II SA/Bk 632/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 17 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku E. P. i W. P. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi E. P. i W. P. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 15 lipca 2026 r. nr WOP.7721.34.2026.MW w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych p o s t a n a w i a odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ,

Zaskarżoną decyzją z 15 lipca 2026 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce z 22 kwietnia 2026 r., nr NB.5143.55.2026.JJ, w części dotyczącej terminu (orzekając nowy termin - do dnia 30 sierpnia 2026 r.) i utrzymał decyzję PINB w mocy w pozostałym zakresie, tj. w zakresie nakazania T. B. wykonania zabezpieczenia ogrodzenia murowanego na fundamencie betonowym pomiędzy działkami nr geod. [...] i [...]w Sokółce poprzez: 1) zamontowanie poziomo na wysokości drugiego i piątego rzędu pustaków na całej długości ogrodzenia murowanego od strony działki nr geod. [...] belek drewnianych o przekroju 5 x 10 cm; 2) wkopanie od strony działki nr geod. [...] na głębokość 0,50 m słupów drewnianych o przekroju 10 x 10 cm w odstępach co 2,00 m pionowo na całej długości ogrodzenia murowanego; 3) przytwierdzenie pionowych słupów za pomocą naciągów do zastrzałów drewnianych zamontowanych pod kątem 45 stopni do gruntu z kołka drewnianego o przekroju 5,0 x 10,0 cm, usytuowanych na działce nr geod. [...] /2 w odstępach jak słupy pionowe tj. co 2,00 m. Skargę na powyższą decyzję wnieśli E. P. oraz W. P. (dalej: "Skarżący"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. W treści skargi wnieśli, na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a., o wstrzymanie wykonania zaskarżanej decyzji przez organ, natomiast w razie nieuwzględnienia wniosku przez PWINB, o wstrzymanie wykonania zaskarżanej decyzji przez sąd administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Uzasadniając wniosek Skarżący wskazali, że wykonanie zaskarżonej decyzji prowadzi do bezpośredniej i istotnej ingerencji w ich nieruchomość, oznaczonej jako działka nr [...]. Nakazane roboty nie ograniczają się bowiem do nieruchomości Teresy Badury ani do samego istniejącego muru, lecz przewidują wykonanie dodatkowego systemu jego podparcia, obejmującego pionowe słupy drewniane rozmieszczone co 2 m oraz połączone z nimi ukośne elementy podpierające, zamontowane pod kątem 45° do gruntu. Elementy te mają znajdować się na nieruchomości Skarżących. Wykonanie decyzji doprowadziłoby zatem do dalszego, fizycznego zajęcia części nieruchomości Skarżących i wykorzystania jej dla potrzeb zapewnienia stateczności obiektu wykonanego przez osobę trzecią. Wnioskodawcy podkreślili, że jednocześnie nie zostało wykazane, aby T. B. posiadała tytuł prawny lub inne uprawnienie umożliwiające jej korzystanie z nieruchomości Skarżących w zakresie niezbędnym do wykonania nakazanych robót. Posadowiony mur jest konstrukcją nie tylko będącą w złym stanie technicznym, ale też nielegalnie posadowioną i swoim zasięgiem, także przez całkowite przechylenie na stronę działki nr [...], ingerującą w ich prawo własności. Skarżący nie wyrazili zgody ani na prowadzenie prac na swojej nieruchomości, ani na utrwalanie nielegalnie posadowionego muru oporowego. Nie sposób zatem przyjąć, że wykonanie zaskarżonej decyzji stanowiłoby jedynie techniczną realizację obowiązku administracyjnego niewywołującą skutków w sferze praw Skarżących. W ocenie Skarżących okoliczność ta ma szczególne znaczenie również dlatego, że przebieg granicy pomiędzy nieruchomościami jest sporny, a postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości pozostaje w toku. Wykonanie decyzji nastąpiłoby więc jeszcze przed wiążącym ustaleniem przebiegu granicy i mogłoby doprowadzić do trwałego zagospodarowania pasa gruntu objętego sporem granicznym. Szczególnie istotne jest, że organ nadzoru budowlanego, nakazując wykonanie wskazanych prac, nie rozstrzyga i nie może rozstrzygać sporu o przebieg granicy. Tym bardziej wykonanie jego decyzji nie powinno prowadzić do faktycznego wyprzedzenia wyniku toczącego się postępowania rozgraniczeniowego poprzez wykonanie trwałych elementów konstrukcyjnych w pasie gruntu objętym tym sporem. Udzielenie ochrony tymczasowej pozwoli zachować istniejący stan do czasu sądowej kontroli legalności decyzji, bez tworzenia dodatkowych faktów dokonanych w terenie. Zdaniem Skarżących wykonanie decyzji przed rozpoznaniem skargi doprowadziłoby zatem do skutków o charakterze nie tylko prawnym, lecz przede wszystkim faktycznym. Na nieruchomości Skarżących albo w pasie gruntu objętym sporem granicznym powstałyby nowe elementy konstrukcyjne, grunt zostałby naruszony przez osadzenie słupów, a istniejący mur zostałby wyposażony w dodatkowy system podparcia. W przypadku uwzględnienia skargi samo uchylenie decyzji nie przywróciłoby automatycznie stanu poprzedniego. Konieczne byłoby przeprowadzenie kolejnych robót polegających na demontażu wykonanych elementów, ich usunięciu z nieruchomości oraz odtworzeniu naruszonego gruntu. Są to właśnie następstwa przemawiające za udzieleniem ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Podkreślono także, że za wstrzymaniem wykonania decyzji przemawia również charakter zasadniczego sporu w niniejszej sprawie. Skarżący kwestionują samą kwalifikację obiektu przyjętą przez organy nadzoru budowlanego, wskazując, że nie stanowi on zwykłego ogrodzenia, lecz konstrukcję pełniącą funkcję oporową, której zasadniczym zadaniem jest utrzymywanie mas ziemnych znajdujących się na wyżej położonej nieruchomości i przeciwdziałanie ich przemieszczaniu się na teren położony niżej. Kwestia ta ma bezpośrednie znaczenie dla oceny prawidłowości zastosowanego przez organ reżimu prawnego. Wykonanie decyzji jeszcze przed rozpoznaniem skargi prowadziłoby w tych okolicznościach do utrwalenia istniejącego obiektu poprzez wykonanie dodatkowej konstrukcji podpierającej, zanim Sąd dokona kontroli, czy organ prawidłowo ustalił charakter prawny i techniczny tego obiektu oraz czy w konsekwencji właściwie zastosował art. 66 Prawa budowlanego. W razie uwzględnienia skargi roboty wykonane na podstawie zaskarżonej decyzji mogłyby zatem okazać się następstwem rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o wadliwą kwalifikację samego obiektu. We wniosku zaznaczono także, że nie można pominąć aspektu bezpieczeństwa. Nakazane roboty mają być wykonywane przy konstrukcji, której stan techniczny uzasadnił ingerencję organów nadzoru budowlanego i która wykazuje oznaki utraty stateczności. Jednocześnie konstrukcja ta znajduje się pomiędzy terenami o różnych poziomach i pozostaje w bezpośredniej relacji z masami ziemnymi znajdującymi się po stronie nieruchomości położonej wyżej. Wykonywanie przy niej robót polegających na montażu dodatkowego systemu podparcia oznacza ingerencję w istniejący układ konstrukcja-grunt. W sytuacji, w której zasadniczym zarzutem skargi jest nierozpoznanie przez organ rzeczywistej funkcji i charakteru tej konstrukcji, natychmiastowe wykonanie nakazanych robót stwarza dodatkowe ryzyko powstania następstw trudnych do odwrócenia. Ochrona tymczasowa ma w niniejszej sprawie zapobiec powstaniu, przed dokonaniem przez Sąd kontroli legalności decyzji, nowego i trwałego stanu faktycznego na nieruchomości Skarżących oraz na terenie objętym toczącym się postępowaniem rozgraniczeniowym. Za udzieleniem ochrony tymczasowej przemawia zatem kumulacja konkretnych następstw wykonania decyzji: ingerencja w nieruchomość Skarżących, wykonanie na niej trwałych elementów konstrukcyjnych, brak wykazanego uprawnienia T. B. do korzystania z tej nieruchomości w zakresie koniecznym do realizacji nakazu, nierozstrzygnięty spór co do przebiegu granicy i toczące się postępowanie rozgraniczeniowe, a ponadto utrwalenie istniejącego muru poprzez wykonanie dodatkowego systemu jego podparcia jeszcze przed sądową kontrolą prawidłowości kwalifikacji tego obiektu. W ocenie Skarżących w tych okolicznościach wykonanie zaskarżonej decyzji przed rozpoznaniem skargi może doprowadzić do trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a., gdyż późniejsze uwzględnienie skargi nie usunie samoistnie zmian dokonanych w terenie, lecz będzie wymagało dalszych czynności faktycznych i robót budowlanych zmierzających do przywrócenia stanu poprzedniego. Charakter przedmiotowej konstrukcji, jej stan techniczny oraz jej relacja z masami ziemnymi uzasadniają również obawę wyrządzenia znacznej szkody. W odpowiedzi na skargę PWINB wskazał na nową okoliczność faktyczną i prawną. Otóż T. B., właścicielka działki nr [...]/2 i adresat obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją, rozebrała przęsła wykonane z silikatów, które stwarzały zagrożenie dla użytkowników działek nr [...]/2 i [...]. Pozostał wyłącznie fundament betonowy wystający ok. 20 cm ponad poziom terenu. W ocenie organu po rozebraniu przęseł murowanych zostało zlikwidowane zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców tych działek oraz mienia. Nie zachodzi zatem konieczność wykonania zabezpieczeń nałożonych decyzją PINB z 22 kwietnia 2026 r. Decyzja zobowiązaniowa została wykonana, chociaż w sposób odmienny od przewidzianego w sentencji rozstrzygnięcia. W piśmie z 11 września 2026 r. Skarżący podkreślili, że czynności podjęte przez T. B. nie mogą być utożsamiane z wykonaniem obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją, albowiem pozostała część muru, w szczególności jego część fundamentowa nadal istnieje i – niezależnie od stanowiska Skarżących – zgodnie z decyzją miała być wzmocniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143) – dalej jako: "p.p.s.a.", po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Przesłanką wstrzymania decyzji jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną możliwe jest tylko w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. Niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie musi mieć charakteru materialnego. Chodzi więc o taką szkodę majątkową lub niemajątkową, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek późniejszego zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, a który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., II SA/Bk 352/06 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 20 grudnia 2004 r., GZ 138/04 i z dnia 6 lutego 2009 r., II FZ 39/09). Przyznanie skarżącemu ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły, wyrażonej w art. 61 § 1 powyższej ustawy, zgodnie z którym wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną decyzją nałożono na T. B., właścicielkę działki o nr geod. [...]/2, obowiązek wykonania określonych w decyzji robót budowlanych w celu zabezpieczenia istniejącego ogrodzenia murowanego na fundamencie betonowym pomiędzy działkami nr geod. [...]/2 i [...] w S.. Roboty te miały polegać na zamontowaniu poziomych belek drewnianych na wysokości drugiego i piątego rzędu pustaków, wkopaniu pionowych słupów drewnianych oraz przytwierdzeniu ich do zastrzałów zamontowanych w gruncie na działce nr [...]/2. Efektem tych prac miało być wykonanie drewnianej konstrukcji doraźnie zabezpieczającej obiekt (zakwalifikowany przez organy nadzoru budowlanego jako ogrodzenie, względnie mur ogrodzeniowy, co jest kwestionowane przez Skarżących), będący w nieodpowiednim, złym stanie technicznym. Podstawą prawną działania organu był art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2026 r. poz. 524 z późn. zm.). Zgodnie z art. 66 ust. 1 P.b. w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, Skarżący podnieśli szereg argumentów wskazujących na bezpośrednią i istotną ingerencję nakazanych robót w ich prawo własności. Wskazywali na brak tytułu prawnego inwestora do dysponowania ich nieruchomością, brak zgody na wejście na ich działkę, toczące się postępowanie rozgraniczeniowe, ryzyko utrwalenia nielegalnie posadowionego muru (Skarżący kwestionują kwalifikację obiektu jako ogrodzenia, twierdząc że jest to mur oporowy) oraz obawy związane z bezpieczeństwem prowadzonych prac budowlanych przy obiekcie grożącym utratą stateczności. W ocenie Skarżących realizacja prac przed wyrokiem Sądu doprowadziłaby do trudnych do odwrócenia skutków faktycznych w terenie. Rozpoznając przedmiotowy wniosek, Sąd wziął jednak pod uwagę istotną i bezsporną okoliczność faktyczną, jaka zaistniała w sierpniu br. Z akt sprawy (odpowiedź na skargę oraz załączone do niej pismo PINB, protokół kontroli z 27 sierpnia 2026 r. i dokumentacja zdjęciowa) wynika mianowicie, że adresat obowiązku dokonał fizycznej rozbiórki części nadziemnej spornego obiektu, którego dotyczył nakaz nałożony zaskarżoną decyzją. W tym miejscu Sąd podkreśla, że na obecnym, wpadkowym etapie postępowania – ograniczającym się wyłącznie do rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej – Sąd w żaden sposób nie przesądza, czy rozbiórka przęseł stanowi wykonanie zaskarżonej decyzji ani też nie ocenia, w jaki sposób rzutuje na jej byt prawny. Ocena legalności decyzji, prawidłowości zastosowanego przez organy nadzoru budowlanego reżimu prawnego, a także ewentualnych prawnych skutków działań inwestorki dla toczącego się postępowania administracyjnego, będzie przedmiotem merytorycznego orzekania przez Sąd i znajdzie swój wyraz w wyroku. Dla rozstrzygnięcia wniosku w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. kluczowe znaczenie ma wyłącznie obiektywny stan faktyczny istniejący w terenie. Sąd wziął zatem pod uwagę fakt fizycznego zniknięcia substratu materialnego, jakim była nadziemna część obiektu, wykonana pustaków silikatowych. Z uwagi na fizyczny brak tej części obiektu, nakazane zaskarżoną decyzją roboty polegające na jego podparciu przy pomocy konstrukcji drewnianej nie mogą zostać faktycznie zrealizowane. W obecnym stanie rzeczy nie ma fizycznej możliwości zamontowania belek ani przytwierdzenia do nich naciągów i zastrzałów. Tym samym w istocie zdezaktualizowały się wszystkie niebezpieczeństwa, o których piszą Skarżący w rozpoznawanym wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. W tym kontekście nie może odnieść zamierzonego skutku argumentacja Skarżących, którzy w piśmie z 11 września 2026 r. wywodzą, że czynności podjętych przez inwestora nie można utożsamiać z wykonaniem nałożonego obowiązku, ponieważ w gruncie nadal istnieje część fundamentowa muru. Jak już wskazano, Sąd w niniejszym postępowaniu wpadkowym nie rozstrzyga, czy obowiązek z decyzji został prawnie i faktycznie wykonany, lecz czy nadal zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zaskarżona decyzja przewidywała wykonanie drewnianego zabezpieczenia, które miało zostać oparte o nadziemną konstrukcję z pustaków. Niezależnie zatem od faktu pozostawienia w ziemi samej części fundamentowej, montaż zabezpieczenia nie jest już fizycznie możliwy, a to właśnie perspektywa tych robót stanowiła dla Skarżących źródło wyartykułowanych we wniosku obaw. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że nawet gdyby T. B. nie rozebrała części nadziemnej spornego obiektu, to i tak argumentacja przedstawiona przez Skarżących nie uzasadniałaby zastosowania ochrony tymczasowej. Przede wszystkim wskazać trzeba, że drewniane zabezpieczenie nie utworzyłoby trwałej konstrukcji budowlanej, która mogłaby w jakikolwiek sposób rzutować na prawne ustalenie granic nieruchomości. Natomiast w aspekcie bezpieczeństwa podkreślenia wymaga, że organ nadzoru budowlanego wydał sporną decyzję właśnie z uwagi na nieodpowiedni stan techniczny obiektu i konieczność zapobieżenia niebezpieczeństwu dla takich fundamentalnych dóbr prawnie chronionych jak zdrowie i życie ludzi. To właśnie zaskarżona decyzja ma na celu usunięcie istniejącego zagrożenia. Wstrzymanie jej wykonania oznaczałoby w praktyce przedłużenie stanu niebezpieczeństwa wynikającego z braku stateczności obiektu oddzielającego działki nr geod. [...]/2 i [...]. Wskazać należy za orzecznictwem i doktryną, że podejmując decyzję w sprawie zastosowania bądź odmowy zastosowania ochrony tymczasowej, sąd administracyjny powinien wziąć pod uwagę nie tylko interes prawny skarżącego, czy też interesy prawne i stanowiska innych stron i uczestników postępowania, lecz także interes publiczny. Niekiedy to właśnie wstrzymanie zaskarżonego aktu mogłoby doprowadzić do wystąpienia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków – nie wobec skarżącego, lecz w stosunku do wielorakich dóbr prawnie chronionych, takich jak zdrowie i życie, bezpieczeństwo publiczne, środowisko, mienie itp. (zob. M. Celiński, Interes publiczny a ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ZNSA 2025, nr 1, s. 31-46). Na kanwie spraw dotyczących decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 P.b. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznając wniosek w przedmiocie zastosowania środka tymczasowego, sąd administracyjny powinien kierować się potrzebą ochrony dóbr o szczególnym znaczeniu, jakim jest zdrowie i życie osób, których dotyczy zaskarżony akt (postanowienie NSA z 27 lutego 2024 r., II OZ 92/24). W innym orzeczeniu wydanym na kanwie sprawy budowlanej o nałożenie obowiązku wynikającego ze złego stanu technicznego budynku Naczelny Sąd Administracyjny uznał wręcz, że przeprowadzenie – z urzędu – analizy akt sprawy (akt sądowych i akt administracyjnych) pod kątem interesu publicznego, polegającego na konieczności zapewnienia bezpieczeństwa dla życia i zdrowia osób zamieszkujących budynek, osób przebywających w jego otoczeniu oraz mienia, stanowi obowiązek sądu administracyjnego rozpatrującego wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji (zob. postanowienia NSA z 6 lutego 2018 r., sygn. II OZ 56/18 oraz II OZ 59/18). Istotnie, wystąpienie w sprawie interesu publicznego może nakazywać nadanie mu priorytetu przy rozpoznawaniu wniosku o ochronę tymczasową, gdyż życie i zdrowie ludzi oraz ich bezpieczeństwo może stanowić wartość nadrzędną wobec okoliczności podnoszonych przez osobę wnioskującą o udzielenie ochrony tymczasowej. Kwestia ta ma szczególne znaczenie przy kontroli decyzji wydawanych przez organ nadzoru budowlanego na podstawie przepisów zawartych w rozdziale 6 "Utrzymanie obiektów budowlanych" ustawy Prawo budowlane (zob. M. Celiński, Interes publiczny a ochrona tymczasowa..., s. 38). Reasumując, wobec nieziszczenia się przesłanek pozytywnych, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., konieczne było odmówienie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, o czym Sąd orzekł w sentencji postanowienia.