II SA/Bk 473/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 września 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia 26 kwietnia 2023 r. nr KO.800/88/23 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2023 r. nr KO.800/88/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach (dalej: "Kolegium", "SKO") stwierdziło niedopuszczalność odwołania R. R. (dalej: "Skarżący") od decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta Suwałk (dalej: "organ I instancji") z dnia 3 marca 2023 r. nr MOPR/DPZ-I/693/137/1695/23/EG w przedmiocie odstąpienia od ustalenia E. S. (w decyzji Kolegium błędnie wskazano nazwisko "R." – dop. Sądu) opłaty za pobyt w rodzinnej pieczy zastępczej dzieci V. R. i J. R. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu 22 listopada 2022 r. organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt małoletnich dzieci umieszczonych w rodzinnej pieczy zastępczej. W piśmie z 28 listopada 2022 r. Skarżący oświadczył, że koszty związane z utrzymaniem małoletnich dzieci powinny być solidarnie ponoszone przez rodziców dzieci, do czego się w tymże piśmie zobowiązał (k. 195 akt admin.). W dniu 23 grudnia 2022 r. Prezydent Miasta Suwałk wydał decyzję nr MOPR-DPZ-I/693/137/17037/2022/MŻ, którą odmówił w stosunku do Skarżącego odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt małoletnich dzieci V. R. i J. R. umieszczonych w rodzinnej pieczy zastępczej (k. 203 akt admin.). Z uwagi na powyższe rozstrzygnięcie, w dniu 24 lutego 2023 r. organ I instancji zawiadomił Skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dzieci w rodzinnej pieczy zastępczej. Natomiast decyzją z dnia 3 marca 2023 r. nr MOPR/DPZ-I/693/137/1695/EG Prezydent Miasta Suwałk odstąpił od ustalenia E. S. opłaty za pobyt w rodzinnej pieczy zastępczej V. R. i J. R. (k. 33 akt admin.). Tego samego dnia, tj. w dniu 3 marca 2023 r. podaniem zatytułowanym jako "Wniosek" i skierowanym do organu I instancji, Skarżący zwrócił się o zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu poprzez umożliwienie zapoznania się z całością akt dotyczących sprawy. Zaznaczył, że aktualnie przebywa w Areszcie Śledczym w Suwałkach, co pozbawia go możliwości zapoznania się z aktami, stąd wniósł o ich dostarczenie z MOPR do Aresztu Śledczego. Jednocześnie Skarżący wniósł "sprzeciw do decyzji odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w stosunku do matki dzieci E. S.". W nawiązaniu do tego żądania wskazał, że ma podstawy twierdzić, że E. S. przedstawiając swoją sytuacją, posłużyła się nieprawdą i złożyła fałszywe oświadczenia. Twierdzenie to będzie mógł udowodnić po zapoznaniu się z aktami. Organ I instancji przekazał opisane wyżej podanie (odwołanie) wraz z aktami sprawy do SKO przy piśmie z dnia 10 marca 2023 r., wnosząc o stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. Jednocześnie tego samego dnia organ poinformował Skarżącego, że nie jest on stroną w postępowaniu dotyczącym E. S., dlatego nie ma podstaw, aby udostępnić mu akta sprawy (k. 190 akt admin.). W dniu 22 marca 2023 r. Prezydent Miasta Suwałk wydał decyzją nr MOPR-DPZ-I/693/96/2690/2023/EG (k. 186 akt admin.), na mocy której ustalił Skarżącemu opłatę za pobyt V. R. oraz J. R. w rodzinnej pieczy zastępczej w wysokości - odpowiednio - 1.857,83 zł (za okres od 13 września 2022 r. do 23 listopada 2022 r.) oraz 2.927,29 zł (od 13 września 2022 r. do 4 stycznia 2023 r.). Natomiast pismem z 5 kwietnia 2023 r. nr KO.800/88/23 Kolegium, na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a."), wezwało Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych podania z 3 marca 2023 r. poprzez sprecyzowanie żądania (k. 176 akt admin.). Kolegium wyjaśniło, że odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Suwałk o odstąpieniu od ustalenia E. S. opłaty za pobyt dzieci w pieczy zastępczej zostało złożone przez skarżącego, mimo że nie został on uznany za stronę postępowania zakończonego tą decyzją i nie brał w nim udziału. Poza tym wskazano, że skarżący nie sformułował żądania i nie określił jednoznacznie jego zakresu. Kolegium podniosło również, że skarżący posłużył się w swoim podaniu sygnaturą, którą określono zawiadomienie o wszczęciu wobec niego postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dzieci w pieczy zastępczej, w tej sytuacji zasadnym jest wskazanie intencji zaskarżenia tego pisma. Bez uzupełnienia zaś ww. braków nie jest możliwe nadanie przedmiotowemu podaniu właściwego biegu. W odpowiedzi na wezwanie, w piśmie z dnia 11 kwietnia 2023 r. Skarżący sprecyzował swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 3 marca 2023 r. w ten sposób, że wnosi o: 1) uchylenie decyzji Dyrektora MOPR z dnia 3 marca 2023 r. nr MOPR-DPZ-I/693/137/1695/23/EG, która w jego ocenie została podjęta na podstawie fałszywego materiału dowodowego przedstawionego przez E. S., 2) uchylenie decyzji Dyrektora MOPR z dnia 22 marca 2023 r. nr MOPR-DPZ-I/693/96/2690/2023/EG, na którą miała wpływ decyzja z dnia 3 marca 2023 r. oraz 3) ponowne ustalenie opłaty za pobyt dzieci w pieczy zastępczej w stosunku do córki i syna w odpowiednich okresach z uwzględnieniem zasady, że opłata za pobyt dziecka ponoszona jest solidarnie przez rodziców, a zatem matka dzieci winna pokryć połowę ustalonej opłaty, tj. 2.392,56 zł, a Skarżący drugą połowę, do czego się zobowiązał niezwłocznie po otrzymaniu decyzji. Skarżący wskazał, że za ponownym rozpatrzeniem powyższych spraw, w szczególności przemawia fakt, złożenia fałszywych oświadczeń przez E. S. Podał, że aktualnie mieszka ona w Irlandii, gdzie pracuje, co potwierdza sprawozdanie kuratora. O jej możliwościach finansowych świadczy chociażby fakt, że w okresie świątecznym wybrała się na kilkudniowy pobyt na Majorkę (k. 208 akt admin.). W tym stanie rzeczy, postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2023 r. nr KO.800/88/23 Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Suwałk z dnia 3 marca 2023 r. nr MOPR-DPZ-I/693/137/1695/23/EG w przedmiocie odstąpienia od ustalenia E. S. opłaty za pobyt dzieci w rodzinnej pieczy zastępczej. Organ odwoławczy wskazał, że odwołanie od ww. decyzji, na mocy której odstąpiono od ustalenia E. S. opłaty za pobyt dzieci w rodzinnej pieczy zastępczej, nie mogło wywrzeć zamierzonego skutku w postaci wszczęcia postępowania odwoławczego. W ocenie organu, po pierwsze, w dacie jego złożenia ww. decyzja nie znajdowała się w obrocie prawnym. Po drugie, Skarżący nie był stroną postępowania zakończonego przedmiotową decyzją. Z racji tego, że postępowanie w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty toczyło się dwutorowo, oddzielnie w stosunku do każdego rodzica, organ uznał, że odwołujący się nie ma nie tylko legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowego rozstrzygnięcia, lecz nie przysługuje mu również legitymacja materialnoprawna. W konkluzji Kolegium uznało, że odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych - w równym stopniu. Wskazało, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji. Z kolei, według art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Organ zauważył, że z treści art. 127 § 1 k.p.a. oraz 129 § 2 k.p.a. przepisu wynika, że odwołanie przysługuje stronie, a także że ustawodawca z doręczeniem aktu administracyjnego powiązał skutek w postaci otwarcia biegu terminu do wniesienia odwołania. Tym samym, niedopuszczalne jest odwołanie pochodzące od osoby niebędącej stroną w sprawie, w dodatku od decyzji, która nie weszła jeszcze do obrotu prawnego, przy czym SKO nadmieniło, że okoliczność prawnie irrelewantną stanowi to, w jaki sposób podmiot administrowany powziął wiedzę odnośnie podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia dotyczącego innej osoby, nie wkraczającego bezpośrednio w jego sferę praw i obowiązków. Kolegium zaznaczyło, że na ustalenie opłaty wyłącznie w stosunku do odwołującego się - wbrew jego zapatrywaniu - miała wpływ przede wszystkim decyzja Prezydenta Miasta Suwałk z dnia 23 grudnia 2022 r. nr MOPR-DPZ-I/693/137/17037/2022/MŻ, mocą której odmówiono Skarżącemu odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dzieci w rodzinnej pieczy zastępczej. Decyzji tej nie zaskarżono w administracyjnym toku instancji, wskutek czego stała się ostateczna i prawomocna. Kolegium podkreśliło, że ustaliło ponad wszelką wątpliwość, że decyzja Prezydenta Miasta Suwałk w dacie złożenia środka zaskarżenia przez odwołującego nie znajdowała się w obrocie prawnym. Na powyższe postanowienie Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając: 1) obrazę prawa postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe zakwalifikowanie wniosku z dnia 3 marca 2023 r. i przekazanie go do SKO w Suwałkach przez organ pierwszej instancji; 2) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji MOPR-DPZ-1/693/137/1695/23/EG z dnia 3 marca 2023 r., w której odstąpiono od ustalenia opłaty za pobyt dzieci w pieczy zastępczej w stosunku do matki małoletnich E. S., mimo wskazania przez Skarżącego, że posłużyła się kłamstwem, zatajając swoje dochody, 3) wprowadzenie w błąd przez organ pierwszej i drugiej instancji poprzez przedwczesne i niewłaściwe procedowanie wniosku skarżącego z dnia 3 marca 2023 r. i przyjęcie go jako zażalenia. W uzasadnieniu skargi Skarżący wyjaśnił, że w dniu 2 marca 2023 r. otrzymał zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty za pobyt jego dzieci J. i V. R. w pieczy zastępczej. Z pisma dowiedział się, że w stosunku do matki dzieci prowadzone jest postępowanie dotyczące odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dzieci w pieczy zastępczej. Odpowiadając na ww. pismo Skarżący w dniu 3 marca 2023 r. zwrócił się o zapewnienie czynnego udziału w tym postępowaniu i możliwość zapoznania się z aktami tej sprawy. W tym samym piśmie postanowił wnieść sprzeciw od ww. decyzji, podkreślając, że było ono skierowanym do organu I instancji wnioskiem mającym zapewnić mu czynny udział w postępowaniu. W dalszej kolejności wyjaśnił, że odpowiadając na wezwanie Kolegium - w dniu 12 kwietnia 2023 r. przesłał dowód świadczący o nieprawidłowości decyzji o odstąpieniu od ustalenia kosztów pobytu dzieci w pieczy zastępczej wobec E. S. Pozostawał przy tym w przekonaniu, że SKO w Suwałkach, mając na uwadze właściwe i zgodne ze stanem faktycznym zebranie materiału w prowadzonym postępowaniu, przekaże sprawę do ponownego rozpatrzenia w oparciu o właściwe dowody. W końcowej części skargi Skarżący jako niezrozumiałe ocenił twierdzenia organów obu instancji jakoby nie był stroną w sprawie E. S., skoro w dniu 2 marca 2023 r. organ I instancji informował go o statusie jej sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Kolegium z dnia 26 kwietnia 2023 r. nr KO.800/88/23, jak również uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Suwałk nr MOPR-DPZ-I/693/137/1695/23/EG i innych decyzji związanych z ww. decyzją, a podjętych na niewłaściwie zgromadzonym materiale dowodowym. Ponadto wniósł o zobowiązanie organu instancji do ponownego wszczęcia procedury ustalenia opłaty za pobyt dzieci w pieczy zastępczej ze szczególnym uwzględnieniem art. 193 ust. 1 pkt 1, ust. 1a, 2 i 6 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r. poz. 447 z późn. zm., dalej: "u.w.r.s.p.z."). W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko w sprawie oraz wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania złożonego od decyzji Prezydenta Miasta Suwałk z dnia 3 marca 2023 r. nr MOPR-DPZ-I/693/13/1695/23/EG orzekającej o odstąpieniu od ustalenia E. S. opłaty za pobyt dzieci w rodzinnej pieczy zastępczej. Podstawą materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 k.p.a. Wedle tego przepisu: "Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne". Powyższe rozstrzygnięcie zapadło we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Organ odwoławczy badając dopuszczalność odwołania, nie może zatem wejść w ocenę zasadności odwołania. Podkreśla to NSA w wyroku z dnia 24 lutego 1992 r., I SA 1318/91 (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 80) stwierdzając, że "wniosku o niedopuszczalności odwołania (art. 134 kpa) organ nie może wyprowadzić z oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu". Omawiane postanowienie ma zatem charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem bowiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania jest pozytywne zakończenie postępowania wstępnego przed organem odwoławczym, czyli stwierdzenie dopuszczalności odwołania. Tymczasem w konkretnym przypadku już pierwsza faza badania wniesionego odwołania zakończyła się negatywnie. Nie przystąpiono zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy. W konsekwencji powyższego i kognicja Sądu ograniczyła się do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, to jest oceny czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny formalne do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego odwołania. Sąd będąc związany przedmiotem zaskarżenia nie mógł zatem badać zasadności zarzutów materialnych dotyczących sprawy zakończonej opisaną na wstępie decyzją Prezydenta Miasta Suwałk z dnia 3 marca 2023 r. Przechodząc zaś do meritum sprawy wskazać należy, że w literaturze przedmiotu wskazuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Niedopuszczalność zaś odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka odwołania, a zatem gdy odwołanie wniosła osoba trzecia lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnej (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 9, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 609). Mając na względzie powyższe, a także zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy przyjął, że w konkretnym przypadku mamy do czynienia z niedopuszczalnością odwołania z przyczyn zarówno podmiotowych, jak i przedmiotowych, tj. sytuacją wniesienia odwołania od decyzji nie znajdującej się w obrocie prawnym oraz przez podmiot, który nie był stroną w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Stanowisko to Sąd w składzie obecnym w pełni podziela. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że intencją skarżącego zawartą w piśmie z dnia 3 marca 2023 r. zatytułowanym "Wniosek", w którym zawarł on "sprzeciw do decyzji o odstąpieniu od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w stosunku do matki dzieci E. S." było wniesienie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Suwałk z dnia 3 marca 2023 r. w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dzieci – V. R. i J. R. w rodzinnej pieczy zastępczej. Powyższe żądanie skarżący potwierdził w piśmie z dnia 11 kwietnia 2023 r. stanowiącym odpowiedz na wezwanie Kolegium z dnia 5 kwietnia 2023 r. do sprecyzowania przedmiotu żądania zawartego w podaniu z dnia 3 marca 2023 r. Skarżący odpowiadający na to wezwanie jednoznacznie wskazał, że wnosi o "uchylenie decyzji nr MOPR-DPZ-I/693/137/1695/23/EG z dnia 3 marca 2023 r., która została podjęta na podstawie fałszywego materiału dowodowego przedstawionego przez E. S." Jak wynika zaś z akt sprawy, postępowanie administracyjne w sprawie odstąpienia od ustalenia od E. S. opłaty za pobyt dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej, zakończone decyzją Prezydenta Miasta Suwałk z dnia 3 marca 2023 r., zostało wszczęte w dniu 13 grudnia 2022 r. na podstawie art. 193 ust. 1 pkt 1, ust. 1a, 2 i 6 u.w.r.s.p.z. (k. 13 akt admin.) Skarżący nie był stroną powyższego postępowania, nie został zawiadomiony zarówno o jego wszczęciu jak i zakończeniu, nie doręczono mu również decyzji kończącej to postepowanie. Wobec skarżącego toczyło się natomiast odrębne postępowanie w przedmiocie odstąpienia od ustalenia powyższej opłaty, wszczęte w dniu 22 listopada 2022 r. i zakończyło się decyzją Prezydenta Miasta Suwałk z dnia 23 grudnia 2022 r. o odmowie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dzieci w rodzinnej pieczy zastępczej (k. 203 akt admin.). E. S. nie brała udziału w tym postępowaniu. Decyzja ta jest ostateczna. Organy prowadziły zatem odrębnie postępowania w powyższym przedmiocie wobec każdego z zobowiązanych rodziców do ponoszenia omawianych opłat. Stanowisko takie nie budzi zastrzeżeń Sądu. W okolicznościach niniejszej sprawy oznacza to zdaniem Sądu, że organ prawidłowo uznał, że skarżący nie tylko nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowego rozstrzygnięcia, lecz nie przysługuje mu również legitymacja materialnoprawna. W konsekwencji za prawidłowe uznać należy stwierdzenie organu odwoławczego o niedopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżącego. Podzielić również należy pogląd Kolegium, że z treści art. 127 § 1 k.p.a. oraz 129 § 2 k.p.a. wynika, że ustawodawca z doręczeniem aktu administracyjnego powiązał skutek w postaci otwarcia biegu terminu do wniesienia odwołania. Tym samym, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji, która nie weszła jeszcze do obrotu prawnego, przy czym rację ma Kolegium, że okoliczność prawnie irrelewantną stanowi to, w jaki sposób podmiot administrowany powziął wiedzę odnośnie podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia dotyczącego innej osoby, nie wkraczającego bezpośrednio w jego sferę praw i obowiązków. Jeszcze raz podkreślić należy, że w dacie złożenia odwołania, tj. pisma z dnia 3 marca 2023 r., decyzja co do której zostało skierowane odwołanie nie istniała w obrocie prawnym. W sprawie zaistniała zatem także przesłanka przedmiotowa stanowiąca podstawę stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Odnosząc się natomiast do kwestii zarzutów skargi przypomnieć należy, że rozpoznawana przez Sąd skarga dotyczyła postanowienia o niedopuszczalności odwołania wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. Z twego też powodu zarzuty dotyczące zgodności z prawem decyzji Prezydenta Miasta Suwałk z dnia 3 marca 2023 r. nie mogły podlegać ocenie Sądu. Mając powyższe na względzie zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), o czym orzeczono jak na wstępie.