II SA/Bk 452/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie odmowy przyznania pomocy społecznej w formie odszkodowania za brak prądu oddala skargę.

U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne. J. M. (zwana dalej skarżącą) pismami z dnia 27.02.2014 r., z dnia 10.03.2014 r. oraz z dnia 12.03.2014 r. zwróciła się do Wojewody P. o spowodowanie wypłaty przez PGE Dystrybucja S.A. Oddział w B. odszkodowania za brak dostaw prądu do jej gospodarstwa rolnego. Wojewoda P. pismami nr [...] z dnia [...].03.2014 r. i nr [...] z dnia [...].03.2014 r. przekazał Kierownikowi Ośrodka Pomocy Społecznej w J. do załatwienia zgodnie z właściwością ww. pisma skarżącej Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w J. pismami nr [...] z dnia [...].03.2014 r. i nr [...] z dnia [...].03.2014 r. zwrócił się do PGE Dystrybucja S.A. Oddział w B. o podanie faktów związanych z interwencją przyłączenia prądu na posesji skarżącej położonej w miejscowości P. Po otrzymaniu informacji z PGE Dystrybucja S.A. Oddział w B. oraz po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w J. w dniu [...].04.2014 r. wydał decyzję nr [...] którą odmówił przyznania skarżącej pomocy społecznej w formie odszkodowania za brak prądu. W uzasadnieniu organ podniósł, że skarżąca, w świetle art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), zwanej w skrócie: "u.p.s.", ze względu na fakt, że łączny dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe, nie kwalifikuje się do przyznania zasiłku celowego. Wskazano, że ww. zasiłek może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, tymczasem brak prądu nie jest ową niezbędna potrzebą bytową. Z ww. decyzją nie zgodziła się skarżąca i w odwołaniu skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zwróciła się o zbadanie sprawy. Decyzją z dnia [...].04.2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej i bez podstawy prawnej. Kolegium podniosło, że Wojewoda P. błędnie przekazał pisma skarżącej dotyczące przywrócenia przez PGE dostaw energii elektrycznej do jej gospodarstwa oraz wypłatę odszkodowania za brak prądu do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w J. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej : "k.p.a." właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Zakres działania ośrodka pomocy społecznej określa zaś ww. ustawa o pomocy społecznej. Z art. 110 ust. 1 u.p.s. wynika, że zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej. Katalog zadań gminy w zakresie pomocy społecznej zawarty jest z kolei w art. 17 i art. 18 u.p.s. Skoro w katalogu tym nie wymieniono wypłaty odszkodowań za brak prądu, to zdaniem Kolegium, ww. wypłata odszkodowania nie mieści się we właściwości rzeczowej ośrodka pomocy społecznej, a w konsekwencji wydanie skarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji błędnie w podstawie prawnej decyzji przywołał m. in. art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. Z art. 39 ust. 1 u.p.s. wynika, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby, zaś w art. 39 ust. 2 ustawodawca wskazał przykładowe potrzeby, na które może być przyznany zasiłek celowy. Kolegium uznało, że z pism skarżącej nie wynika, że ww. ubiega się o przyznanie zasiłku celowego. Kolegium podniosło również, że odszkodowanie za brak prądu nie jest niezbędną potrzebą, o której mowa w art. 39 ust. 1 u.p.a, a zatem wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło bez podstawy prawnej. Argumentując swoje stanowisko organ odwoławczy stwierdził, że wypłata odszkodowania za brak prądu nie jest zadaniem gminy w zakresie pomocy społecznej ani też niezbędną potrzebą, a zatem nie może być zaspokojone przyznaniem zasiłku celowego. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca złożyła skargę do tutejszego Sądu. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że nie pisała do opieki społecznej o odszkodowanie za brak prądu, ale do Wojewody P., jako gospodarza terenu o pomoc. Wskazała, że odszkodowanie za prąd nie jest kompetencją opieki społecznej w J. Skarżąca zaznaczyła również, że organ I instancji ustalając jej dochód nie uwzględnił ponoszonych przez nią wydatków jak: pożyczki, kupno pasz dla zwierząt, kupno nawozów itp. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia 28.07.2014 r. (data wpływu do Sądu) skarżąca wniosła o przesłuchanie w charakterze świadków Wojewody P., Burmistrza Gminy J. oraz Pana K. - Dyrektora Wydziału do Spraw Socjalnych w Urzędzie Wojewódzkim. W wyniku wykonania zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 28.07.2014 r. poinformowano skarżącą, że przepisy prawa nie dopuszczają możliwości przeprowadzania przez wojewódzkie sądy administracyjne dowodów z przesłuchania świadków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone zostały przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. i sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. nie narusza prawa. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W przedmiotowej sprawie Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie w pierwszej instancji w całości. Komentowany przepis nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. Należy zatem uznać, że kwestia umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji nie została uregulowana w komentowanym przepisie, i przyjąć, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji (art. 140 k.p.a.), czyli przepis art. 105 k.p.a.. Według W. Dawidowicza (Zarys procesu, 1989, s. 167) zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 in fine jest zasadne w przypadku, gdy "decyzja organu pierwszej instancji: została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe, została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą, dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną", a także w przypadku, "kiedy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie, a rodzaj sprawy administracyjnej wyklucza wstąpienie na miejsce tego podmiotu jego następców prawnych". W związku z tym należy wskazać, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji, jeżeli postępowanie to było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czyli istniały podstawy jego umorzenia przez organ pierwszej instancji (zob. A. Wróbel, Komentarz do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, opubl. lex 2013). W niniejszej sprawie organ odwoławczy zarzucił organowi pierwszej instancji, że wydał decyzję z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej oraz bez podstawy prawnej, co w ocenie Sądu, było uzasadnione. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W istocie treść tego obowiązku oznacza powinność organu administracji publicznej przestrzegania przepisów określających właściwość rzeczową i miejscową organu, co wynika z zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Z kolei zakres działania ośrodka pomocy społecznej określa cyt. ustawa o pomocy społecznej. Stosownie do art. 110 ust. 1 u.p.s. zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej. Art. 17 u.p.s. określa zadania własne gminy w zakresie pomocy społecznej, zaś art. 18 u.p.s. zadania zlecone z zakresu administracji rządowej w ww. zakresie. W przedmiotowej sprawie skarżąca w pismach skierowanych do Wojewody P. (przesłanych do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w J.) zwróciła się z prośbą o przywrócenie przez PGE dostaw energii elektrycznej do jej gospodarstwa oraz wypłatę odszkodowania za brak prądu. Skoro w katalogu zadań gminy wyliczonym enumeratywnie w art. 17 i 18 u.p.s. nie wymieniono wypłaty odszkodowań, to w ocenie Sądu, zasadnie Kolegium stwierdziło, że wypłata odszkodowania za brak prądu nie mieści się we właściwości rzeczowej ośrodka pomocy społecznej i dlatego wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości. Ponadto, jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w J. w podstawie prawnej przywołał art. 39 ust. 1 i ust.2 u.p.s. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Z kolei ust. 2 ww. artykułu stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z akt sprawy wynika bezsprzecznie, że skarżąca nie ubiega się o przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 u.p.s., ale o odszkodowanie za brak prądu. Co więcej sama skarżąca w skardze podniosła, że odszkodowanie za prąd nie należy do kompetencji "opieki społecznej w J.". W ocenie Sądu Kolegium prawidłowo zatem wskazało, że wydanie decyzji przez organ I instancji nastąpiło bez podstawy prawnej, gdyż wypłata odszkodowania za brak prądu nie jest niezbędną potrzebą, o której mowa w ww. artykule, ani też nie należy do zadań gminy w zakresie pomocy społecznej. Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej i z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, co z kolei skutkowało uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji w całości i umorzeniem postępowania pierwszej instancji w całości. Decyzja organu pierwszej instancji została bowiem wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe. Wojewoda P. przekazał pisma skarżącej dotyczące przywrócenia przez PGE dostaw energii elektrycznej do jej gospodarstwa oraz wypłatę odszkodowania za brak prądu do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w J., który nie był właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. W świetle powyższego Sąd uznał za bezzasadne zarzuty skargi dotyczące m.in. ustalenia dochodu skarżącej przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy społecznej w J. oraz zwracania się do Wojewody P. jako gospodarza terenu o pomoc, nie zaś do "opieki społecznej w J. o odszkodowanie za brak prądu. Sąd administracyjny niezwiązany granicami skargi nie stwierdził innych naruszeń prawa, które mogłyby stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.