II SA/Bk 709/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi S. M. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym oddala skargę

Skarga została wywiedziona na tle następujących zdarzeń. Postanowieniem z dnia [...].06.2017r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S. nałożył na skarżącego S. M. grzywnę w kwocie 32 843,77 złotych w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki samowolnie zrealizowanej nadbudowy piętra budynku Z. na działce o numerze geodezyjnym [...] przy ulicy [...] w S. i uporządkowania terenu po rozbiórce. W podstawie prawnej postanowienia organ egzekucyjny powołał przepisy art. 22 § 4, 119, 121 § 4 i 5 oraz 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż obowiązek rozbiórki nadbudowy piętra budynku Z. wynika z decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. z [...] .09.2012r. znak [...]. Upomnienie wzywające skarżącego do wykonania obowiązku, wystosowane zostało w dniu [...].11.2013r. a tytuł wykonawczy wystawiony został w dniu [...].11.2013r. i doręczony skarżącemu w dniu [...].11.2013r. Nałożona w dniu [...].04.2015r. grzywna w celu przymuszenia skarżącego do wykonania obowiązku rozbiórki w kwocie 5 000 złotych została uchylona w trybie zażaleniowym przez organ II instancji w dniu [...].05.2015r. z uwagi na błędne zastosowanie art. 121§ 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zamiast art. 121 § 5 tejże ustawy. Przez rok 2016 egzekucja była wstrzymana decyzją Wojewody P. Kontrola wykonania robót rozbiórkowych przeprowadzona w maju 2017r. wykazała fakt niezrealizowania obowiązku. Pismem z [...].05.2017r. organ egzekucyjny przypomniał skarżącemu o konieczności wykonania obowiązku rozbiórki nadbudowy budynku. Wobec dalszego uchylania się przez skarżącego od wykonania obowiązku zostało wydane postanowienie nakładające grzywnę, wymienione na wstępie (z dnia 30.06.2017r.). Wysokość grzywny została określona w sposób przewidziany art. 121 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tj. jako iloczyn powierzchni zabudowy (6,40m x 5,80 m) i 1/5 ceny 1 metra kwadratowego powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa GUS, obowiązującej w I kwartale 2017r. (w kwocie 4424 złotych). Zażalenie skarżącego na powyższe postanowienie nie zostało uwzględnione. Postanowieniem z dnia [...].07.2017r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. Organ II instancji stwierdził prawidłowość ustalenia faktu niewykonania ostatecznego obowiązku rozbiórki samowolnie zrealizowanej części obiektu budowlanego oraz zgodność z przepisami egzekucyjnymi, postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, polegającego na rozbiórce części obiektu budowlanego. Organ II instancji przytoczył brzmienie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, odnoszącego się do sposobu ustalania wysokości grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki budynku lub jego części. Organ II instancji nie podzielił zarzutów zażalenia zmierzających do wykazania, że nadbudowa nie była samowolna, gdyż znajdowała oparcie w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].06.1970r. Organ II instancji podkreślił, że opisana przez skarżącego decyzja dotyczyła innego obiektu budowlanego. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powyższe ostateczne postanowienie organu egzekucyjnego, skarżący podniósł zarzut: - naruszenia art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez naruszenie zasady wyboru środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego dla zobowiązanego, - naruszenia art. 48 Prawa budowlanego poprzez nie wzięcie pod uwagę treści decyzji o pozwoleniu na budowę z 1970r. ; - naruszenia art. 77 par. 1 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy; W uzasadnieniu skargi , skarżący podniósł również argument niewykonalności rozbiórki nadbudowy z uwagi na zagrożenie dla bezpieczeństwa konstrukcji budynku. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu jest postanowienie organu egzekucyjnego o zastosowaniu środka egzekucyjnego wobec skarżącego w następstwie niewykonania przez niego obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji organu administracji – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. z dnia [...].09.2012r. Nr [...] nakazującej skarżącemu rozbiórkę nadbudowy piętra budynku Z., usytuowanego w S. przy ulicy [...], na działce o numerze geodezyjnym [...]. Kontrolując zgodność z prawem postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego, sąd administracyjny sprawdza jedynie formalną prawidłowość wszczęcia i prowadzenia egzekucji oraz trafność wyboru środka egzekucyjnego i prawidłowość jego określenia. Podnoszenie na etapie stosowania środków egzekucyjnych, zarzutów merytorycznych wobec treści tytułu wykonawczego, jest spóźnione i niedopuszczalne. Ten etap postępowania egzekucyjnego nie daje bowiem zobowiązanemu możliwości merytorycznej obrony. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co wprost wynika z treści art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Prawa do merytorycznej kontroli decyzji, której wykonanie egzekwuje organ egzekucyjny stosując zaskarżony środek egzekucyjny, nie ma również sąd administracyjny, który kontroluje zastosowanie środka egzekucyjnego. Sąd administracyjny sprawdza wyłącznie prawidłowość toku egzekucji. Z tych przyczyn podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia przez organ egzekucyjny art. 48 Prawa budowalnego, trafia w próżnię, gdyż przepis ten w ogóle nie był stosowany przez organ egzekucyjny i nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia. Również zarzucone naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. w kontekście niewyjaśnienia kwestii legalności zrealizowania nadbudowy budynku, objętej nakazem rozbiórki, jest nietrafne, skoro okoliczności związane z ustaleniem legalności robót budowlanych nie mogły być wyjaśniane w postępowaniu egzekucyjnym. Tylko jeden zarzut skargi odnosi się do niewłaściwego zastosowania przepisów postępowania egzekucyjnego. Jest to zarzut naruszenia zasady wyboru środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Zdaniem Sądu, zasada powyższa nie została jednak naruszona. Przepis art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Katalog środków egzekucyjnych stosowanych w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym dla wyegzekwowania obowiązków o charakterze niepieniężnym wymienia art. 1 "a" pkt 12 lit. "b" ustawy o postępowaniu egzekucyjnym administracji. Są nimi: - grzywna w celu przymuszenia, -wykonanie zastępcze, -odebranie rzeczy ruchomej, -odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, - przymus bezpośredni; Zaważywszy na treść obowiązku nałożonego na skarżącego decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. z [...].09.2012r. znak [...], dla jego wyegzekwowania można było zastosować albo grzywnę w celu przymuszenia albo wykonanie zastępcze. Nie ulega wątpliwości, że przymuszenie zobowiązanego do samodzielnego wykonania obowiązku rozbiórki, jest najtrafniejszym i najmniej uciążliwym dla zobowiązanego środkiem prowadzącym bezpośrednio do wykonania obowiązku. Jego głównym celem nie jest doprowadzenie do odczucia dolegliwości finansowej ale przymuszenie - pod sankcją groźby tej dolegliwości – do wykonania obowiązku nałożonego tytułem wykonawczym. Wykonanie przez zobowiązanego obowiązku spowoduje umorzenie grzywny nie ściągniętej, zaś w przypadku jej wcześniejszego uiszczenia bądź ściągnięcia, możliwy jest w uzasadnionych przypadkach zwrot grzywny (art. 125 § 1 i 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Skarżący nie podniósł w skardze zarzutów podważających formalną poprawność toku egzekucji. Sąd z urzędu, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi i sprawdzając formalną prawidłowość wszczęcia i prowadzenia egzekucji, również nie dopatrzył się błędu organu egzekucyjnego. Zastosowanie środka egzekucyjnego poprzedziło upomnienie wzywające skarżącego do wykonania obowiązku, wystosowane w dniu [...].11.2013r. oraz doręczenie zobowiązanemu tytułu wykonawczego wystawionego w dniu [...].11.2013r. Wobec uchylenia w trybie zażaleniowym w dniu [...].05.2015r. postanowienia o nałożeniu grzywny w kwocie 5 000 złotych w oparciu o nieprawidłowo zastosowany art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postanowienie z dnia [...].06.2017r. nakładające na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w oparciu o art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jest pierwszym postanowieniem o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Przepis ten wprost stanowi, że w przypadku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, wysokość grzywny w celu przymuszenia stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem rozbiórki i 1/5 ceny 1 metra kwadratowego powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W tym przypadku, zważywszy na powierzchnię zabudowy o wymiarach 6,40m x 5,80m oraz wysokość ceny 1 metra kwadratowego powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za pierwszy kwartał 2017r. (tj. 4424 złotych), ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Komunikacie z dnia 23.05.2017r. (Dz. Urz. GUS z 2017r., poz. 24), wynik matematycznego wyliczenia wysokości grzywny, zamyka się kwotą 32 843,77 złotych. Co do podniesionego w uzasadnieniu skargi zarzutu niewykonalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, z powodu zagrożenia dla konstrukcji budynku wykonaniem rozbiórki nadbudowy, skład orzekający podkreśla, że przy zarzucie niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, niewykonalność powinna się ujawnić już po ostatecznym powstaniu obowiązku i przed upływem terminu do jego wykonania. Wykonalność decyzji jest bowiem merytoryczną cechą ważności decyzji, a zakaz wkraczanie organu egzekucyjnego w ocenę słuszności merytorycznej decyzji oznacza, że brak wykonalności obowiązku podnoszony w toku egzekucji administracyjnej, musi być oparty o stan niewykonalności powstały po dacie wydania decyzji ostatecznej. Decyzja ostateczna, której nieważności z powodu obarczenia wadą niewykonalności istniejącą w momencie podejmowania decyzji, nie stwierdzono, powinna być traktowana jako wykonalna (niewykonalnej decyzji organ administracji publicznej nie mógłby ważnie wydać). W okolicznościach sprawy zauważyć należy, że z akt administracyjnych wynika, iż decyzją ostateczną z dnia [...].04.2014r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę nadbudowy piętra budynku Z. w S. przy ulicy [...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10.12.2014r. sygn. VII SA/Wa 1231/14 oddalił skargę inwestora na tę decyzję i wyrok powyższy stał się prawomocny. Skład orzekający nadmienia przy tym, że zarzut niewykonalności egzekwowanego obowiązku powinien był być podnoszony na etapie postępowania egzekucyjnego w zarzutach do tego postępowania, składanych w ciągu 7 dni od doręczenia tytułu wykonawczego, o czym skarżący był pouczony przy doręczeniu mu tytułu wykonawczego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarżący nie podważył skutecznie legalności zaskarżonego postanowienia i wobec tego stwierdzenia, Sąd skargę oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)