II SA/Bk 336/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ł. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia 22 marca 2018 r. nr XXVII/158/2018 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie paragrafu 3 ustęp 3

W dniu 22 marca 2018 r. Rada Gminy Miastkowo podjęła uchwałę nr XXVII/158/2018, w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych. Prokurator Okręgowy w Ł. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając jej rażące naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 5 i 6 ustawy o drogach publicznych, a także art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W oparciu o powyższy zarzut skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 3 ust. 3. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że Rada Gminy Miastkowo w zaskarżonej uchwale w § 3 ust. 3 ustaliła odmienne zasady określania wysokości stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w taki sposób, że odnoszono ją do pojęcia roku kalendarzowego zamiast roku. Takie unormowanie, tj. odnoszenie opłat z zajęcie pasa drogowego przez urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarzadzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego za "rok kalendarzowy" zamiast prawidłowo "pełnego roku", pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z brzmieniem art. 40 ust. 5 u.d.p. i art. 40 ust. 1 u.s.g., przez co narusza również zasadę legalizmu wynikającą z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Jednocześnie naruszenie to ma charakter istotny, bowiem jako skutkujące wprost naruszeniem wyraźnej dyspozycji przepisów ustawy nie może być akceptowane w demokratycznym państwie prawa. Zdaniem więc skarżącego, Rada Gminy Miastkowo podejmując uchwałę w zakresie unormowania w § 3 ust. 3 dokonała nieuprawnionej modyfikacji normy rangi ustawowej albowiem przepis ten został przyjęty wbrew literalnemu brzmieniu normy ustawowej. Stanowienie takich norm jest zaś niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Miastkowo uznała skargę za zasadną. Dodatkowo wskazała, że w dniu 24 kwietnia 2020 r. podjęła uchwałę nr XI/65/20 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłat za zajecie pasa drogowego dróg gminnych i uchyliła § 3 ust. 3 w całości, która to zmiana weszła w życie po upływie 14 dni od opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa we wskazanym przepisie, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.; dalej: "u.d.p.") Natomiast organ podjął uchwałę na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r.,poz. 1875 r. ze zm.; dalej: "u.s.g."). Zgodnie z art. 40 ust. 5 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Tymczasem w § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały, jak już wskazano wyżej, uchwalono, że "Roczna stawka opłat w wysokości określonej w ust. 1, 2 obejmuje pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczona jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim". Jak z powyższego zatem widać, użyto sformułowań "pełny rok kalendarzowy" i "za niepełny rok kalendarzowy" zamiast "za każdy rok" i "krótszy niż rok". Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei w ust. 4 tego przepisu uregulowano, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Stwarza to konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się wiec uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Uregulowanie przyjęte w § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały narusza w sposób istotny art. 40 ust. 5 u.d.p., a zatem jest nieważne. Zdaniem Sądu uchwała podjęta przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinna być zgodna z regulacjami ustawowymi, ponieważ w przypadku przekroczenia upoważnień ustawowych pozostawałaby ona w sprzeczności z art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, oraz z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego stanowienie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Użycie przez organ sformułowań "pełny rok kalendarzowy" i "za niepełny rok kalendarzowy" stanowi niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowej. W tym miejscu podkreślenia tylko wymaga, że stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 3 ust. 3 nie stało na przeszkodzie uchylenie tego przepisu przez Radę Gminy Miastkowo uchwałą z dnia 24 kwietnia 2020 r. Uchylenie wywiera bowiem swój skutek, zgodnie z § 3 uchwały zmieniającej, po upływie 14 dni od ogłoszenia uchwały zmieniającej w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego (ex nunc). Stwierdzenie natomiast nieważności § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały wywiera swój skutek ex tunc, czyli od chwili jego uchwalenia. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.