II SA/Bk 2/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia WSA Barbara Romanczuk, Protokolant sekretarz sądowy Jakub Dębowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2026 r. sprawy ze skarg M. B. oraz E. Sp. z o.o. w M. na uchwałę Rady Gminy Zambrów z dnia 27 października 2025 r. nr 86/XIII/25 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zambrów, dotyczącego części obszaru geodezyjnego Czerwony Bór (działka [...]) 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Gminy Zambrów na rzecz skarżącego M. B. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Rady Gminy Zambrów na rzecz skarżącej E. sp. z o.o. w M. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

M.B. oraz E. sp. zo.o. w M. wnieśli do sądu administracyjnego skargi na uchwałę Rady Gminy Zamrów z 27 października 2025 r. nr 86/XIII/2 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru geodezyjnego Czerwony Bór (działka nr [...]). M.B. zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: 1. art. 1 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), poprzez niedostateczne wyważenie interesów publicznych i prywatnych oraz błędne dokonanie analizy ekonomicznej i środowiskowej, co doprowadziło do uchwalenia planu, który narusza istotę (rdzeń) prawa własności w rozumieniu art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP i w konsekwencji prowadzi do kolizji postanowień tego planu z przepisami rangi ustawowej, określającymi sposób wykonywania prawa własności nieruchomości w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.p.z.p.; 2. art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i ograniczenie wolności działalności gospodarczej w drodze aktu prawa miejscowego; 3. art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., poprzez naruszenie prawa własności na skutek przekroczenia tzw. "władztwa planistycznego" gminy; 4. art. 64 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez naruszenie istoty prawa własności; 5. art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez ukształtowanie zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sytuacji prawnej skarżącego jako właściciela działki nr [...] w sposób rażąco mniej korzystny niż sytuacja właścicieli innych nieruchomości położonych na obszarze gminy o porównywalnym charakterze i położeniu, polegający w szczególności na objęciu planem wyłącznie jednej, indywidualnie oznaczonej działki skarżącego oraz nałożeniu na nią najbardziej dolegliwych ograniczeń, przy jednoczesnym pozostawieniu pozostałych nieruchomości w otoczeniu poza zakresem planu, co stanowi nieuzasadnione, arbitralne zróżnicowanie sytuacji prawnej skarżącego względem innych właścicieli nieruchomości, narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa; 6. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., polegające na przekroczeniu tzw. "władztwa planistycznego" gminy, bowiem w wyniku ustanowienia zakazu zabudowy na nieruchomości objętej miejscowym planem, organ rażąco naruszył prawo własności właściciela przedmiotowej działki przysługujące skarżącemu, podczas gdy ww. ograniczenie nie ma swojego uzasadnienia ani w przepisach odrębnych, ani w interesie społecznym, a także "wykorzystał" procedurę planistyczną do zablokowania możliwości realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie kompostowni odpadów inne niż niebezpieczne na działce nr [...] w miejscowości C., gmina Zambrów, na nieruchomości objętej miejscowym planem; 7. art. 39 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm., dalej: "u.s.g."), poprzez dokonane z nadużyciem prawa "wykorzystania" procedury planistycznej do załatwienia sprawy o charakterze indywidualnym, która mogła zostać załatwiona tylko w drodze wydania decyzji administracyjnej, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez radę gminy aktu prawa miejscowego, którego analiza prowadzi do wniosku, że akt ten jest de facto quasi decyzją administracyjną o zakazie zabudowy działki nr [...] skierowaną do indywidualnego adresata w konkretnym stanie faktycznym, tj. w toku procesu inwestycyjnego, przez co akt ten wydany w procedurze planistycznej w formie uchwały prowadzi do rażącego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz zasady zaufania obywatela do organów państwa i stanowionego przez nie prawa i w konsekwencji stanowi nie tylko instrumentalne nadużycie wymienionych przepisów prawa materialnego, ale prowadzi do wdrożenia rozwiązań normatywnych nieprzewidzianych w krajowym porządku prawnym w drodze procedury planistycznej; 8. art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p w kontekście art. 1 ust. 2 pkt 1a, 3, 6, 7, 9 i 15 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez brak sporządzenia uzasadnienia do zaskarżonego aktu prawa miejscowego, które stanowi element konstrukcyjny uchwały planistycznej, umożliwiający ocenę tego, czy plan miejscowy realizuje wymogi prawnomaterialne określone w art. 1 ust. 2 pkt 1a, 3, 6, 7, 9 i 15 oraz art. 1 ust. 3 u.p.z.p., w sposób, który nie nosi znamion dowolności w rozumieniu art. 7, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP i nieuprawnionej ingerencji w prawa podmiotowe jednostki ze strony organów państwa, która to ingerencja mogłaby prowadzić do niemożliwego do zaakceptowania z punktu widzenia art. 31 ust. 3 zd. 1 i 2 konfliktu praw i wolności jednostki, a ponadto poprzez lakoniczne ustosunkowanie się przez organ gminy do uwag wniesionych przez skarżącego oraz E. sp. z o.o. z siedzibą w M. do wyłożonego do publicznego wglądu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - co w obu przypadkach stanowi przesłankę do wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego, z uwagi na brak możliwości poddania zaskarżonego aktu kontroli sądowo-administracyjnej oraz brak dochowania przez organ gminy jawności i przejrzystości procedur planistycznych, co prowadzi do rażącego naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.; 9. art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz § 6 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegającym na naruszeniu zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zamieszczenie w uchwale wewnętrznie sprzecznych regulacji poprzez uchwalenie w przepisach ogólnych, że plan nie określa szczegółowych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu w tym zakaz zabudowy, przy jednoczesnych uchwaleniu w ustaleniach szczegółowych całkowitego zakazu zabudowy; 10. art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ustanowienie w § 12 zaskarżonej uchwały zakazu wtórnego podziału terenu, w sytuacji, gdy rada gminy nie jest upoważniona do ustanowienia takiego zakazu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; 11. art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p., poprzez wprowadzenie ustaleń dotyczących obszaru wykraczającego poza granice wyznaczonego obszaru objętego opracowaniem miejscowego planu; 12. art. 14 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 36 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób nierzetelny i niekompletny, polegający na nieujęciu wszystkich konsekwencji ekonomicznych związanych z wejściem w życie zaskarżonej uchwały, w szczególności na pominięciu potencjalnych kosztów odszkodowawczych po stronie gminy wobec właściciela nieruchomości wynikających z art. 36 ust. 1 u.p.z.p., co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wskazując na te naruszenia skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. E. sp. z o.o. z siedzibą w M. zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie: 1. art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 i 9 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar wyłącznie jednej działki oraz wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy na całym terenie objętym planem, a także ustalenie przeznaczenia objętej planem działki pod teren lasu, co stanowiło nieuzasadnione ograniczenie wolności działalności gospodarczej skarżącej Spółki, prowadzące w konsekwencji do zablokowania możliwości kontynuacji procesu inwestycyjnego polegającego na budowie kompostowni odpadów innych niż niebezpieczne na działce nr [...] w miejscowości C., gmina Zambrów, na nieruchomości objętej miejscowym planem, dla której udzielona została prawomocna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa kompostowni odpadów innych niż niebezpieczne w miejscowości C." zlokalizowanego na działce nr [...] obręb C., gmina Zambrów, a także dokonała skutecznego zgłoszenia do Starosty Zambrowskiego budowy lub wykonywania innych robót budowlanych (PB-2) obejmującego: (i) budowę ogrodzenia z elementów betonowych o wysokości do 2,5 m, (ii) utwardzenie powierzchni 7.000 m2 płytą betonową oraz (iii) budowę dwóch altan o powierzchni 35 m2; 2. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 i 9 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego wyłącznie jednej działki dzierżawionej przez Spółkę oraz wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy na całym terenie objętym planem, a także ustalenie przeznaczenia przedmiotowej działki pod teren lasu, co stanowiło nieproporcjonalną ingerencję organu w prawo wolności gospodarczej, ponieważ zablokowało możliwość kontynuacji procesu inwestycyjnego polegającego na budowie kompostowni odpadów inne niż niebezpieczne na działce nr [...] w miejscowości C., gmina Zambrów, na nieruchomości objętej miejscowym planem, dla której udzielona została prawomocna decyzja środowiskowa, podczas gdy tego rodzaju ograniczenia nie były konieczne dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego państwa, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, ponieważ wykonane w ramach raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko obliczenia i analizy wykazały, że oddziaływania związane z eksploatacją przedsięwzięcia nie będą ponadnormatywnie oddziaływać na środowisko i nie będą stanowić uciążliwości dla rozpatrywanych elementów środowiska, a także nie będą wychodziły poza granice zakładu; 3. art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 i 9 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych oraz zasady ochrony interesów w toku, poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego wyłącznie jednej działki dzierżawionej przez Spółkę oraz wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy na całym terenie objętym planem, a także ustalenie przeznaczenia przedmiotowej działki pod teren lasu, bez zapewnienia ochrony prawnej dla inwestycji pozostających w toku realizacji, co doprowadziło do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącej Spółki dotkniętej nową regulacją w wyniku przyjęcia zaskarżonej uchwały, ponieważ wejście w życie nowej regulacji skutkuje brakiem możliwości wykorzystania przyznanych skarżącej Spółce praw słusznie nabytych - w sytuacji, w której w dniu 28 czerwca 2021 r. Spółka uzyskała prawomocną decyzję środowiskową, a następnie w dniu 14 lipca 2025 r. dokonała skutecznego zgłoszenia budowy, a zatem sytuacja prawna Spółki dotkniętej nową regulacją powinna być poddana takim przepisom przejściowym, by Spółka mogła dokończyć przedsięwzięcie inwestycyjne podjęte na podstawie wcześniejszej regulacji w uzasadnionym przeświadczeniu, że regulacje te są i pozostaną stabilne; 4. art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, ust. 3 i w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przekroczeniu władztwa planistycznego gminy i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób nieuwzględniający swobody działalności gospodarczej oraz praw słusznie nabytych Spółki. Wskazując na te naruszenia skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Organ w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie i w pierwszej kolejności przedstawił procedurę podjęcia uchwały. Następnie podał szczegółowe uzasadnienie do podnoszonych zarzutów. 1. odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 1 ust. 3 u.p.z.p. wskazano, że analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zambrów, dotyczącego części obszaru geodezyjnego C.(działka nr [...]) i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zambrów, została przygotowana po przeprowadzeniu szczegółowych i wnikliwych analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych i przestrzennych i uznano zasadność, i potrzebę przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zambrów dla części obszaru geodezyjnego C.(działka nr [...]); 2. odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wskazano, że poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gmina nie ograniczyła prawa skarżącego do prowadzenia działalności gospodarczej jako takiej. Podkreślono, że działka została zakupiona bez obowiązującego planu, natomiast z obowiązującymi ustaleniami studium z przeznaczeniem pod teren oznaczony symbolem ZL. W chwili zakupu działka nie posiadała żadnych decyzji środowiskowych ani też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Trudno zatem mówić, że ograniczono możliwość działalności gospodarczej na działce, która w chwili zakupu była przeznaczona pod teren lasu i zadrzewień w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zambrów. Konstytucyjnie chroniona wolność działalności gospodarczej nie ma, podobnie jak prawo własności, charakteru absolutnego i może doznawać ograniczeń o jakich mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; 3. odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. wskazano, że korzystanie przez organ gminy z władztwa planistycznego różni się od kształtowania zagospodarowania terenu na podstawie indywidualnych decyzji wydawanych w procesie inwestycyjno – budowalnym. Istota planowania przestrzennego polega wręcz na tym, że dysponujący władztwem planistycznym organ ogranicza potencjalnie możliwe sposoby zagospodarowania terenu. Uchwalenie planu miejscowego powoduje bowiem zmianę stanu prawnego i siłą rzeczy rodzić może skutek polegający na tym, że zamierzona inwestycja dotąd zgodna z prawem, przymiot taki traci, właśnie ze względu na treść planu. Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby do całkowitego ubezwłasnowolnienia gminy w zakresie władztwa planistycznego. Skoro zatem gmina widziała potrzebę uregulowania ładu przestrzennego na danym obszarze i stanowisko swoje w tym zakresie uzasadniła, to brak jest przesłanek dla ingerencji sądu w prawnie chronioną samodzielność jednostki samorządu terytorialnego. Organ zaznaczył, że decyzja wójta gminy Zambrów z 30 września 2022 r. nr Rrg.6730.195.2021 odmawiająca ustalenia warunków zabudowy na realizację zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie kompostowni odpadów innych niż niebezpieczne i budowie budynku socjalnego w zabudowie produkcyjno - usługowej na działce o nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym C., gmina Zambrów, została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z 27 października 2022 r. nr SKO.433/185/2022. WSA w Białymstoku wyrokiem z 28 lutego 2023 r., II SA/Bk 885/22 oddalił skargę Spółki na ww. decyzję SKO, zaś NSA wyrokiem z 27 listopada 2025 r., II OSK 1455/23 oddalił skargę kasacyjną; 4. odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 64 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. Konstytucji RP wskazano, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 K.c.). Organ zaznaczył, że w chwili nabycia działki przeznaczenie tego terenu w studium było identyczne z przeznaczeniem w chwili obecnej i przez cały czas procedowania i decyzji o warunkach zabudowy, i sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Gmina Zambrów nie wykonała żadnych zmian w tym zakresie w studium, zatem nie można mówić, że zostało naruszone prawo własności czy w sposób bezpośredni i realny wpłynęło na sytuację prawną skarżącego. W studium ten teren zawsze był częścią kompleksu leśnego i nie można wskazywać, że gmina nagle postanowiła pogorszyć sytuację właściciela działki i zmieniła przeznaczenie w studium, by uchwalić plan miejscowy, aby zablokować inwestycję; 5. odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wskazano, że bez znaczenia jest podnoszony aspekt, że uchwałą objęto wyłącznie jedną działkę. Powszechną praktyką jest, że sporządza się plany również na część działki, a nie tylko na jedną. W przedmiotowej sprawie nie było uzasadnienia do obejmowania granicami planu większego obszaru, ponieważ wokół jest las i takie jest przeznaczenie tego terenu w studium; 6 i 7. odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 39 ust. 1 u.s.g. wskazano, że nieuzasadnione są zapisy w skardze o wykorzystaniu procedury planistycznej do załatwienia sprawy o charakterze indywidualnym, która mogła zostać załatwiona tylko w drodze administracyjnej. Organ podniósł, że decyzja środowiskowa nie daje prawa do rozpoczęcia budowy ani prowadzenia działalności. Jest dokumentem warunkującym możliwość ubiegania się o inne pozwolenia, stanowi więc ważny, ale wstępny etap w drodze do realizacji inwestycji. Może się okazać i w wielu przypadkach okazuje się, że decyzja środowiskowa została wydana, a nie ma możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy, bo brakuje np. tzw. "dobrego sąsiedztwa", tak jak w tym przypadku; 8. odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p oraz art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p w kontekście art. 1 ust. 2 pkt 1a, 3, 6, 7, 9 i 15 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 wskazano, że w dokumentacji planistycznej znajduje się uzasadnienie, które razem z całą dokumentacją planistyczną zostało przekazane wojewodzie celem kontroli. Nietrafione jest stwierdzenie o lakonicznym ustosunkowaniu się do uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu, które w istocie stanowiły jedynie wyrażenie krytycznego stanowiska względem jego treści. Uwagi nie były opisane konkretnie i precyzyjnie. Merytoryczne argumenty nie uzasadniały konieczności uwzględnienia uwag i wprowadzenia sugerowanych zmian w projekcie planu. Niemożliwe było wprowadzenie wspomnianych uwag, ponieważ nie dotyczyły one zapisów do części tekstowej i graficznej, zatem po rozpatrzeniu uwag odrzucono je w całości. Szczegółowe uzasadnienie zawarto w zarządzeniu, w piśmie do skarżącego z 15 maja 2023 r. oraz w załączniku nr 2 do planu; 9. odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz § 6 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" wskazano, że skarżący bez zrozumienia odczytał "szczegółowe warunki", podczas gdy w planie wskazano i zapisano, zgodnie z obowiązującą ustawą, "szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu w tym zakaz zabudowy". W planowaniu przestrzennym jak i w słowniku pojęcia te znaczą zupełnie co innego. Plan nie zawiera szczegółowych warunków, natomiast zawiera ustalenia szczegółowe, zgodnie z załączonymi rysunkami nr 6 i 7; 10 i 11. odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 14 ust.1 i 2 u.p.z.p. wskazano, że niezasadny jest podniesiony brak upoważnienia rady gminy do ustanowienia zakazu podziałów wtórnych oraz rozdrabnianie terenu lasu poprzez podziały. Podział terenu jest możliwy w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, niezależnie od ustaleń planu; 12. odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 14 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 36 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wskazano, że prognozę skutków finansowych sporządziła osoba mająca wszelkie niezbędne uprawnienia, będąca rzeczoznawcą majątkowym. Organ podniósł również, że załączone zgłoszenie do starostwa zostało dokonane już po rozpatrzeniu uwag i skierowaniu projektu planu do uchwalenia. Zgłoszono budowę ogrodzenia, utwardzenie placu i budowę altany. Pismo ze starostwa o braku sprzeciwu datowane jest na 23 października 2025 r. (czwartek), natomiast plan został uchwalony na sesji w dniu 27 października 2025 r. (poniedziałek). Niemożliwe było wprowadzenie zmian w takim zakresie, a ponadto inwestor nie zgłosił tych zamiarów do urzędu. Skarżący miał natomiast pełną i szeroką wiedzę na temat procedowania planu, ponieważ aktywnie brał udział w procesie. Nadto organ podniósł, że na terenie gminy czy powiatu jest kilkanaście obowiązujących planów obejmujących teren tylko jednej działki, a nawet części działki lub posiadających zbliżoną do skarżącego planu powierzchnię i powołał przykładowo takie plany. Podniósł, że dla planowania przestrzennego ważna jest analiza zasadności przystąpienia do planu, a nie liczba działek czy ich powierzchnia. Na rozprawie w dniu 23 czerwca 2026 r. sąd postanowił na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. dopuścić dowód z dokumentów: - opracowania: "Ocena miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zambrów, dotyczącego części obszaru geodezyjnego Czerwony Bór (działka nr [...]) w zakresie: - zgodności z przepisami prawa, - spójności wewnętrznej" autorstwa dr inż. arch. D.M. i mgr. prawa mgr. inż. P. W.; - stanowiska Rady Powiatu Zamrowskiego z 8 kwietnia 2026 r.; - "Opracowania argumentów przedstawionych w piśmie Wójta Gminy Zambrów z dn.17 marca 2026 r., złożonym w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 2/26", sporządzonego przez dr inż. arch. D.M. oraz mgr prawa, mgr inż. P. W.; - uchwały nr 449/LI/24 Rady Gminy Zambrów z 21 lutego 2024 r. w sprawie oceny aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy Zambrów wraz z załącznikiem - Analizą zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, zwanej dalej "Analizą studium"; - uchwały nr 232/XX/21 Rady Gminy Zambrów z 31 maja 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Zambrów części obrębu geodezyjnego Czerwony Bór wraz z załącznikami; - uchwały nr 341/XXXVI/22 Rady Gminy Zambrów z 27 października 2022 r. w sprawie zmiany nr 3 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zambrów wraz z załącznikami; - schematu nr 23 wskazanego na stronie 264 studium w skali pozwalającej na zidentyfikowanie położenia działki nr [...] na terenie objętym wskazanym schematem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skargi zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wskazać przy tym należy, że w myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., w tym na uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który z woli ustawodawcy stanowi akt prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W razie zaś nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). W sprawie niniejszej sądowej kontroli został poddany akt prawa miejscowego w postaci uchwały Rady Gminy Zamrów z 27 października 2025 r. nr 86/XIII/2 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru geodezyjnego Czerwony Bór (działka nr [...]). Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. dokonuje się na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, - po drugie przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. W sprawie niniejszej sąd uznał za zasadne zarzuty skarg dotyczące przekroczenia władztwa planistycznego, poprzez naruszenie zasady proporcjonalności ingerencji w prawo własności. W związku z tym wskazać należy, że władztwo planistyczne to określany zespół uprawnień gminy, o którym mowa w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. W myśl art. 4 ust. 1 tej ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina, wykonując je, ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności (vide; wyrok NSA z 25 września 2012 r., II OSK 1377/12, pub. CBOSA). Nadużycie władztwa planistycznego to nieuzasadniona, naruszająca zasadę proporcjonalności, dowolna i nieoparta na wszechstronnym wyważeniu interesu indywidualnego i publicznego ingerencja w prawa właścicielskie (vide: A. Królczyk, glosa do wyroku NSA z 30 lipca 2010 r., II OSK 1053/10, Casus 2011/1, s. 27). Orzecznictwo konstytucyjne i doktryna wskazują na trzy składowe elementy zasady proporcjonalności ingerencji – przydatność, konieczność (niezbędność) i proporcjonalność w sensie ścisłym. Przydatność nakazuje wybór środków pozwalających na skuteczną realizację celu. Z konieczności płynie nakaz, aby spośród środków równie skutecznych wybrać ten, który jest najmniej uciążliwy dla jednostki. Wreszcie proporcjonalność w sensie ścisłym nakazuje, aby zastosowane środki pozostawały w proporcji do założonego celu (vide: wyrok 11 maja 1999 r., K 13/98, OTK 1999/4, poz. 74; J. Parchomiuk, Nadużycie władztwa planistycznego gminy, ST 2014/4/22-37). Przenosząc te ogólne uwagi na grunt sprawy niniejszej należało odpowiedź na pytanie czy uchwalenie planu miejscowego było przydatne, konieczne i proporcjonalne dla osiągnięcia założonego celu. Jeżeli chodzi o założony cel to z analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia planu wynika, że celem opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie wskazanie i przeznaczenie terenu pod tereny leśne, celem dopełnienia przeznaczenia istniejącego zagospodarowania terenu w bezpośrednim sąsiedztwie, w sposób zapewniający, ochronę życia i zdrowia ludzi, ochronę środowiska naturalnego oraz ładu przestrzennego z uwzględnieniem aktualnego stanu własności. Sporządzenie planu miejscowego dla analizowanego obszaru jest niezbędne ze względu na potrzebę uporządkowania obszaru do rozwoju gospodarki leśnej. Ponadto sporządzenie planu miejscowego, jako aktu prawa miejscowego, pozwoli ustalić politykę przestrzenną dla tego obszaru. Plan miejscowy ustala bowiem warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Przyjęte rozwiązania projektowe zapewnią możliwość sukcesywnego zagospodarowywania terenów zgodnego z wymogami ładu przestrzennego (pkt 4 analizy). Prace planistyczne przyczynią się znacząco do uporządkowania i polepszenia zagospodarowania terenu. Niekontrolowane rozprzestrzenianie się zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie dużego kompleksu leśnego na podstawie decyzji o warunkach zabudowy ma niekorzystny wpływ na strukturę przestrzenno-gospodarczą i ekonomiczną gminy (pkt 6 analizy). W ocenie sądu uchwalenie kwestionowanego planu miejscowego nastąpiło z naruszeniem zasady proporcjonalności. Nie sposób bowiem mówić o kształtowaniu racjonalnie pojętej gospodarki przestrzennej polegającej na uporządkowaniu obszaru do rozwoju gospodarki leśnej w sytuacji, gdy miejscowym planem objęta jest wyłącznie jedna działka należąca do skarżącego, przy jednoczesnym pozostawieniu pozostałych nieruchomości w otoczeniu poza zakresem planu. Oznacza to, że właściciele działek sąsiednich wciąż mogą realizować zagospodarowania poprzez decyzję o warunkach zabudowy. Informacje przedstawione w Analizie studium przeczą stanowisku organu wyrażonym w trakcie rozprawy w dniu 5 marca 2026 r., że "dookoła tej działki jest las, na którym póki co, nie można zrealizować żadnej inwestycji w oparciu o warunki zabudowy". Z informacji wskazanych ww. dokumencie wynika, że dla obrębu geodezyjnego Bacze Mokre w latach 2017 - 2023 wydano 20 pozytywnych decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym nie można także twierdzić, że plan ma służyć zapobieganiu niekontrolowanego rozprzestrzeniania się zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie dużego kompleksu leśnego. Wskazać należy, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki o nr [...] - na działkach o nr [...] i [...] o powierzchni 11 ha, położonych w tym samym kompleksie leśnym (ok. 100 m od działki [...] o pow. ok. 1 ha), zlokalizowana jest kopalnia kruszywa. Nadto zgodnie z zapisami uchwały nr 232/XX/21 Rady Gminy Zambrów z 31 maja 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Zambrów części obrębu geodezyjnego Czerwony Bór, na terenie objętym tym planem przewidziane zostało przeznaczenie terenu zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów oraz usług, oznaczone symbolem 1PU. Istotne pozostaje, że ograniczenia dot. ochrony środowiska wprowadzone zostały jedynie w stosunku do terenu oznaczonego symbolem PU. Jak wynika z informacji wskazanych w załączniku nr 2 do ww. uchwały, uwaga mieszkańców wsi B.z 2 kwietnia 2021 r. dotycząca zakazu lokalizacji obiektów związanych z gromadzeniem, unieszkodliwianiem i przetwarzaniem odpadów oraz produktów pochodzenia zwierzęcego została odrzucona w zakresie dotyczącym obszarów oznaczonym symbolami 2PU i 3PU. W takich okolicznościach, zdaniem sądu, nie można przyjąć aby uchwalenie planu dla jednej działki z przeznaczeniem pod teren lasu z zakazem zabudowy realizowało cele wskazane w analizie uzasadniającej przystąpienie do jego sporządzenia. Sąd wskazuje, że plan miejscowy dla jednej działki czy też części działki jest jak najbardziej dopuszczalny, ale zazwyczaj są to sytuacje w których takie plany są podejmowane celem zezwolenia na podejmowanie działań inwestycyjnych. Natomiast w realiach sprawy niniejszej, zdaniem sądu, oczywistym jest, że organ uchwalił miejscowym plan w odpowiedzi na konflikt między mieszkańcami gminy a właścicielem nieruchomości nr [...]. Celem planu miejscowego było udaremnienie zamierzenia inwestycyjnego polegającej na budowie kompostowni odpadów innych niż niebezpieczne na spornej działce. W ocenie sądu przy uchwalaniu planu miejscowego kierowano się wyłącznie interesem zbiorowym. Należy przy tym podkreślić, że sam brak aprobaty czy sprzeciw lokalnej społeczności wobec planów inwestora nie jest wystarczający do ograniczenia prawa własności. Nadto sąd wskazuje, że w sprawie można mieć, co najmniej wątpliwości, odnośnie zgodności planu z zapisami studium. W tym względzie należy wskazać, że jedną z podstawowych zasad procedury planistycznej jest zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przyjęcie w planie miejscowym ustaleń niezgodnych z treścią obowiązującego studium stanowi naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadzące do nieważności tego aktu (vide: np. wyroki NSA z 10 maja 2010 r., II OSK 575/10; z 9 kwietnia 2008 r., II OSK 34/08, CBOSA). W sprawie niniejszej organ podkreślał zgodność planu miejscowego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zambrów (uchwała nr 144/XXI1/2016 Rady Gminy Zambrów z 28 listopada 2016 r. z późniejszymi zmianami), w którym działka nr [...] przeznaczona jest pod tereny lasów i zadrzewień (ZL). Organ oceniając tę zgodność pominął jednak, że sporządzono dwie zmiany tego studium: w dniu 18 lutego 2021 r. uchwałą nr 218/XVII/21 w sprawie zmiany nr 2 i w dniu 27 października 2022 r. uchwałą nr 341/XXXVI/22 w sprawie zmiany nr 3. Zmiana studium przyjęta uchwałą nr 218/XVII/21 Rady Gminy Zambrów wprowadziła zmianę na obszarze o powierzchni około 10,77 ha w obrębie geodezyjnym Czerwony Bór. W ramach zmiany nr 2 wskazano w obszarze nią objętym udokumentowane złoże kopaliny oraz zmieniono kierunek przeznaczenia tego obszaru z "ZL – tereny lasów i zadrzewień" na "PG – obszary i tereny górnicze". W ramach zmiany studium przyjętej uchwałą nr 341/XXXVI/22 wprowadzono zmiany na 6 obszarach o łącznej powierzchni około 29,25 ha, położonych w obrębach geodezyjnych Polki-Teklin, Wola Zambrowska, Stary Skarżyn, Tabędz, Stary Laskowiec. W schemacie nr 23 tej zmiany, teren działki nr [...] oznaczono kolorem szarym jako obszar nie wymagający zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Przedmiotowa działka na tym schemacie otoczona jest terenem oznaczonym kolorem czerwonym jako obszar wymagający zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Następnie w dniu 21 lutego 2024 r. Rada Gminy Zambrów podjęła uchwałę nr 449/LI/24 w sprawie oceny aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy Zambrów. Do uchwały sporządzono załącznik "Analiza zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy". Z powyższego można wyprowadzić wniosek, że na datę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 27 października 2025 r. w studium zaakceptowano faktyczne nieleśne przeznaczenie działki. Skoro w schemacie stwierdzono, że nie wymaga ona zmiany przeznaczenia na grunty nieleśne. Nadmienić należy, że działka w ewidencji gruntów oznaczona jest jako BI – jako działka budowlana zabudowana. Z treści aktu notarialnego zawartego w dniu 11 sierpnia 2020 r. wynika, działka nr [...] stanowiąca przedmiot sprzedaży jest nieruchomością gruntową zabudowaną drewnianym budynkiem przeznaczonym do rozbiórki oraz budynkiem magazynowym. Nieruchomość nie jest nieruchomością rolną oraz nie jest położona na obszarze objętym uproszczonym planem urządzenia lasu sporządzonym dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa. Nadto z decyzji w sprawie podatku od nieruchomości z 19 stycznia 2026 r. wynika, że wymiar podatku ustalono za grunt pod działalność gospodarczą. Nie jest zatem prawdą twierdzenie organu, że przeznaczenie działki nr [...] w studium było zawsze identyczne tj. teren ten w studium zawsze był częścią kompleksu leśnego. Z powyższego wynika, że na datę uchwalania planu w studium zaakceptowano nieleśne przeznaczenie działki. Wobec stwierdzenia naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, czyli stwierdzenia jego wadliwość "co do zasady", sąd uznał za zbędne odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Mając na uwadze powyższe sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 118) – pkt 2 sentencji wyroku i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 215) – pkt 3 sentencji wyroku. Zasądzone kwoty obejmują zwrot wpisu od skargi w wysokości 300 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 480 zł wraz z kwotą opłaty skarbowej za pełnomocnictwo w wysokości 17 zł. Małgorzata Roleder Marta Joanna Czubkowska Barbara Romanczuk