II SA/Bk 44/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu oddala skargę

Zaskarżonym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem nr [...] z dnia [...] listopada 2022 r. Komendant Wojewódzki Policji w B. utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w B. nr [...] z dnia [...] października 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania A.K. (dalej powoływanemu jako: "Skarżący") pomocy finansowej na uzyskanie domu mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w B. Rozstrzygniecie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 6 października 2022 r. do Komendy Miejskiej Policji w B. wpłynął wniosek A.K. - byłego funkcjonariusza Komendy Miejskiej Policji w B. o przyznanie pomocy finansowej z tytułu nabycia własności wyżej opisanego domu mieszkalnego jednorodzinnego. We wniosku Skarżący wyjaśnił, że od 1 września 2004 r. pozostaje na rencie z tytułu niezdolności do pracy i ze względu na swój stan zdrowia podjął decyzję o sprzedaży wcześniej posiadanego (niedostosowanego do jego potrzeb) - mieszkania, położonego przy ul. [...] w B. i zakupu domu jednorodzinnego. Komendant Miejski Policji w B. postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2022r. odmówił, na podstawie art. 61a §1 K.p.a., wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie argumentując, że żądanie Skarżącego zostało złożone w sprawie, która została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją. Wyjaśnił, że w dniu 23 września 2021r. Skarżący wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w B. z analogicznym wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na zakup domu w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w B. Organ ten ostateczną decyzją z dnia [...] października 2021r. nr [...] odmówił Skarżącemu przyznania wnioskowanej pomocy finansowej. Jako podstawę odmowy wskazał art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, zgodnie z którym lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust 3 ustawy o Policji. W oparciu o powyższą regulację Komendant uznał, że uprzednio posiadane przez Skarżącego spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w B., nabyte przez niego w dniu 23 maja 2005 r. i zbyte w dniu 17 września 2021r., posiadało powierzchnię mieszkalną 64 m2, która w pełni zaspokajała potrzeby mieszkaniowe Skarżącego i jego rodziny oraz wymagane normy zaludnienia. Rozstrzygniecie to, na skutek odwołania Skarżącego, zostało utrzymane w mocy decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...]listopada 2021 r., a skarga na tą decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/BK 24/22. W wyroku tym skład orzekający przesądził, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka z art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, wykluczająca w zaistniałych okolicznościach – przyznanie wnioskowanej pomocy, albowiem w dniu zwolnienia ze służby Skarżący posiadał prawo do lokalu mieszkalnego, spełniającego wymagane normy zaludnienia. W oparciu o powyższe ustalenia Komendant Miejski Policji doszedł do konkluzji, że żądanie Skarżącego z 6 października 2022r. zostało złożone w sprawie rozstrzygniętej już ostateczną decyzją merytoryczną, co uzasadniało wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący i we wniesionym zażaleniu zarzucił organowi I instancji naruszenie: (-) art. 88 ust. 1 w zw. z art. 94 ustawy o Policji w zw. z § 3 ust. 2 pkt. 2 i 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 2351, dalej "rozporządzenie MSWiA") przez ich niezastosowanie i odmowę wydania decyzji w sprawie oraz (-) art. 61a Kpa poprzez błędne uznanie, że w sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania, w sytuacji, gdy nie może być mowy o "oczywistym przypadku" z uwagi na fakt dołączenia do wniosku nowych dokumentów, które mogły mieć wpływ na zmianę stanu faktycznego. Jak podkreślił pełnomocnik Skarżącego, w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany stanu faktycznego poprzez wykazanie, że to przez problemy zdrowotne konieczna była zmiana miejsca zamieszkania. Lokal dotychczas zajmowany przez Skarżącego, ze względu na jego położenie (w bloku bez windy), nie zaspokajał jego potrzeb mieszkaniowych. Z uwagi na powyższe stanął na stanowisku, że skoro inna jest podstawa faktyczna składanego wniosku, to sprawie nie można przypisać "tożsamości" ze wcześniej rozstrzygniętą sprawą. Komendant Wojewódzki Policji nie podzielił argumentacji zażalenia i decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Dokonując analizy zebranej dokumentacji i obowiązujących uregulowań prawnych organ II instancji doszedł do wniosku, że uprzedni wniosek Skarżącego z dnia 23 września 2021r. oraz wniosek wszczynający aktualnie prowadzone postępowanie oparte są o tą samą podstawę faktyczną (dotyczą przyznania pomocy finansowej na zakup tego samego domu mieszkalnego), jak i prawną (przepisy ustawy o Policji oraz rozporządzenie MSWiA w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów). Dalej, nawiązując do regulacji art. 61a § 1 Kp.a., organ podkreślił, że odmowę wszczęcia postępowania uzasadniają dwie samodzielne i niezależne przesłanki, a mianowicie wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, z czym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W ocenie organu II instancji w sytuacji, gdy w tej samej sprawie zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie, to zachodzi przesłanka "innej uzasadnionej przyczyny". W szczególności, że stan faktyczny sprawy na datę wydania poprzednich decyzji z dnia [...]. października 2021 r. oraz [...] listopada 2021r., jak i na chwilę obecną, nie uległ zmianie. Wprawdzie do wniosku z dnia 6 października 2022r. Skarżący dołączył zaświadczenia o stanie jego zdrowia dotyczące okresu, kiedy dokonywał sprzedaży swojego mieszkania przy ul. [...], tym niemniej, jak podkreślił organ II instancji, dołączone dokumenty nie świadczą w żaden sposób o zmianie stanu faktycznego sprawy. W szczególności, że przepisy właściwe dla rozpatrywania wniosków o uzyskanie pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego (tj. ustawa o Policji i rozporządzenie MSWiA.) w żaden sposób nie odnoszą się do aspektów zdrowotnych wnioskodawców, jak również nie obejmują motywów podjętych przez wnioskodawców decyzji o sprzedaży bądź kupnie lokali mieszkalnych. W tych okolicznościach organ II instancji za prawidłową uznał odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego. Skargę na tą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Skarżący zarzucając mu naruszenie: 1) art. 88 ust 1 w zw. z art. 94 ust 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia MSWiA przez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia; 2) art 88 ust 1 w zw. z art. 94 ust 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia MSWiA przez błędne uznanie, że w/w przepisy nie odnoszą się do aspektów zdrowotnych wnioskodawców, kiedy to przepisy mają charakter ogólny i odnoszą się do kwestii "zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych", co świadczy o konieczności szerokiego badania przesłanek, czy w/w potrzeby są zaspokojone, również w aspekcie stanu zdrowia wnioskodawcy; 3) art 61a §1 K.p.a. przez błędne ustalenie, że wystąpiły przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sprawie, kiedy to: (a) organ powinien stwierdzić, że nie jest możliwe "przy pierwszy zestawieniu zakresu żądania" stwierdzenie, że zachodzą oczywiste przesłanki stanowiące przeszkodę do wszczęcia postępowania, a w konsekwencji rozpoznać sprawę merytorycznie; (b) przy prawidłowym zastosowaniu przepisów organ powinien zauważyć, że nie została zachowana tożsamość sprawy, a w konsekwencji brak jest postaw do zastosowania w/w artykułu, (c) ujawnione zostały nowe okoliczności faktyczne sprawy, o których organ wydając decyzję w [...].09.2021 i następnie [...].11.2021r. nie miał wiedzy. Powołując się na powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją postanowienia Komendanta Miejskiego Policji w B. w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi organ błędnie przypisał cechę "tożsamości spraw', podczas gdy w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany stanu faktycznego m.in. poprzez wykazanie, że to przez problemy zdrowotne strony skarżącej konieczna była zmiana miejsca zamieszkania. Ze względu zatem na inną podstawę faktyczną składanego wniosku, sprawie nie można przypisać "tożsamości" ze wcześniej rozstrzygniętą sprawą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a z ostrożności procesowej o jej oddalenie, podtrzymując uprzednio powołaną argumentację oraz wskazując, że dołączone do wniosku dokumenty opisujące stan zdrowia Skarżącego nie świadczą w żaden sposób o zmianie stanu faktycznego sprawy. Tym bardziej, że problemy zdrowotne, na które aktualnie wskazuje Skarżący istniały już w momencie składania pierwszego wniosku z [...] września 2021 r. o przyznanie pomocy finansowej na zakup domu mieszkalnego, ale wówczas nie były eksponowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygniecie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] listopada 2022 r. nie jest bowiem dotknięte wadami podniesionymi w skardze, jak również innymi, które sąd administracyjny zobowiązany jest uwzględniać z urzędu jako niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2023., poz. 259 ze zm., dalej "p.p.s.a."), a które to wady przemawiałyby za jego uchyleniem. Wprawdzie Komendant Wojewódzki Policji dopuścił się uchybienia procesowego utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania – decyzją, a nie postanowieniem (jak wskazuje art. 61a § 1 K.p.a.) , tym niemniej w ocenie Sądu, tego rodzaju uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o istocie aktu prawnego przesądza jego treść, a nie forma lub nazwa (tak m.in. NSA w wyroku z 3 sierpnia 2001r., III SAB 34/01, Lex nr 79247; z 30 listopada 2001 r., IV SA 2201/99, Lex nr 657198). Z tego też względu zaistniałe uchybienie należało konwalidować na etapie postępowania sądowego, co znalazło odzwierciedlenie w komparycji wydanego wyroku. W dalszej kolejności, odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi, wyjaśnić należy, ze zgodnie z art. 58 § 1 pkt. 4 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Z mocy powagi rzeczy osądzonej korzystają zatem orzeczenia rozstrzygające merytorycznie sprawę sądowoadministracyjną, a warunkiem skutkującym powstanie stanu sprawy w toku jest tożsamość spraw. O tożsamości tej można mówić wówczas, gdy występuje między nimi tożsamość elementów podmiotowych i przedmiotowych. W rozpatrywanej sprawie, o ile można dostrzec tożsamość podmiotową ze sprawą rozpatrywaną przed tut. sąd pod sygn. akt II SA/Bk 24/22, to już takiej tożsamości pomiędzy tym sprawami nie ma na płaszczyźnie podstawy prawnej. Przedmiotem kontroli sądu w sprawie II SA/Bk 24/22 była bowiem decyzja merytoryczna Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] listopada 2021r. o odmowie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu, natomiast w aktualnie rozpatrywanej sprawie ocenie sądu poddane zostało postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu, mające charakter rozstrzygnięcia formalnego. W sprawie nie zachodzi zatem stan powagi rzeczy osądzonej, a tym samym brak jest podstaw do odrzucenia skargi. Podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowił art. 61 a § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Cytowany przepis określa dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania takiego postanowienia. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W orzecznictwie oraz literaturze wskazuje się, że przez inną uzasadnioną przyczynę, o której mowa w przywołanym przepisie, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie Celem instytucji odmowy wszczęcia postępowania jest bowiem uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (decyzja administracyjna) byłby obarczony wadą istotną kwalifikowaną. W konsekwencji do "innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania", w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a., zalicza się m.in. wniesienie żądania załatwienia sprawy uprzednio już rozstrzygniętej decyzją ostateczną (tak też NSA w wyrokach z 24 maja 2022 r. sygn. akt II GSK 1979/18 i II GSK 2070/18, CBOSA). Warunkiem sine qua non wydania w tej sytuacji postanowienia, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w realiach niniejszego postępowania. Pierwotny wniosek Skarżącego o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w B. został bowiem rozstrzygnięty przez Komendanta Miejskiego Policji w B. decyzją z dnia [...] października 2021r. o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] listopada 2021 r., która to decyzja była z kolei przedmiotem kontroli tut. sądu administracyjnego. Prawomocnym wyrokiem z dnia 17 lutego 2022r. o sygn. akt II SA/BK 24/22 sąd oddalił skargę wywiedzioną na te rozstrzygnięcie, przesądzając, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka z art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, wykluczająca przyznanie Skarżącemu pomocy finansowej na zakupu domu w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w B. W tych okolicznościach, skoro pierwotny wniosek Skarżącego o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie ww. domu został merytorycznie rozpoznany, a wydana w tym przedmiocie decyzja uzyskała przymiot ostateczności i prawomocności, to kolejny wniosek z dnia 21 września 2022r. o przyznanie pomocy finansowej złożony na tą samą nieruchomość musiał zostać załatwiony wydaniem postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a. Wynika to z tego, że ww. decyzja Komendanta Miejskiego Policji z [...] października 2021r. o odmowie przyznania Skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie domu pozostaje w obrocie prawnym i dopóki nie zostanie z niego wyeliminowana, wiąże. Na gruncie kontrolowanej sprawy nie ma też wątpliwości co do tożsamości (podmiotowej oraz przedmiotowej) stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji z [...] października 2021r. oraz powtórnym wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej. Po pierwsze, wniosek Skarżącego z dnia 23 września 2021r. oraz wniosek wszczynający aktualnie prowadzone postępowanie (z dnia 6 października 2022r.) oparte są na tej samej podstawie faktycznej, albowiem dotyczą przyznania pomocy finansowej na zakup tego samego domu mieszkalnego. Po drugie, oba wnioski maja taką samą podstawę prawną, tj. przepisy ustawy o Policji oraz rozporządzenia MSWiA w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów. Wprawdzie pełnomocnik Skarżącego zakwestionował opisaną tożsamość przedmiotową wskazując, że w aktualnie prowadzonej sprawie doszło do zmiany stanu faktycznego przez wykazanie, że to problemy zdrowotne Skarżącego spowodowały konieczność zmiany miejsca zamieszkania, tym niemniej w ocenie sądu, powołane okoliczności nie powodują, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zmianą stanu faktycznego. Przez stan faktyczny sprawy należy bowiem rozumieć takie okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczą się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do jej rozstrzygnięcia. Jak słusznie zaś zauważył organ II instancji, problemy zdrowotne Skarżącego istniały już w momencie składania pierwszego wniosku z dnia 23 września 2021r. (na co wskazują daty przedłożonych zaświadczeń), lecz wówczas nie były zgłaszane przez Skarżącego. Trudno je zatem uznać za "nowe okoliczności faktyczne sprawy", które mogłyby być podstawą do zainicjowania nowego postępowania w przedmiocie przyznania Skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie domu. Ponadto, co też trafnie wyeksponowano w zaskarżonym rozstrzygnięciu, przepisy właściwe dla rozpatrywania wniosków o uzyskanie pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego (tj. ustawa o Policji i rozporządzenie MSWiA) w żaden sposób nie odnoszą się do aspektów zdrowotnych wnioskodawców, jak również nie obejmują motywów podjętych przez wnioskodawców decyzji o sprzedaży bądź kupnie lokali mieszkalnych. W sytuacji zaś, gdy jak twierdzi pełnomocnik Skarżącego, w sprawie zostały ujawnione nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji, o których organ wydający merytoryczną decyzję z dnia [...] października 2021r. nie miał wiedzy, to powołując się na nie strona ma możliwość uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego. Dopóki jednak ostateczna decyzja Komendanta Miejskiego Policji odmawiająca Skarżącemu przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu, nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w prawem przewidzianym - trybie, dopóty rozpoznanie merytoryczne kolejnego wniosku o przyznanie takiej pomocy, nie jest możliwe. Prawidłowo więc organy obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania w tej sprawie, wydając w tym zakresie postanowienie. Zarzuty i argumentacja skargi odnosząca się natomiast do kwestii merytorycznych w zakresie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu nie mogła być analizowana przez sąd aktualnie rozpoznający sprawę, albowiem, jak zostało już wyżej zasygnalizowane, rozstrzygnięcie wydane w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygnięciem procesowym, wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. Tym samym nie mogło dojść do naruszenia art. 88 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia MSWiA), albowiem przepisy te nie miały w sprawie zastosowania. Z powołanych wyżej względów sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.