lu 644/24, CBOSA), w którym sąd stwierdził, że 7 ust. 2 u.c. nie może być traktowany jako przepis szczególny w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. oraz nie podzielił stanowiska, w myśl którego przepisy u.c. obejmują swoim zakresem tylko opłatę za pochowanie zwłok, a w konsekwencji organ gminy może ustalić tylko te opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza. W konsekwencji, w związku z tym, że regulacje zawarte w pkt 12-17 załącznika do zaskarżonej uchwały nie mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w zw. z art. 7 ust. 1-3 u.c., zaś regulacje zawarte w pkt 12 i 13 dodatkowo pozostają w sprzeczności z regulacją art. 7 ust. 1-3 u.c., sąd uznał, że zostały one ustanowione z istotnym naruszeniem prawa, dającym podstawę do stwierdzenia ich nieważności. W tym kontekście bez znaczenia dla wyniku sprawy mają wyliczenia przedstawione przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały i doprecyzowanie w odpowiedzi na skargę podmiotów faktycznie uiszczających wprowadzone opłaty. Z podanych przyczyn Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności pkt 12, 13, 14, 15, 16 i 17 załącznika do zaskarżonej uchwały.