II SA/Bk 53/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. G. na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie samowolnej budowy stawów p o s t a n a w i a odrzucić skargę ,

J. G. w skardze do sądu administracyjnego zarzucił Staroście Powiatu Ł. oraz pracownikom nadzoru budowlanego nieprzestrzeganie przepisów prawa, w zakresie: nieudostępnienia akt sprawy do wglądu; odmowy uczestniczenia skarżącemu jako strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, mimo istnienia interesu prawnego w związku ze złożonym zawiadomieniem; celowe nękanie skarżącego przez pracowników nadzoru budowlanego za sprawą Starosty Ł. i Wójta Gminy W.; odpowiedź na złożone zawiadomienie w formie pisma, a nie zaskarżalnego postanowienia. W odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 1 września 2016 r. dotyczące sprecyzowania przedmiotu zaskarżenia, pełnomocnik J. G. oświadczył, że przedmiotem skargi jest naruszenie art. 28 K.p.a. tj. pozbawienie skarżącego przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu i odmowa dostępu do informacji w sprawie zgłoszenia spornych zbiorników wodnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 3 października 2016 r., II SA/Bk 483/16, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej P.p.s.a., odrzucił skargę J. G. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że J. G. zarzucił PINB w Ł. brak uznania go za stronę postępowania administracyjnego tj. jego zdaniem działanie sprzeczne z treścią przepisu art. 28 K.p.a. Sąd wskazał, że PINB w Ł. nie znalazł podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie zbiorników wodnych w B., P., gm. W. oraz w B. (notatki służbowe z dnia [...] czerwca 2016 r.). Natomiast, działania przeprowadzone przez organ należą do czynności kontrolnych określonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). W ocenie Sądu w tym konkretnym przypadku skarżący nie wykazał interesu prawnego w kwestionowaniu działań podjętych przez PIWB w Ł. Działania podjęte przez organ nadzoru budowlanego odnośnie wyżej opisanych zbiorników wodnych nie rodzą dla J. G. żadnych uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Położenie nieruchomości skarżącego, względem wzmiankowanych zbiorników wodnych, wyklucza uznanie, iż zbiorniki te niosą ze sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w korzystaniu przez skarżącego z jego nieruchomości. Zatem J. G. wykazał w sprawie niniejszej interes faktyczny, a nie prawny. Interes faktyczny nie tworzy natomiast legitymizacji skargowej. Samo wskazanie przepisów prawa materialnego np. powoływanie się na treść art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nie oznacza istnienia interesu prawnego. Tym samym pisma J. G. nie mogły skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego w wyżej wymienionych sprawach, bowiem jako osoba nie posiadająca przymiotu strony nie mógł skutecznie spowodować wszczęcia tych postępowań. Dodatkowo Sąd podkreślił, że wg. zmiany art. 3 pkt 1 – Prawa budowlanego, wprowadzonej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443), pod pojęciem obiektu budowlanego rozumie się obiekt wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Z dołączonych akt administracyjnych nie wynika by w odniesieniu do wymienionych stawów organu nadzoru budowlanego mogłyby prowadzić postępowanie administracyjne. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego postanowienia wniósł J. G. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 stycznia 2017 r., II OSK 2937/16 uchylił zaskarżone postanowienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z akt sprawy nie wynika wprost co jest przedmiotem skargi J. G. W skardze J. G. zarzucił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. szereg działań w szczególności nieudostępnienie akt sprawy do wglądu; odmowę uczestniczenia skarżącemu jako strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, mimo istnienia interesu prawnego w związku ze złożonym zawiadomieniem; celowe nękanie skarżącego przez pracowników nadzoru budowlanego za sprawą Starosty Ł. i Wójta Gminy W.; oraz udzielenie odpowiedzi na złożone zawiadomienie w formie pisma, a nie zaskarżalnego postanowienia. Natomiast w odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 1 września 2016 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że "przedmiotem zaskarżenia jest naruszenie art. 28 K.p.a. tj. pozbawienie odwołującego się przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu i odmowa dostępu do informacji w sprawie zgłoszenia zbiorników wodnych wykonanych w B. gm. W. oraz B.". Z wniesionej skargi, jak również z odpowiedzi skarżącego na wezwanie Sądu do sprecyzowania skargi, zdaniem NSA, nie można jednoznacznie wskazać, co jest przedmiotem skargi w tej sprawie. W związku z tym rzeczą Sądu I instancji będzie w pierwszej kolejności jednoznaczne ustalenie przedmiotu skargi, tzn. ustalenie czy jest to skarga na bezczynność organu w sprawie zgłoszenia zbiorników wodnych wykonanych w B. oraz B., czy też skarga zaliczana do kategorii skarg określonych w art. 227 K.p.a., czy skarga na działania organu prowadzone w sprawie zgłoszenia skarżącego dotyczącego ww. zbiorników. Dopiero jednoznaczne ustalenie przedmiotu zaskarżenia będzie determinowało dalsze etapy postępowania sądowego. Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, odrzucenie skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. uznał za przedwczesne. Dlatego też, za przedwczesne uznano rozważania Sądu dotyczące interesu prawnego skarżącego. W piśmie procesowym złożonym na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę "na działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie zgłoszenia przez skarżącego, samowoli budowlanej zbiorników wodnych wykonanych w B. gm. W. oraz B., poprzez odmowę przyznania skarżącemu przymiotu strony". Podano, że działanie organu polegało na odmowie przyznania statusu strony co skutkowało brakiem wszczęcia postępowania administracyjnego w kwestii samowoli budowlanej zbiorników wodnych. Takie działanie spowodowało powstanie realnej szkody po stronie skarżącego, albowiem wykopany zbiornik doprowadził do zaniku przepływu wody w dalszej części cieku, obniżenie wód gruntowych oraz wyschnięcie wody w studni skarżącego. Wywiedziono, że z przepisów K.p.a. wynika iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postepowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wszczęcie postępowania administracyjnego doprowadziłoby do wyjaśnienia czy remont zbiorników wodnych był wykonany w oparciu o odpowiednie decyzje administracyjne czy też ich brak. Nadto wszczęcie postępowania doprowadziłoby do wyjaśnienia sprawy oraz wykazałoby czy skarżący posiada przymiot strony. Tym samym skarżący posiada interes, aby wszcząć postępowanie administracyjne w celu dokonania prawidłowości przebudowy, remontu, odbudowy przedmiotowych urządzeń wodnych. Na rozprawie do protokołu pełnomocnik skarżącego, na pytanie Sądu co jest przedmiotem postępowania w sprawie niniejszej oświadczył, że: "przedmiotem jest skarga na czynność organu polegająca na nie uznaniu skarżącego za stronę postępowania i nie wszczęcie z tego tytułu postępowania administracyjnego. Nie jest to skarga na bezczynność postępowania". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Sąd w sprawie niniejszej związany był treścią żądania sprecyzowanego jednoznacznie przez pełnomocnika skarżącego. Pełnomocnik na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. podał, że kwestionuje czynność organu polegającą na nie uznaniu skarżącego za stronę postępowania i nie wszczęciu z tego tytułu postępowania administracyjnego. Jednocześnie podał, że nie jest to skarga na bezczynność organu. Tak sformułowany przedmiot zaskarżenia nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Granice kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Z regulacji tej wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, które mogą dotyczyć aktu administracyjnego, wydanego w postępowaniu administracyjnym (decyzje i postanowienia - pkt 1 i 2) oraz w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (postanowienia, na które służy zażalenie - pkt 3). Ponadto zaskarżalne są inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - pkt 4, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach – pkt 4a, akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - pkt 5, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - pkt 6, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego - pkt 7, bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4a wskazanego przepisu - pkt 8 oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw - pkt 9. Nadto w myśl § 3 art. 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W ocenie Sądu sytuacja w której organ nie uznaje skarżącego za stronę postępowania i w konsekwencji nie wszczyna z tego tytułu postępowania administracyjnego, nie podlega kwalifikacji jako czynność. O czynności można bowiem mówić w sytuacji działania organu, wówczas gdy organ dokonuje czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków strony. Pełnomocnik skarżącego zachowanie organu polegające na zaniechaniu formalnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wszczęcia postępowania kwestionuje poprzez zaskarżenie czynności. Tym czasem w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z jakąkolwiek czynnością organu lecz z jego biernością. Pełnomocnik skarżącego żądaniem sformułowanym jako skarga na działanie, faktycznie kwestionuje swoistego rodzaju zaniechanie organu. Tak sformułowany przedmiot skargi, jak już wskazano na wstępie nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze na postawie art. 58 § 1 pkt 1 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako niedopuszczalną odrzucono.