II SA/Bk 396/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Bartłomiejczuk, Sędziowie sędzia WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Jakub Dębowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lipca 2026 r. sprawy ze skargi S. K. na czynność Starosty Bielskiego z dnia 31 marca 2026 r. nr AŚ.6164.2.3.2026 w przedmiocie zatwierdzenia aneksu do uproszczonego planu urządzania lasu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Starosty Bielskiego na rzecz skarżącego S. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną czynnością z 31 marca 2026 r. znak AŚ.6164.2.3.2026 Starosta Bielski odmówił zatwierdzenia aneksu do Uproszczonego Planu Urządzania Lasu obrębu [...], gmina Brańsk. Czynność podjęto w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 12 lutego 2026 r. S. K. zwrócił się do Starosty Powiatowego w Bielsku Podlaskim o zatwierdzenie, załączonego do wniosku, "Aneksu nr 1 do Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu obrębu [...] obowiązującego w latach 2020-2029" (dalej: UPUL), wykonanego dla działki nr [...], położonej w obrębie [...], gmina Brańsk. Zdaniem wnioskodawcy zaistniała pomyłka przy klasyfikacji gruntu omego na las w 2009 r., gdyż klasyfikacją objęto również tę część działki, która nie była zalesiona, na której posadzony był sad, zrealizowano staw i domek rekreacyjny. Z przedłożonego aneksu wynika natomiast, że dotyczy części działki nr [...] objętej wydzieleniem 01-z o powierzchni 0,5638 ha z opisem "Inne wylesienie". Do wniosku załączono zaświadczenie Wójta Gminy Brańsk z 19 stycznia 2026 r. znak POR.6727.10.2026, zgodnie z którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Brańsk (uchwała Rady Gminy Brańsk nr VIII/53/03 z 30 października 2003 r., Dz. Urz. Woj. Podl. nr 120, poz. 2229 z późn. zm.), działka nr [...] oznaczona jest na rysunku planu symbolem RP, RL - przeznaczenie pod tereny rolne: uprawy polowe (RP) oraz tereny leśne (RL); nadto, zgodnie z ww. zaświadczeniem, działka nie leży w Specjalnej Strefie Rewitalizacji oraz nie została podjęta uchwała o ustanowieniu obszaru rewitalizacji. Powyższy wniosek zainicjował podjęcie przez Starostę Bielskiego czynności wyjaśniających, w ramach których do akt włączono: - uproszczony wypis z ewidencji gruntów, zgodnie z którym na działce nr [...] o całkowitej powierzchni 4,29 ha wykazany jest las (LsIV) na powierzchni 0,50 ha oraz las (LsV) na powierzchni 3,79 ha; - fragment UPUL obowiązującego na lata 2020-2029, zatwierdzonego przez Starostę Bielskiego 2 grudnia 2019 r., w którym działka nr [...] objęta jest aktualnym uproszczonym planem urządzenia lasu obrębu [...]. Według UPUL na działce tej na powierzchni 4,29 ha znajduje się las. Zgodnie z opisem taksacyjnym działka podzielona jest na cztery wydzielenia: (-) oddział 01-j - drzewostan sosnowy na pow. 0,7773 ha, w wieku 80 lat, bonitacja I; wskazania gospodarcze to rębnia zupełna pasowa (IB); (-) oddział 01-1 - drzewostan sosnowy na pow. 2,7421 ha, w wieku 18 lat, bonitacja lA, wskazania gospodarcze to czyszczenia późne z pozyskaniem (CP-P), (-) oddział 01-n - drzewostan sosnowy na pow. 0,2068 ha, w wieku 70 lat, bonitacja I, wskazania gospodarcze to trzebież późna (TP); (-) oddział 01-z - na pow. 0,5638 ha wskazano "inne wylesienie" - grunty użytkowane jako rola, bez wskazań gospodarczych; - negatywną opinię z 23 marca 2026 r. znak ZG.750.22.2026 Nadleśniczego Nadleśnictwa Rudka, w której wskazano, że po oględzinach terenowych działki nr [...] stwierdzono, że jest ona pozbawiona drzewostanu, w jego miejscu zasadzono sad, ustawiono altankę i wykopano staw. W opinii wywiedziono, że z racji na obowiązek wynikający z art. 13 pkt 2 ustawy o lasach dotyczący ponownego wprowadzania roślinności leśnej w terminie 5 lat od jej usunięcia oraz korytarzowy charakter przedmiotowej działki pomiędzy dwoma kompleksami leśnymi – projekt aneksu należy zaopiniować negatywnie. W tych okolicznościach zaskarżoną do sądu administracyjnego czynnością Starosta Bielski, powołując przepis art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (dalej: u.l.), odmówił zatwierdzenia przedłożonego przez wnioskodawcę aneksu. Zdaniem organu z art. 22 ust. 2 u.l. wynika, że uproszczony plan urządzenia lasu zatwierdza starosta, natomiast jego zmiana może nastąpić wyłącznie w przypadkach uzasadnionych i zgodnych z przepisami tej ustawy. UPUL stanowi dokument planistyczny o charakterze wiążącym, sporządzany w oparciu o dane ewidencji gruntów i budynków oraz inwentaryzację terenową. Nie jest on instrumentem służącym korygowaniu ewentualnych błędów klasyfikacyjnych powstałych w toku modernizacji ewidencji gruntów. Analizując zgromadzony materiał dowodowy stwierdzono, że zgodnie z danymi ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] o powierzchni 4,29 ha stanowi w całości użytek leśny (Ls), a uproszczony plan urządzenia lasu dla obrębu [...] na lata 2020-2029, zatwierdzony przez Starostę Bielskiego 2 grudnia 2019 r., obejmuje całą jej powierzchnię jako las, z wyodrębnieniem czterech wydzieleń, w tym wydzielenia 01-z. Organ ustalił, że w wydzieleniu 01-z wskazano stan zagospodarowania "Inne wylesienie", co oznacza powierzchnię pozbawioną drzewostanu leśnego. Zastrzeżenia strony nie wskazują na niezgodność UPUL ze stanem faktycznym ani prawnym, gdyż projekt nie klasyfikuje przedmiotowych działek jako lasu, lecz jako teren wylesiony. Wpis "Inne wylesienie" w uproszczonym planie urządzenia lasu jest zgodny z aktualnym sposobem zagospodarowania nieruchomości oraz z zasadami sporządzania uproszczonych planów urządzenia lasu, określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu (Dz. U. poz. 1302). Stwierdzono, że wnioskodawca nie kwestionował ustaleń na etapie sporządzania i wyłożenia projektu UPUL w 2019 r. Obecnie twierdzi o błędnej klasyfikacji gruntu w 2009 r., wskazując że część działki nie była lasem, lecz była użytkowana jako sad i teren rekreacyjny. Jednakże, zdaniem organu, zarzut błędnej klasyfikacji gruntu dotyczy roku 2009, a nadto dotyczy treści ewidencji gruntów i budynków, będącej wiążącym organ rejestrem publicznym, w którym zmiana danych może nastąpić wyłącznie w trybie przewidzianym przepisami prawa geodezyjnego. Starosta również wskazał, że zarzuty w zakresie gleboznawczej klasyfikacji gruntów czy poprawności modernizacji operatu opisowo-kartograficznego należy zgłaszać w trybach przewidzianych dla tworzenia tych dokumentów. W przedmiotowej zaś sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających zmianę klasyfikacji gruntu w ewidencji, wobec czego organ obowiązany jest przyjąć, że cała działka stanowi las. Dalej Starosta wskazał, że uzyskał negatywną opinię Nadleśniczego Nadleśnictwo Rudka, która ma charakter specjalistyczny i została sporządzona po przeprowadzeniu oględzin terenowych, dlatego stanowi istotny dowód w sprawie. Brak jest podstaw do jej kwestionowania, tym bardziej, że zgodnie z art. 7 u.l. gospodarka leśna powinna być prowadzona w sposób zapewniający zachowanie trwałości lasów oraz ciągłości ich użytkowania. Usunięcie wydzielenia 01-z z UPUL prowadziłoby do wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, naruszałoby zasadę trwałości lasów oraz byłoby sprzeczne z funkcją lasu rozumianego normatywnie jako grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony (art. 3 pkt 1a u.l.). Skargę na powyższą czynność złożył do sądu administracyjnego S. K. Zarzucił dokonanie błędnej klasyfikacji gruntów w 2009 r. przez Podlaskie Biuro Geodezji, Klasyfikacji i Rekultywacji Gruntów oraz brak obiektywnej oceny Nadleśnictwa Rudka dokonanej podczas oględzin terenowych działki nr [...]. Skarżący wyjaśnił, że wprowadzenie zawnioskowanej przez niego zmiany w UPUL jest uzasadnione, bowiem ten sporny grunt nigdy nie był lasem. Wyjaśnił, że po zalesieniu w 2002 r. ziemi ornej klasy V i VI w działce nr [...] i części działki nr [...], pozostała część ziemi ornej w działce nr [...] o powierzchni 0,43 ha (0,07 ha klasy IIIB oraz 0,36ha klasy IVa), która według ustawy nie podlegała zalesieniu. Błędna klasyfikacja gruntów w działkach nr [...] i [...] dokonana została 13 sierpnia 2009 r. i objęła całą działkę nr [...] jako las. Wówczas skarżący nie podpisał dokumentacji z klasyfikacji gruntów z dwóch powodów: wysłania jej na nieprawidłowy adres oraz braku zgody na zapis w protokole, iż cała działka nr [...] została zalesiona. Zakwestionował wiarygodność Nadleśniczego przeprowadzającego oględziny bez obecności skarżącego, podczas których wskazano, że działka została pozbawiona drzewostanu, w którego miejsce wykopano staw, postawiono altankę i zasadzono sad. Tymczasem brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że w tym miejscu na działce nr [...] był posadzony las. Skarżący wskazał, że w 2004 r. wykopał na działce na spornej części staw przeciwpożarowy, w roku 2005 postawił domek letniskowy, a w latach 2006/2007 posadził sad o powierzchni 0,15 ha. Dodał, że podczas rozmowy przeprowadzonej z pracownikiem Nadleśnictwa na przełomie stycznia i lutego 2026r. potwierdzono, że może "zrobić aneks", nadto jak dodał "chodziło o koszty za Aneks". Dlatego niezrozumiała jest dla niego decyzja Starosty, który zmienił zdanie. Do skargi załączył: decyzję zmieniającą z 11 września 2002 r. o zalesieniu, protokół z wykonania aktualizacji klasyfikacji gruntów na działkach nr [...] i [...] z roku 2009, szkic powierzchni do zalesienia z 2002 r., zdjęcia lotnicze działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał na przepisy art. 20 ust. 1 pkt 1 oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 ze zm.), dalej: p.g.k., wywodząc o związaniu danymi ewidencyjnymi i braku podstaw do ich kwestionowania w procesie sporządzania uproszczonych planów urządzenia lasu. Starosta wyjaśnił, że w sprawie brak jest dowodów potwierdzających zmianę klasyfikacji gruntu w ewidencji. Działka nr [...] nadal wykazana jest w ewidencji jako leśna, wobec czego starosta sporządzając UPUL oraz rozpatrując wniosek o zatwierdzenie aneksu do UPUL obowiązany jest przyjąć, że cała działka stanowi grunt leśny. Nadto działka jest również lasem w sensie normatywnym, zgodnym z art. 3 u.l., bowiem powierzchnia leśna w działce wynosi ponad 0,10 ha (4,29 ha), z czego powierzchnia 0,5638 ha została pozbawiona drzewostanu, a także jest przeznaczona do produkcji leśnej, co wyraża się przez oznaczenie w ewidencji wszystkich użytków w tej działce jako Ls - lasy. Natomiast załączone przez skarżącego dokumenty mogą, w ocenie organu, stanowić dowody w postępowaniu dotyczącym zmiany klasyfikacji gruntów w trybie przepisów p.g.k. Dalej Starosta wywiódł, iż bezpodstawne są zarzuty dotyczące braku obiektywizmu w opinii Nadleśniczego, bowiem Nadleśniczy sformułował opinię po przeprowadzeniu oględzin terenowych i z uwzględnieniem obowiązków właściciela lasu wynikających z art. 13 pkt 2 u.l. Dodatkowo organ powołał przepis art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2026 r. poz. 13 ze zm.) zawierający definicję korytarza ekologicznego oraz art. 7 u.l. dotyczący prowadzenia zrównoważonej gospodarki leśnej. W ocenie organu bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje również brak obecności skarżącego podczas oględzin terenowych, gdyż przepisy takiej obowiązkowej obecności nie przewidują. Podobnie za niemające wpływu na wynik sprawy ocenił Starosta twierdzenia skarżącego o wynikach rozmów prowadzonych przez skarżącego z pracownikiem Nadleśnictwa, podczas których miał on rzekomo zostać poinformowany o możliwości sporządzenia aneksu. Jak wskazał organ, ewentualne nieformalne wypowiedzi pracowników nie stanowią wiążącego stanowiska organu administracji ani nie mogą przesądzać o treści późniejszej opinii wydanej po przeprowadzeniu analizy dokumentacji oraz oględzin terenowych. Starosta podkreślił też, że negatywna opinia Nadleśnictwa nie stanowiła jedynej podstawy rozstrzygnięcia, gdyż uwzględniono treść ewidencji gruntów i budynków, zapisy obowiązującego uproszczonego planu urządzenia lasu oraz przepisy ustawy o lasach dotyczące trwałości lasów i obowiązku ponownego wprowadzenia roślinności leśnej. Odnosząc się do zarzutu odmowy wszczęcia procedury zatwierdzenia aneksu wskazał, że przeanalizował projekt aneksu oraz zgromadzoną dokumentację, zwrócił się do właściwego terytorialnie Nadleśniczego o wydanie opinii, a następnie dokonał oceny całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie sporządzając uzasadnienie dla podjętej czynności. W uzasadnieniu tym wskazano w szczególności: dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków, treść obowiązującego uproszczonego planu urządzenia lasu oraz argumentację Nadleśnictwa. Brak zgody skarżącego na taką treść stanowiska organu nie świadczy o działaniu organu niezgodnie z prawem. Podczas rozprawy w dniu 28 lipca 2026 r. skarżący sprecyzował swoje stanowisko. Wyjaśnił, że w momencie zalesienia w 2002 r. grunty w działce nr [...] o klasach IIIb i IVa, które nie podlegały według ustawy zalesieniu, były położone dokładnie w miejscu, na którym obecnie jest staw, sad i domek letniskowy. Klasyfikacja w 2009 r. dotyczyła tylko moich gruntów i sprawdzano, gdzie jest las. Błędnie objęto teren działki nr [...] użytkami leśnymi jako Ls, mimo że lasu tam faktycznie nie było, także przed zalesieniem, gdyż był tam grunt orny. Skarżący dalej wyjaśnił, że nie podejmował żadnych innych prób przekwalifikowania tej części działki na charakter nieleśny; jego zdaniem klasyfikator w 2009 r. w ogóle nie był w terenie, bo gdyby był to nie mógłby zakwalifikować tego terenu jako las. Wskazał, że nie wiedział, iż w 2019 r. prowadzona była procedura przyjęcia uproszczonego planu urządzania lasu. Zwrócił uwagę, że powierzchnia zalesiona to 3,94 ha łącznie w działkach nr [...] i [...], a w ewidencji jest to powierzchnia większa, nie wie "skąd to się wzięło". Skarżący złożył do akt kserokopię protokołu ARMiR z 10 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej czynności stanowi przepis art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2025 r., poz. 567 z późn. zm.), dalej: u.l., zgodnie z którym zmiana planu urządzenia lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu może być dokonana aneksem, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4 oraz zachowaniem przepisów art. 22. Ustawa o lasach reguluje zasady zachowania, ochrony i powiększania zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową (art. 1 ust. 1), zaś przepisy ustawy stosuje się do lasów, bez względu na formę ich własności (art. 2). Zgodnie z art. 3 u.l. lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków; 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Jak zgodnie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych dla ustalenia, iż grunt jest lasem w znaczeniu prawa administracyjnego, konieczne jest spełnienie nie tylko kryterium przyrodniczego (pokrycie roślinnością leśną) i kryterium przestrzennego (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha), lecz także kryterium przeznaczenia (do produkcji leśnej; art. 3 pkt 1 lit. "a"), bądź jednej z pozostałych przesłanek z lit. "b" (grunt stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego) czy lit. "c" (grunt wpisany do rejestru zabytków). Kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia muszą być spełnione łącznie, by można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 u.l. (zob. wyrok z 23 czerwca 2017 r., II OSK 2694/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do treści art. 7 ust. 1 u.l. trwale zrównoważoną gospodarkę leśną prowadzi się według planu urządzenia lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu, z uwzględnieniem wskazanych w tym przepisie celów. Jak stanowi art. 6 ust. 1 pkt 7 u.l. "uproszczony plan urządzenia lasu" to plan opracowywany dla lasu o obszarze co najmniej 10 ha, stanowiącego zwarty kompleks leśny, zawierający skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej. Stosownie do treści art. 19 ust. 2 u.l. uproszczone plany sporządza się dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa oraz dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Uproszczony plan urządzania lasu jest zatem dokumentem planistycznym – elementem planowania gospodarczego (prowadzenia gospodarki leśnej). Jak stanowi tymczasem art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1151 z późn. zm.), dalej: p.g.k., podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W sprawie niniejszej istotna jest zatem relacja zachodząca między uproszczonym planem urządzania lasu a zapisami w ewidencji gruntów i budynków, a to z tego względu, że zaskarżoną czynnością Starosta odmówił zatwierdzenia aneksu do UPUL powołując się na zapisy ewidencji gruntów, w których cała działka nr [...] o powierzchni 4,29 ha figuruje jako Ls (powierzchnia 0,50 ha jako LsIV, powierzchnia 3,79 ha jako LsV). Okoliczność ta, zdaniem Starosty, wyklucza zatwierdzenie aneksu w trybie art. 23 ust. 1 u.l., a żądanie ujawnienia części działki nr [...] o powierzchni 0,5638 ha, na której znajduje się staw, sad i domek letniskowy – powinno być w pierwszej kolejności skierowane do organów ewidencyjnych. W ocenie sądu rozwiązanie takie, sprowadzające się do wydania czynności odmawiającej zatwierdzenia aneksu do UPUL i odsyłające skarżącego de facto do procedury aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, jest w sprawie niniejszej nieuprawnione i przedwczesne. Kwestia relacji między przepisami ustawy o lasach i przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jest złożona, choć wielokrotnie była przedmiotem wypowiedzi judykatury. Istotne dla sformułowania oceny w rozpoznawanym przypadku są przepisy: art. 20 ust. 2 u.l., zgodnie z którym w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu oraz art. 20 ust. 3a p.g.k., zgodnie z którym ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Mając powyższe regulacje na uwadze podkreślić jednak należy, że choć uproszczony plan urządzania lasu jest aktem planowania gospodarczego w pierwszej kolejności uwzględniającym zapisy w ewidencji gruntów i budynków (art. 21 ust. 1 p.g.k.) w tym sensie, że o kwalifikacji gruntu nie rozstrzyga rodzaj znajdującej się na nim roślinności (czy nawet jej brak), ale przeznaczenie gruntu do produkcji leśnej ujawnione właśnie w ewidencji gruntów i budynków (zob. wyrok z 28 października 2022 r. I OSK 71/21 i przywoływane tam orzecznictwo) – to jednak wypis z ewidencji gruntów jest dokumentem urzędowym (art. 76 k.p.a.) stwarzającym, niemające charakteru bezwzględnego, domniemanie leśnego charakteru określonego gruntu. Dla obalenia wspomnianego domniemania możliwe jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu (art. 76 § 3 k.p.a.). Z racji zaś na to, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter rejestrowy (wtórny), tzn. odzwierciedla stan faktyczny i prawny wynikający z innych dokumentów, źródłowych, powstałych w innych postępowaniach (vide np. art. 23 i art. 24 ust. 2b p.g.k., tj. orzeczeń, decyzji, innych aktów władczych) – ustawodawca przewidział tryby, w których można podważyć zapis w ewidencji także jeśli chodzi o kwalifikację gruntu jako leśnego. Należy wskazać przykładowo na decyzję o zmianie lasu na użytek rolny (art. 13 ust. 2 u.l.), czy przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 82 z późn. zm.) i możliwość wydania decyzji wyłączającej z produkcji leśnej. Dodatkowym natomiast reżimem prawnym, w którym taki cel można osiągnąć, jest – w ocenie sądu – tryb przewidziany w art. 23 ust. 1 u.l., tj. tryb sporządzenia aneksu do UPUL. Wynika to wprost z treści art. 20 ust. 3a p.g.k. (a także pośrednio z art. 20 ust. 1 u.l.), które należy interpretować w ten sposób, że nie jest dopuszczalne dokonywanie zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie terenów leśnych wbrew planom urządzania lasów. Pogląd powyższy jest formułowany w niektórych wyrokach sądów administracyjnych, przykładowo w sprawie I OSK 86/25 (wyrok z 12 grudnia 2025 r.) czy w sprawie I OSK 397/21 (wyrok z 16 kwietnia 2024 r.), w których zgodnie powtarza się, że "dopóki w planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, o jakiej mowa w art. 23 ust. 1 u.l., dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu"; przy czym sąd w sprawie I OSK 397/21 dodał, że "W takiej sytuacji zmiana danych odnoszących się do lasu, w pierwszej kolejności musi zostać wprowadzona przez właściwy organ do planu urządzenia lasu". Sąd w sprawie niniejszej, podzielając powyższe stanowisko, ma w polu widzenia, że zostało ono sformułowane w sprawach o odmiennych stanach faktycznych niż w sprawie przedmiotowej (w sprawie I OSK 85/26 UPUL był sporządzany po raz pierwszy, a skarżący domagał się w trybie zastrzeżeń do UPUL przekwalifikowania terenu Ls na teren nieleśny w sytuacji, w której nie było wątpliwości, iż historycznie był to teren leśny (brak deklarowanych przez skarżącego pozostałości zabudowań), jedynie chwilowo jej pozbawiony; NSA wskazał, że w takich okolicznościach przepis art. 23 ust. 1 u.l. "nie upoważnia do kwestionowania sposobu zagospodarowania nieruchomości ujawnionego w ewidencji gruntów w toku sporządzania uproszczonego planu urządzenia lasu"; z kolei w sprawie I OSK 397/21 również badano legalność decyzji w przedmiocie zastrzeżeń do UPUL, w sytuacji gdy w stanie faktycznym nie było wątpliwości, iż sporną działkę porastają gatunki lasotwórcze, a drzewostan spełnia kryterium lasu w rozumieniu art. 3 u.l.). Nie zmienia to jednak zasadniczego wniosku, iż przepis art. 20 ust. 2 u.l. w powiązaniu z art. 20 ust. 3a p.g.k. umożliwia potraktowanie art. 23 ust. 1 u.l. jako rodzaju dodatkowego reżimu prawnego umożliwiającego uzyskanie dokumentu źródłowego mogącego być podstawą wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie usunięcia zapisu Ls na rzecz symbolu wskazującego na przeznaczenie nieleśne. Ten reżim może być jednak rozważony wyjątkowo, gdy nie mamy do czynienia z istnieniem na danym terenie lasu w rozumieniu drzewostanu przeznaczonego do gospodarki leśnej, jednak nie na skutek pozbawienia terenu charakteru leśnego (gdy nie ma zastosowania niebudzący wątpliwości obowiązek odtworzenia drzewostanu lub obowiązek pierwotnego zalesienia wynikający np. z decyzji o zalesieniu). Dokumenty przedłożone przez skarżącego wskazują, że powyższy przypadek może zachodzić w sprawie niniejszej, jednak przesądzenie tej okoliczności wymaga dodatkowych ustaleń, których zabrakło. Dlatego zaskarżona czynność jest przedwczesna. Z przedłożonych dokumentów wynika, że w pewnej części do 2002 r. teren działki nr [...] był terenem rolnym (gruntem ornym) a w innej – lasem (według UPUL na działce tej znajdują się cztery wydzielenia, w tym dwa o powierzchni 0,2068 ha i 0,7773 ha porośnięte lasem o wieku drzewostanu odpowiednio 70 i 80 lat, vide "Rejestr działek leśnych i gruntów do zalesienia wg właścicieli", jako załącznik do UPUL, k. 3 akt adm.). Dalej z materiału dowodowego wynika, że w 2002 r. (pierwotna decyzja z 7 sierpnia 2002 r., decyzja zmieniająca z 11 września 2002 r. wydana na podstawie art. 155 k.p.a.) skarżący uzyskał decyzję wyrażającą zgodę na zalesienie w sumie 3,94 ha powierzchni gruntów rolnych V i VI klasy w obydwu ww. działkach, w tym 3 ha w powierzchni działki nr [...] i 0,94 ha w powierzchni działki nr [...]. Sumując powierzchnie wykazane w UPUL z 2019 r. jako zalesione wieloletnim drzewostanem w działce nr [...] (0,7773 + 0,2068 ha) oraz przeznaczoną w działce nr [...] do zalesienia w 2002 r. (3 ha) – nie otrzymuje się wyniku 4,29 ha powierzchni lasu w tej działce wynikającej z ewidencji gruntów i budynków, a wynik 3,9841 ha (różnica wynosi około 0,3 ha). Z kolei z UPUL wynika, że pozbawiona roślinności leśnej w działce nr [...] jest powierzchnia wynosząca 0,5638 ha, a więc zatem nie 0,3 ha. Z kolei z protokołu z wykonania aktualizacji klasyfikacji gruntów w działkach nr [...] i [...] wynika, że "cała powierzchnia gruntów rolnych została zalesiona" (przy czym cała powierzchnia przeznaczona do zalesienia w działce nr [...] wynosiła 3 ha – według decyzji zmieniającej z 11 września 2002 r., a wykazano w UPUL drzewostan 18-letni na powierzchni 2,7421 ha). Sąd też ma na uwadze załączone przez skarżącego wydruki z internetowych stron obrazujące działkę nr [...] na przestrzeni lat począwszy od roku 2006, których treść koresponduje z wyglądem tego terenu na ortofotomapie archiwalnej na stronie www.geoportal.gov.pl, a które wskazują na inne niż leśne zagospodarowanie działki nr [...] przed zalesieniem, niewynikające z pozbawienia drzewostanu. Całokształt powyższych okoliczności uprawnia do wniosku, że istnieje rozbieżność między wskazaniem "granic i powierzchni lasu" w UPUL z 2019 r. (a w konsekwencji w ewidencji - art. 20 ust. 2 u.l.), decyzją o zalesieniu wprowadzającą obowiązek zalesienia, stanem przeznaczenia leśnego wynikającym z ewidencji gruntów i budynków a stanem faktycznym prawdopodobnie niewynikającym z pozbawienia drzewostanu. Przypomnieć w tym kontekście również należy, że skarżący nie podpisał protokołu z klasyfikacji, gdyż – jak twierdzi – nie odpowiadał on rzeczywistości oraz w jego ocenie klasyfikatorzy nie przeprowadzili sprawdzenia w terenie. Zwraca też uwagę, że w protokole tym (jego kopii znajdującej się w aktach sprawy, załączonej przez skarżącego) nie ujawniono żadnej powierzchni zalesionej (nie wskazano jej rozmiarów, położenia itd.), innymi słowy – nie ma w treści protokołu żadnych konkretnie wskazanych parametrów mogących wskazywać jaką powierzchnię faktycznie zalesiono (nie ma nawet odniesienia do decyzji z 2009 r. o zgodzie na zalesienie, nie ma żadnego załącznika graficznego, dowodu bytności klasyfikatorów w terenie). Znajduje się jedynie zapis, że zalesiono "całą powierzchnię do tego przeznaczoną", podczas gdy wynosiła ona 3,94 ha (vide dodatkowo protokół ARMiR z 10 października 2012 r.), w tym w działce nr [...] było to 3ha jak wynika z decyzji zmieniającej z 11 września 2002 r. Może to wskazywać na nieprawidłowości w działaniu klasyfikatorów w 2009 r. i wynikające z tego źródło błędu, jednak jest to w chwili obecnej tylko przypuszczenie, którego potwierdzenie lub wykluczenie wymaga dodatkowych działań wyjaśniających. Powyższe oznacza, że brak drzewostanu na części działki nr [...] na powierzchni 0,5638 ha (lub innej, czego jednak na podstawie dostępnych w aktach dowodów nie sposób stwierdzić) może wynikać nie z pozbawienia tego terenu roślinności leśnej (i obowiązku jej odtworzenia, jak mimo powyższych rozbieżności twierdzi Nadleśniczy), ale z tego, że nigdy tam lasu nie było (wcześniej były to grunty rolne, a następnie nie zostały zalesione). W takiej sytuacji, jeśli wątpliwość ta się potwierdzi, co wymaga dodatkowych działań wyjaśniających od organu (np. uzyskania wniosku o zalesienie, decyzji o zgodzie na zalesienie – obydwu dokumentów wraz z załącznikami graficznymi, załączników do protokołu z klasyfikacji – jeśli były sporządzone celem zobrazowania o jakiej powierzchni jest mowa w oświadczeniu klasyfikatorów) – należy rozważyć ewentualne wprowadzenie aneksem zmian do UPUL (według treści aneksu przedłożonego do wniosku lub zmodyfikowanego, w zależności od podjętych ustaleń), bądź ponownie odmówić zatwierdzenia aneksu. Wniosek powyższy jest uprawniony w okolicznościach sprawy niniejszej dodatkowo także i dlatego, że inne tryby jakie przysługują skarżącemu wydają się być do jego sytuacji nieprzystające (przynajmniej w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy). Zmiana lasu na cele nieleśne na podstawie art. 13 ust. 2 u.l. wymaga wykazania "szczególnie ważnej potrzeby właściciela lasu" rozumianej w orzecznictwie sądów administracyjnych zawężająco, a takie okoliczności z wypowiedzi skarżącego dotychczas nie wynikają. Z kolei wyłączenie gruntów z produkcji leśnej powinno nastąpić przed rozpoczęciem nieleśnego ich wykorzystywania, gdy tymczasem z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Z kolei usunięcie nieprawidłowości w ewidencji gruntów i budynków w trybie aktualizacji ewidencji gruntów wymaga – pamiętając o wtórnym charakterze ewidencji - przedstawienia nowego dokumentu źródłowego. Taką rolę mógłby pełnić – jak wynika z art. 20 ust. 3 u.l. oraz art. 20 ust. 3a p.g.k. – aneks do UPUL zatwierdzony w trybie art. 23 ust. 1 u.l. A zatem należy rozważyć zastosowanie tego dodatkowego reżimu prawnego w sprawie niniejszej. Sąd ma przy tym na uwadze, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym niedopuszczalna jest skarga na pismo informujące o odmowie zmiany uproszczonego planu urządzania lasu (tak np. postanowienia z 1 lutego 2019 r., II OSK 612/17 czy z 28 marca 2023 r., II SA/Łd 226/23). Argumentując za takim stanowiskiem wskazuje się, że tego rodzaju pismo informacyjne w żaden sposób nie dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, te bowiem są kształtowane wyłącznie uproszczonym planem urządzania lasu. W ocenie sądu w sprawie niniejszej nie mamy jednak do czynienia z taką sytuacją, tj. z pismem odmawiającym wprowadzenia zmiany do UPUL, ale z czynnością materialno-techniczną odmawiającą zatwierdzenia aneksu do UPUL podjętą na podstawie art. 23 ust. 1 u.l., przy czym kwalifikacja aneksu jako czynności materialno-technicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., nie jest kwestionowana (vide np. wyrok z 1 marca 2016 r., II OSK 1979/17). Natomiast skoro, stosownie do przepisu art. 23 ust. 1 u.l., zmiana uproszczonego planu urządzania lasu może być dokonana aneksem, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4 oraz zachowaniem przepisów art. 22, a aneks jest czynnością materialno-techniczną zaskarżalną do sądu administracyjnego, przyjąć należy, że zaskarżalne do sądu jest nie tylko zatwierdzenie aneksu ale też i odmowa jego zatwierdzenia, oba akty posiadające formę czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do uczynienia przepisu art. 23 ust. 1 u.l. martwym w zakresie obejmującym odmowę zatwierdzenia aneksu, przy akceptacji zaskarżalności zatwierdzenia aneksu (wprowadzającego zmianę do UPUL). Zauważyć należy, że przepis art. 23 ust. 1 u.l. expressis verbis nie ogranicza zaskarżalności wyłącznie do czynności pozytywnych (zatwierdzających aneks). W wyniku powyższego wyroku Starosta Bielski ponownie przeproceduje wniosek skarżącego z 12 lutego 2026 r., tym razem uzupełni materiał dowodowy w kierunku wskazanym wyżej przez sąd. Jeśli okaże się na podstawie uzupełnionego postępowania wyjaśniającego, że istnieją podstawy do przyjęcia, że fragment działki nr [...] o powierzchni 0,5638 ha (bądź powierzchni innej, w zależności od wyniku wyjaśnień) nie stanowił lasu, nie jest porośnięty drzewostanem lasotwórczym i nigdy nie był, czego nie uwzględniono przy klasyfikacji gruntów w 2009 r. – rozważy organ zatwierdzenie aneksu zmieniającego UPUL, w zakresie uwzględniającym wynik postępowania wyjaśniającego. Będzie organ miał na uwadze, że przeprocedowanie aneksu powinno się odbyć z zachowaniem procedury jak dla przyjęcia UPUL, tj. z zachowaniem wymogów z art. 22 ust. 2 i 3 u.l. Przy ponownym uzyskiwaniu opinii nadleśniczego niezbędne jest, w ocenie sądu, aby miał on na uwadze pełen materiał dowodowy. Ze znajdującej się w aktach sprawy opinii Nadleśniczego Nadleśnictwa Rudka z 23 marca 2026 r. wynika bowiem, że Nadleśniczy wskazał na obowiązek wprowadzenia roślinności leśnej w ciągu 5 lat od jej usunięcia i korytarzowy charakter działki między dwoma kompleksami leśnymi, co przynajmniej w części odpowiadającej twierdzeniu o konieczności wprowadzenia ponownie takiej roślinności budzi wątpliwości w świetle już zgromadzonego materiału dowodowego (zwłaszcza, że mamy do czynienia z wprowadzeniem roślinności leśnej na skutek zalesienia w 2002 r. a nie z sytuacją usunięcia drzewostanu i obowiązkiem wprowadzenia go na nowo, o którym mowa w art. 13 pkt 2 u.l.). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zwracając od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Marta Czubkowska Anna Bartłomiejczuk Elżbieta Lemańska