II SA/Bk 555/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 2 października 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. C. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 18 czerwca 2026 r. w sprawie udzielenia wójtowi wotum zaufania p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu W. C. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. ,

W dniu 18 czerwca 2026 r. na XXVIII sesji Rada Gminy [...] głosowała nad projektem Uchwały Rady Gminy [...] z dnia 18 czerwca 2026 r. w sprawie udzielenia wotum zaufania Wójtowi Gminy [...] za 2025 r. Zgodnie z § 1 projektu uchwały "Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie Gminy [...] za 2025 rok postanawia się udzielić wotum zaufania Wójtowi Gminy [...]." Postanowienie zawarte w § 2 stanowi, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W wyniku przeprowadzonego głosowania nad ww. projektem uchwały, w którym uczestniczyło 15 radnych: 1) 6 radnych głosowało za udzieleniem Wójtowi Gminy [...] wotum zaufania, 2) 9 radnych głosowało przeciwko udzieleniu Wójtowi Gminy [...] wotum zaufania. W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2026 r. poz. 662 z późn. zm., dalej: "u.s.g."), W. C., Wójt Gminy [...] (dalej także: "Wójt" lub "Skarżący"), działając w imieniu własnym zaskarżył ww. uchwałę zaznaczając, że jej niepodjęcie jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, formułując zarzut naruszenia art. 28aa ust. 9 u.s.g. poprzez odstąpienie od uzasadnienia uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Merytoryczne rozpoznanie skargi na akt organu jednostek samorządu terytorialnego poprzedza kontrola jej formalnej dopuszczalności obejmująca m.in. stwierdzenie legitymacji skarżącego do zaskarżenia aktu z uwagi na naruszenie przez ten akt interesu prawnego skarżącego. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Treść tego przepisu wskazuje, że skuteczne wniesienie skargi w tym trybie uzależnione zostało od tego, czy skarżący wykaże naruszenie - poprzez unormowania kwestionowanej uchwały - przysługującego mu interesu prawnego lub uprawnienia. Stosownie zaś do treści art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest właśnie art. 101 ust. 1 u.s.g. Brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia składającego skargę obliguje sąd w takim przypadku do odrzucenia skargi. Skarżący, wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, a nie wyłącznie faktyczną sytuacją, a zaskarżonym przezeń aktem, polegający na tym, że akt ten narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Zatem samo legitymowanie się interesem prawnym lub uprawnieniem nie jest wystarczające. Jak zgodnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakiekolwiek prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony obowiązek dotychczasowy. Związek między własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Musi być to związek aktualny, realny i indywidualny. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, wobec czego w danej sprawie należy wykazać naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego, które wpływa negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba wykazać, że akt ten negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, gwarantowanych prawem uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Stanowi to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Do wniesienia skargi opartej o art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia interesu prawnego. Przy korzystaniu z tego przepisu należy bowiem wykazać już dokonane, a nie tylko ewentualnie zagrażające, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę kwestionowanym aktem. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi. Istotne jest również, że interes prawny musi dotyczyć konkretnej, indywidualnej sytuacji prawnej danej osoby (podmiotu). Oznacza to, że naruszenia interesu prawnego nie można wywodzić z ogólnych wartości czy zasad prawa. Ponownego podkreślenia przy tym wymaga, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. dopiero naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01). Podstawą prawną Uchwały Rady Gminy [...] z dnia 18 czerwca 2026 r., której projekt był głosowany na XXVIII sesji Rady, był art. 18 ust. 2 pkt 4a oraz art. 28aa ust. 9 u.s.g. Zgodnie z art. 28aa ust. 9 u.s.g., po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Z kolei art. 30a ust. 10 u.s.g. stanowi, że w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Przepisy art. 28a ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio. Treścią zaskarżonej uchwały (projektu) było udzielenie Wójtowi wotum zaufania za 2025 r. Uchwała nie została jednak podjęta, albowiem "za" zagłosowało 6 radnych, a "przeciw" 9 radnych. Nikt się nie wstrzymał. Tym samym Wójtowi nie zostało udzielone wotum zaufania za rok 2025. W ocenie Sądu niepodjęcie uchwały o udzieleniu Wójtowi wotum zaufania (równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu tego wotum) nie narusza interesu prawnego skarżącego jako Wójta Gminy [...]. W konsekwencji skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna i powoduje konieczność jej odrzucenia stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje za własne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m.in. w postanowieniach z 14 stycznia 2022 r., sygn. III OSK 4896/21 i 1 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 5083/21 (dostęp CBOSA: orzeczenia.nsa.gov.pl), w których wskazano, że uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania podjęta na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. ma charakter intencyjny, będąc wyłącznie deklaracją organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego w sprawie oceny działalności organu wykonawczego gminy w roku poprzednim, w zakresie określonym w raporcie o stanie gminy, tj. realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady powiatu i budżetu obywatelskiego. Co za tym idzie, nie sposób uznać aby podjęcie uchwały w przedmiocie nieudzielenia organowi wykonawczemu gminy wotum zaufania naruszało interes prawny lub uprawnienie skarżącego pełniącego taką funkcję, stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z art. 101 u.s.g. nie można wywieźć, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) będący organem wykonawczym, ma legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy, albowiem w toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji organy gminy nie mają własnego interesu prawnego. Nie można uznać, że podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania wójtowi doprowadza w sposób bezpośredni, czy nawet pośredni do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej stanowisko wójta. Rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wotum zaufania, nie realizuje wobec wójta zadań organu administracji publicznej (nie przyznaje uprawnień, nie nakłada obowiązków), a jedynie spełnia funkcje kontrolne wobec niego jako organu wykonawczego. Wskazany przepis nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy. Brak jest także podstaw do stwierdzenia istnienia interesu prawnego, który nadto miałby zostać naruszony niepodjęciem uchwały o udzieleniu wotum zaufania, po stronie Skarżącego, jako obywatela pełniącego jednocześnie stanowisko Wójta Gminy. Interes prawny do zaskarżenia takiej uchwały nie wynika ani z faktu wyboru na stanowisko wójta, ani z art. 28aa u.s.g. Z przepisu tego nie wynikają dla wójta, burmistrza lub prezydenta miasta żadne indywidualne uprawnienia lub obowiązki. Jest to typowy przepis kompetencyjny uprawniający radę gminy do przeprowadzenia głosowania nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania po przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie gminy. Uchwała taka nie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki osoby będącej piastunem organu. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że ewentualna kolejna uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania w następnym roku może prowadzić do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta - art. 28aa ust. 10 u.s.g. Podkreślenia bowiem wymaga, że ugruntowane w orzecznictwie i piśmiennictwie jest stanowisko, zgodnie z którym za podstawę ustalenia istnienia legitymacji do wniesienia skargi w oparciu o naruszenie interesu prawnego uznaje się tylko taką sytuację, w której istnieje możliwość wykazania zindywidualizowanego i skonkretyzowanego, a nadto aktualnego interesu o charakterze osobistym, dotyczącego danej osoby w sposób bezpośredni, wynikającego ze ściśle określonej normy prawa materialnego, który został naruszony. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. sprawie o sygn. akt III OSK 5083/21, zbliżona sytuacja została uregulowana przez ustawodawcę w art. 28a ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku podjęcia uchwały o nieudzieleniu wójtowi absolutorium z wykonania budżetu, rada gminy ma obowiązek podjąć uchwałę w przedmiocie przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta. Mimo, że powołany art. 28a ust. 1 u.s.g. nakazuje radzie gminy podjęcie uchwały w przedmiocie ewentualnego referendum po podjęciu uchwały o nieudzieleniu absolutorium, to w orzecznictwie sądowym również dominuje pogląd, zgodnie z którym uchwała o nieudzieleniu wójtowi absolutorium nie może zostać skutecznie zaskarżona przez tegoż wójta z powodu nienaruszenia jego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 4237/17 i 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 38/14, dostępne j.w. w CBOSA). Analogiczne stanowisko przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do skargi zarządu powiatu na uchwałę o nieudzieleniu zarządowi wotum zaufania, podejmowaną na podstawie art. 30a ust. 9 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (zob. postanowienia z 14 stycznia 2022 r., sygn. III OSK 7559/21 i III OSK 7560/21). Z kolei w sprawie o sygn. III OSK 425/26 NSA, oddalając skargę kasacyjną na postanowienie WSA o odrzuceniu skargi na uchwałę Rady Miejskiej w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania nadmienił, że kontrola sprawowana przez sądy administracyjne nie ma charakteru nieograniczonego. Podstawową funkcją sądu administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki, a nie przedmiotowego porządku prawnego (...). Konsekwencją powyższego jest zawężenie kognicji sądu, zasadniczo do aktów i czynności ingerujących w sytuację prawną osób fizycznych oraz innych podmiotów (art. 50 § 1 p.p.s.a.), a w przypadkach przewidzianych w przepisach szczególnych - do aktów i czynności naruszających interes prawny jednostki (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.). Tym samym drogą skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie można kwestionować każdej uchwały i zarządzenia, a tylko taki akt, który narusza indywidualne, wynikające z konkretnej normy prawnej uprawnienie strony skarżącej. Skarga oparta na przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru skargi powszechnej, musi być zawsze związana z naruszeniem, interesu prawnego i uprawnień indywidualnie oznaczonych osób oraz z naruszeniem konkretnego przepisu prawa materialnego. NSA powołał w tym zakresie bogate, jednolite stanowisko judykatury. Sąd dostrzega, że orzecznictwo sądowoadministracyjne zna wyroki merytorycznie rozpoznające skargi na uchwały w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego. Skargi te były rozpatrywane i oddalane, bądź stwierdzano nieważność zaskarżonych uchwał, ewentualnie stwierdzano ich wydanie z naruszeniem prawa. Niemniej jednak, jak wynika z przedstawionych wyżej rozważań, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie za słuszny uznaje ten pogląd, który kwestionuje istnienie w sprawach z zakresu skarg na uchwały podejmowane w oparciu o art. 28aa ust. 9 u.s.g. przesłanki naruszenia interesu prawnego po stronie piastuna organu wykonawczego, a który legitymować miałby go do zaskarżenia takiej uchwały. Reasumując, należy stwierdzić brak podstaw do uznania, że niepodjęcie uchwały o udzieleniu Wójtowi wotum zaufania (równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu tego wotum) narusza jego chroniony prawem interes prawny. Mając na uwadze powyższe skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.