II SA/Bk 173/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Jakub Dębowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2026 r. sprawy ze skargi D. M. na czynność Komendanta Miejskiego Policji w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2026 r. nr TC.0151.7.2026.BŻ w przedmiocie wypłaty zryczałtowanego zwrotu kosztów dojazdu stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: D. M. (dalej jako "skarżący"), w dniu 1 grudnia 2025 r. (data wpływu do organu) na podstawie art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2025 r. poz. 636 ze zm.) wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w Białymstoku o wypłatę zryczałtowanego zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości, w której jako policjant pełni służbę. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że najkrótsza odległość drogą publiczną do granic administracyjnych miejscowości, w której zamieszkuje (K., gmina G.), do granic administracyjnych miejscowości, w której pełni służbę (B.), wynosi 30 km. Pismem z dnia 14 stycznia 2026 r., nr TC.0151.7.2026.BŻ, Komendant Miejski Policji w Białymstoku, w odpowiedzi na wymieniony wyżej wniosek poinformował, że brak jest podstaw prawnych do jego uwzględnienia. Organ wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy tj. art. 28a ust. 21 w zw. z art. 88 ust. 2 pkt 3 ustawy o Policji, funkcjonariusz pełniący służbę w ramach służby kontraktowej ma prawo do zakwaterowania realizowanego jedynie w formie skierowania do miejsca w internacie albo kwatery internatowej. Komendant Miejski Policji w Białymstoku decyzją Nr 683/ŚM/2025 z dnia 02.01.2026 roku odmówił wnioskodawcy skierowania do kwatery internatowej. Mając na uwadze fakt, iż art. 93 ustawy dotyczący zwrotu zryczałtowanych kosztów dojazdu do miejscowości, w której policjant pełni służbę, nie dotyczy policjantów w służbie kontraktowej przedmiotowy wniosek nie może zostać rozpatrzony pozytywnie. Pismem z dnia 16 lutego 2026 r. (data wpływu do organu) D. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na akt Komendanta Miejskiego Policji w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2026 r., nr TC.0151.7.2026.BŻ z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariusza Policji, odmawiający mu zwrotu zryczałtowanych kosztów dojazdu do miejscowości, w której policjant pełni służbę. Zaskarżonemu aktowi zarzucił: 1. Naruszeniu przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, polegające na: a. naruszeniu art. 93 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten nie ma zastosowania do policjantów w służbie kontraktowej, podczas gdy ustawodawca posługuje się pojęciem "policjant" bez różnicowania rodzaju pełnienia służby przez policjanta, tym samym dotyczy każdego policjanta, w tym policjanta pełniącego służbę kontraktową, a sam ustawodawca nie wprowadził w jego treści wyłączenia podmiotowego obejmującego kategorię funkcjonariuszy kontraktowych, b. naruszeniu art. 28 ust. 21 zw. z art. 88 ust. 2 pkt 3 ustawy o Policji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i rozszerzającą, nieuprawnioną interpretację, prowadzącą do ograniczenia przez organ innych uprawnień przysługujących policjantowi kontraktowemu, mimo że przepisy te określą wyłącznie formę realizacji prawa do zakwaterowania, a nie wyłączają innych świadczeń policjanta wynikających z ustawy o Policji, w tym nie wyłączają prawa policjanta kontraktowego do otrzymania zryczałtowanego zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości, w której policjant ten pełni służbę oraz poprzez przyjęcie przez organ, że regulacje dotyczące prawa do zakwaterowania wyłączają możliwość ubiegania się o zryczałtowany zwrot kosztów dojazdu, mimo że przepisy te regulują odrębne instytucje prawne, o odmiennym charakterze i funkcji, c. dodatkowo wskazał na naruszenie przez organ - Komendanta Miejskiego Policji w Białymstoku zasad wykładni systemowej i celowościowej prawa - przez interpretację prowadzącą do nieuzasadnionego ograniczenia uprawnień funkcjonariusza w służbie kontraktowej w drodze domniemania wyłączenia świadczenia, które nie zostało expressis verbis przewidziane przez ustawodawcę w ustawie o Policji, tj. przyjęcie przez organ, że zwrot zryczałtowanych kosztów dojazdu nie dotyczy policjantów kontraktowych, a funkcjonariusz pełniący służbę kontraktową ma prawo do zakwaterowania realizowanego jedynie w formie skierowania do miejsca w internacie lub kwaterze internatowej. 2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na: a. naruszeniu art. 7 Konstytucji poprzez działanie organu bez podstawy prawnej i w sposób wykraczający poza granice upoważnienia ustawowego, polegającym na nieuwzględnieniu wniosku skarżącego do wypłaty zryczałtowanego zwrotu kosztów dojazdu na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, podczas gdy organy władzy publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa, tymczasem organ - Komendant Miejski Policji w Białymstoku wprowadził dodatkowe przesłanki odmowy (nieuwzględnienia wniosku o zwrot kosztów dojazdu skarżącego), polegające na różnicowaniu policjantów na "policjantów kontraktowych"- których "nie dotyczy" zwrot kosztów dojazdów, które to przesłanki nie wynikają wprost ani nawet pośrednio z tekstu ustawy, co czyni je niedopuszczalnymi w świetle prawa i narusza zasadę legalizmu, b. naruszeniu art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy oraz pominięcie analizy przesłanek ustawowych warunkujących przyznanie zwrotu kosztów dojazdu skarżącemu, z których wynika, że policjantowi (z wyłączeniem policjanta, któremu wysokość świadczenia mieszkaniowego ustala się w sposób, o którym mowa w art. 94b ust. 1 pkt 2), zamieszkującemu w miejscowości innej niż miejscowość, w której pełni służbę, od której granic administracyjnych najkrótsza odległość drogą publiczną do granic administracyjnych miejscowości, w której pełni służbę, wynosi do 30 km wypłaca się, na jego wniosek, zryczałtowany zwrot kosztów dojazdu do miejscowości, w której policjant pełni służbę, w wysokości 140 zł miesięcznie, a ponieważ skarżący mieszka w miejscowości oddalonej o 30 km od miejscowości w której pełni służbę, to posiada przyznane mu ustawą o Policji uprawnienie do zwrotu kosztów dojazdu, które powstaje bezpośrednio z mocy ustawy i przysługuje policjantowi na zasadach określonych ustawą, c. naruszeniu art. 6 k.p.a. w z:w. z art. 7 k.p.a.- polegającym na odmowie przez organ uwzględnienia wniosku skarżącego w zakresie wypłaty zryczałtowanego zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości, w której policjant pełni służbę bez uwzględnienia słusznego interesu strony (skarżącego), która spełniła wszystkie ustawowe przesłanki przyznania tego świadczenia na podstawie obowiązujących przepisów prawa, bowiem skarżący jest policjantem pełniącym służbę zgodnie z ustawą o Policji, a zgodnie z ustawą o Policji ww. świadczenie przysługuje "policjantowi", d. naruszenie art. 8 §1 k.p.a.- polegającym na naruszeniu przez organ zasady równego traktowania i zaufania obywatela do organów państwa przez odmienne traktowanie policjanta kontraktowego względem innych policjantów, mimo braku ustawowej podstawy do takiego różnicowania, szczególnie, że art. 93 ustawy o Policji, który nie uzależnia przyznania wnioskowanego przez skarżącego świadczenia od formy lub zakresu pełnionej służby, a zgodnie z tym przepisem "zwrot kosztów dojazdu" przysługuje "policjantowi"- zatem przysługuje każdemu policjantowi, bez względu na rodzaj pełnionej służby, w tym również policjantowi kontraktowemu. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu organu w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Organ podkreślił, że ustawą z dnia 12 września 2025 r. (która weszła w życie 14.10.2025 r.) o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad zakwaterowania funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Służby Ochrony Państwa oraz poprawy niektórych warunków pełnienia służby (Dz.U. z 2025 r. poz. 1366) została znowelizowana ustawa o Policji w zakresie dotyczącym zakwaterowania policjantów. Dotychczasowy Rozdział 8 "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" otrzymał nowe brzmienie: "Zakwaterowanie Policjantów". Zostały zmienione dotychczasowe zasady realizacji prawa policjanta do lokalu mieszkalnego, wprowadzając między innymi nową formę w postaci świadczenia mieszkaniowego (art. 88 ust. 2 pkt 4 ustawy). Zmieniono również brzmienie art. 93 ustawy o Policji wprowadzając nowe świadczenie w postaci zryczałtowanego zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości, w której policjant pełni służbę. Nowa forma zastąpiła dotychczasowe świadczenie jakim był zwrot kosztów dojazdu policjanta, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem - art. 93 ust. 1 w brzmieniu sprzed nowelizacji. Zdaniem organu, zryczałtowany zwrot kosztów dojazdu został przez ustawodawcę odniesiony bezpośrednio do świadczenia mieszkaniowego. Mocą ww. ustawy z 12 września 2025 r. został zmieniony także art. 28a ustawy o Policji, określający zasady pełnienia służby kontraktowej. Do art. 28 a został dodany ust. 21 w brzmieniu: Policjant w służbie kontraktowej ma prawo do zakwaterowania realizowanego w formie, o której mowa w art. 88 ust. 2 pkt 3. Przepisy art. 88 ust. 5-8 i 13 oraz art. 88a stosuje się odpowiednio. Tym samym policjantowi w służbie kontraktowej prawo do zakwaterowania objęte zakresem "Rozdziału 8" ustawy o Policji, zostało ograniczone jedynie do skierowanie do miejsca w internacie albo kwatery internatowej - art. 88 ust. 2 pkt 3 ustawy. Ustawodawca tym samym nie przewidział dodatkowych uprawnień jakie przysługują pozostałym policjantom, w tym realizowanym w formie świadczenia mieszkaniowego, czy też zryczałtowanego zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości, w której policjant pełni służbę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026, poz. 143, dalej "p.p.s.a.") uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych obejmują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie bądź czynność odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do ich podjęcia, nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Sąd nie jest przy tym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wskazana kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 (tj. decyzje administracyjne oraz wskazane postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym i egzekucyjnym) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2025 r. poz. 111, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4-4b, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą, opinię, o której mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa, lub odmowę wydania tych opinii albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. W rozpatrywanej sprawie Komendant Miejski Policji w Białymstoku odmówił skarżącemu wypłaty zryczałtowanego zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości, w której policjant pełni służbę, uznając, że regulacja ta nie dotyczy policjantów w służbie kontraktowej. Podkreślił jednocześnie, że zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o Policji tj. art. 28a ust. 21 w zw. z art. 88 ust. 2 pkt 3, funkcjonariusz pełniący służbę w ramach służby kontraktowej ma prawo do zakwaterowania realizowanego jedynie w formie skierowania do miejsca w internacie albo kwatery internatowej, a Komendant Miejski Policji w Białymstoku decyzją Nr 683/ŚM/2025 z dnia 02.01.2026 roku odmówił skarżącemu skierowania do kwatery internatowej, co wyklucza przyznanie zryczałtowanego zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Zdaniem zaś skarżącego, w sprawie doszło do niewłaściwej interpretacji art. 93 ust. 1 ustawy o Policji polegającej na przyjęciu, że przepis ten nie ma zastosowania do policjantów w służbie kontraktowej, podczas gdy ustawodawca posługuje się pojęciem "policjant" bez różnicowania rodzaju pełnienia służby przez policjanta, tym samym dotyczy każdego policjanta, w tym policjanta pełniącego służbę kontraktową, a sam ustawodawca nie wprowadził w jego treści wyłączenia podmiotowego obejmującego kategorię funkcjonariuszy kontraktowych. W ocenie skarżącego organ tym samym dokonał nieprawidłowej wykładni przepisów ustawy o Policji mających zastosowanie w sprawie, co doprowadziło do zastosowania niedopuszczalnej przez ustawodawcę wykładni zawężającej na niekorzyść skarżącego. Na wstępie należy wskazać, że w świetle wypracowanego stanowiska doktryny dla uznania określonej prawnej formy działania organu administracji za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., powinna się ona charakteryzować następującymi elementami: nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; powinna zostać skierowana do konkretnego, zindywidualizowanego adresata; podejmowana jest na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowi ona przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; jest podejmowana przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 - 19) i dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany; Powyższe prowadzi do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 - ONSAiWSA 2008/2/21). Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że zaskarżona czynność z dnia 14 stycznia 2026 r. w przedmiocie odmowy zryczałtowanego zwrotu kosztów dojazdu policjanta do służby, wymogi formalne z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. spełnia. Zaskarżona czynność nie jest decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym; skierowana jest do zindywidualizowanego adresata (wnioskodawcy); stanowi jednostronne, władcze rozstrzygnięcie o wiążących dla adresata konsekwencjach, tj. braku uprawnienia do ubiegania się o zryczałtowany zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby; kończy postępowanie w sprawie. Ponadto czynność ta zawiera podstawy prawne rozstrzygnięcia, ocenę stanu faktycznego oraz uzewnętrznia stanowisko organu. Zaskarżona czynność zawiera także pouczenie o możliwości jej zaskarżenia. Wymogi zatem formalne, także z zachowaniem terminu do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie zostały spełnione. Przechodząc do meritum wskazać należy, że kwestie zwrotu policjantowi kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby reguluje art. 93 ustawy o Policji. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi, z wyłączeniem policjanta, któremu wysokość świadczenia mieszkaniowego ustala się w sposób, o którym mowa w art. 94 b ust. 1 pkt 2, zamieszkującemu w miejscowości innej niż miejscowość, w której pełni służbę, od której granic administracyjnych najkrótsza odległość drogą publiczna do granic administracyjnych miejscowości, w której pełni służbę, wynosi: 1. do 30 km – wypłaca się, na jego wniosek, zryczałtowany zwrot kosztów dojazdu do miejscowości, w której policjant pełni służbę, w wysokości 140 zł miesięcznie; 2. powyżej 30 km do 50 km – wypłaca się, na jego wniosek, zryczałtowany zwrot kosztów dojazdu do miejscowości, w której policjant pełni służbę, w wysokości 180 zł miesięcznie; 3. powyżej 50 km – wypłaca się, na jego wniosek, zryczałtowany zwrot kosztów dojazdu do miejscowości, w której policjant pełni służbę, w wysokości 220 zł miesięcznie. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że miejscowość, w której skarżący zamieszkuje tj. K., gmina G. i z której dojeżdża do miejscowości pełnienia służby tj. B. znajduje się w odległości około 22 km, czyli mieści się w dyspozycji art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji tj. do 30 km. Kwestią sporną pozostaje natomiast, czy skarżący nie został wyłączony spod tej regulacji na mocy przepisów ustawy, w tym jako policjant mianowany do służby kontraktowej. Pozostałe zapisy art. 93 ust. 2-11 ustawy o Policji regulują bowiem szczegółowe zasady złożenia wniosku o wypłatę tego świadczenia oraz zasady przyznawania tego świadczenia. M.in. ust. 10 tego artykułu wskazuje, że zryczałtowany zwrot kosztów dojazdu do miejscowości, w której policjant pełni służbę, nie przysługuje, jeżeli policjant korzysta z prawa do zakwaterowania w formach, o których mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3 (przydział lokalu mieszkalnego, przydział kwatery tymczasowej, skierowanie do miejsca w internacie albo kwaterze internatowej), w miejscowości, w której pełni służbę. Ponadto art. 93 ust. 1 ustawy o Policji w pierwszym zdaniu zawiera dodatkowe wyłączenie z możliwości ubiegania się o zryczałtowany zwrot kosztów dojazdu przez policjanta, któremu wysokość świadczenia mieszkaniowego ustala się w sposób, o którym mowa w art. 94 b ust. 1 pkt 2. Wyłączenie to zatem dotyczy również policjanta, który otrzymuje świadczenie mieszkaniowe w sposób określony w art. 94 b ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Odnosząc się do tych przesłanek należy wskazać, że skarżący nie jest policjantem, który korzysta z prawa do zakwaterowania w formach, o których mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3 ustawy o Policji (przydział lokalu mieszkalnego, przydział kwatery tymczasowej, skierowanie do miejsca w internacie albo kwaterze internatowej), w miejscowości, w której pełni służbę, a także nie uzyskuje świadczenia mieszkaniowego ustalonego w sposób, o którym mowa w art. 94 b ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Przesłanki negatywne nie zostały zatem w stosunku do skarżącego spełnione. Przechodząc dalej, w pierwszej kolejności należy wskazać, że z cytowanych powyżej przepisów wynika, że możliwość wnioskowania zryczałtowanego zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby powstaje z mocy ustawy, na co wskazuje użycie przez ustawodawcę zwrotu "wynosi" w art. 93 ust. 1 ustawy o Policji. Uprawnienie to zostało zatem ograniczone: 1. koniecznością zamieszkiwania w miejscowości innej niż ta, w której funkcjonariusz pełni służbę, w tym odległością od miejsca zamieszkania do miejsca służby, poprzez określenie ilości kilometrów, 2. ustaleniem czy policjant korzysta z prawa do zakwaterowania w formach, o których mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3 ustawy o Policji (przydział lokalu mieszkalnego, przydział kwatery tymczasowej, skierowanie do miejsca w internacie albo kwaterze internatowej), w miejscowości, w której pełni służbę, 3. ustaleniem czy policjant nie uzyskuje świadczenia mieszkaniowego ustalonego w sposób, o którym mowa w art. 94 b ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Poza tymi przesłankami ustawodawca nie uzależnił przyznania zwrotu zryczałtowanych kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby od ich szczegółowego udokumentowania, opierając się w tym zakresie na treści wniosku regulowanego art. 93 ust. 2 ustawy o Policji oraz oświadczeniu wnioskodawcy, składanym pod rygorem odpowiedzialności karnej (art. 93 ust. 3 ustawy o Policji). Ustawa o Policji nie zawiera również delegacji do wydania przepisów wykonawczych czy też aktów wewnętrznych, które mogłyby bardziej szczegółowo regulować kwestie dotyczące zryczałtowanego zwrotu kosztów dojazdu funkcjonariuszy z miejsca ich zamieszkania do miejsca pełnienie służby. W związku z tym należy uznać, że regulacja ta jest całościowa. Przechodząc natomiast do oceny spełnienia kryteriów art. 93 ust. 1 ustawy o Policji w kontekście tego, że skarżący pełni służbę jako policjant kontraktowy podnieść należy, że ustawą z dnia 12 września 2025 r. (która weszła w życie 14.10.2025 r.) o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad zakwaterowania funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Służby Ochrony Państwa oraz poprawy niektórych warunków pełnienia służby (Dz.U. z 2025 r. poz. 1366) została znowelizowana ustawa o Policji w zakresie dotyczącym zakwaterowania policjantów. Zostały zmienione dotychczasowe zasady realizacji prawa policjanta do lokalu mieszkalnego, wprowadzając między innymi nową formę w postaci świadczenia mieszkaniowego (art. 88 ust. 2 pkt 4 ustawy). Zmieniono również brzmienie art. 93 ustawy o Policji wprowadzając nowe świadczenie w postaci zryczałtowanego zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości, w której policjant pełni służbę. Nowa forma zastąpiła dotychczasowe świadczenie jakim był zwrot kosztów dojazdu policjanta, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem - art. 93 ust. 1 w brzmieniu sprzed nowelizacji. Mocą ww. ustawy z 12 września 2025 r. został zmieniony art. 28a ustawy o Policji, określający także zasady pełnienia służby kontraktowej. Do art. 28 a został dodany ust. 21 w brzmieniu: Policjant w służbie kontraktowej ma prawo do zakwaterowania realizowanego w formie, o której mowa w art. 88 ust. 2 pkt 3. Przepisy art. 88 ust. 5-8 i 13 oraz art. 88a stosuje się odpowiednio. Tym samym policjantowi w służbie kontraktowej prawo do zakwaterowania objęte zakresem "Rozdziału 8" ustawy o Policji, zostało ograniczone jedynie do skierowanie do miejsca w internacie albo kwatery internatowej - art. 88 ust. 2 pkt 3 ustawy o Policji. Zgodzić się zatem należy z organem, że ustawodawca nie przewidział dodatkowych uprawnień mieszkaniowych, jakie przysługują pozostałym policjantom, w tym realizowanym w formie świadczenia mieszkaniowego. Podkreślić jednak należy, że uprawnienia policjantów wyrażone w art. 88 i 93 ustawy o Policji są dwoma różnymi świadczeniami, a ponadto nie stanowią stricte ich specjalnego przywileju, ale są ściśle powiązane z potrzebami służby. Charakter służby funkcjonariusza Policji wymaga, aby zamieszkiwał on możliwie jak najbliżej miejsca pełnienia służby, tak aby był on w stanie sprawnie i szybko dotrzeć do miejsca wykonywania obowiązków służbowych. Uprawnienia te niejako wykluczają się co wprost wynika z treści art. 93 ust. 1 i 10 ustawy o Policji, bowiem policjant korzystający ze wskazanych w przepisach formach zakwaterowania, nie może korzystać ze zryczałtowanego zwrotu kosztów dojazdu. Powyższe oznacza, że odmowa przyznania skarżącemu – policjantowi kontraktowemu zryczałtowanego zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, oparta na art. 28 a ust. 21 w zw. z art. 88 ust. 2 pkt 3 ustawy o Policji, stanowi rezultat błędnej wykładni przepisów ustawy i prowadzi do niedopuszczalnego ograniczenia uprawnienia wynikającego wprost z art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, co stanowi o naruszeniu tego przepisu i konieczności stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności. Tym bardziej, że Komendant Miejski Policji w Białymstoku decyzją nr 683/ŚM/2025 z dnia 2 stycznia 2026 r. odmówił skarżącemu skierowania do kwatery internatowej, co oznacza, że w przypadku skarżącego nie występuje negatywna przesłanka określona w art. 93 ust. 10 ustawy o Policji. Przyznać zatem należy rację skarżącemu, iż art. 28a ust. 21 oraz art. 88 ust. 2 pkt 3 ustawy o Policji regulują wyłącznie formę realizacji prawa do zakwaterowania policjanta kontraktowego i nie zawierają jakiegokolwiek przepisu, który wyłączałby możliwość stosowania art. 93 ustawy wobec tej grupy funkcjonariuszy. Zastosowana przez organ interpretacja prowadzi w konsekwencji do nieuprawnionego ograniczenia praw policjantów kontraktowych, wprowadzenia pozaustawowej przesłanki odmowy oraz naruszenia konstytucyjnych standardów równego traktowania i zaufania obywatela do organów państwa, co pozostaje w sprzeczności z art. 8 § 1 k.p.a. oraz podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Należy mieć na uwadze, że prawo do zakwaterowania nie może być interpretowane jako wyłączające inne świadczenia, jeżeli ustawa nie przewiduje takiej relacji wprost. Taka wykładnia pozostaje sprzeczna z ratio legis art. 93 ustawy o Policji, którego celem jest rekompensata realnie ponoszonych wydatków przez policjanta, w tym także policjanta kontraktowego. Należy przy tym jeszcze raz podkreślić, iż ustawodawca w przepisie art. 93 ust. 1 nie wprowadził rozróżnienia ani ograniczenia ze względu na formę pełnionej przez policjanta służby w zakresie wnioskowania o zryczałtowany zwrot kosztów dojazdu do miejscowości, w której policjant pełni służbę, w szczególności nie wyłączył z zakresu osób uprawnionych do tego świadczenia funkcjonariuszy zatrudnionych na podstawie służby kontraktowej. Wprowadzenie wskazanego wyłączenia w stosunku do skarżącego w drodze wykładni dokonanej przez Komendanta Miejskiego Policji w Białymstoku stanowi zatem niedopuszczalne zawężenie zakresu zastosowania przepisu. Nieuwzględnienie przez organ wniosku skarżącego w zakresie przyznania świadczenia zryczałtowanego zwrotu kosztów dojazdu motywowana wyłącznie faktem pełnienia przez skarżącego służby kontraktowej stanowi naruszenie normy ustawowej i prowadzi do niedopuszczalnego zawężenia kręgu osób uprawnionych, nieznajdującego uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa materialnego. Organ, dokonując wykładni art. 93 ustawy o Policji, nie może wprowadzać dodatkowych przesłanek odmowy, które nie wynikają wprost z tekstu ustawy, gdyż takie działanie narusza fundamentalną zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, zobowiązującą organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa. Na potwierdzenie słuszności zaprezentowanego stanowiska przytoczyć należy również art. 28 a ust. 13 ustawy o Policji, który wskazuje, że do policjanta w służbie kontraktowej nie stosuje się przepisów art. 36 ust. 4-4b, art. 37, art. 84, art. 86, art. 104 ust. 2, art. 108 ust. 1 pkt 3, 5a i 5d, art. 111, art. 114 ust. 1 pkt 1, art. 115, art. 120a i art. 120d oraz przepisów wykonawczych wydanych na ich podstawie. Przepis ten w sposób enumeratywny, szczególny i wyczerpujący wskazuje, które przepisy ustawy o Policji nie mają zastosowania w stosunku do policjanta pełniącego służbę kontraktową, tak jak skarżący. Przepis ten nie wymienia art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, który reguluje zryczałtowany zwrot kosztów dojazdu do miejscowości, w której policjant pełni służbę. Skoro ustawodawca expressis verbis wskazał przepisy wyłączone wobec policjanta kontraktowego, a jednocześnie nie wyłączył art. 93 ustawy o Policji to należy przyjąć, że art. 93 znajduje zastosowanie do policjanta kontraktowego w pełnym zakresie. Odmienna wykładnia organu prowadziłaby w praktyce do rozszerzenia katalogu wyłączeń ustawowych poza treść art. 28a ust. 13 ustawy o Policji, stworzenia dodatkowego ograniczenia pozaustawowego i zastąpienia ustawodawcy przez organ administracji, co jest niedopuszczalne w świetle zasad wykładni prawa administracyjnego i pragmatyk służbowych. Wyłączenia uprawnień funkcjonariuszy mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w ramach zasady wynikającej z art. 7 Konstytucji RP oprócz wymogu "praworządności", rozumianego jako zgodność działań z całym systemem prawa, mieści się także wymóg "legalności", rozumiany jako zgodność każdego działania z konkretną normą prawną, będącą dla niego podstawą prawną. Zasada legalności wymaga, aby każdy akt władczej ingerencji organu administracji publicznej w sferę prawną obywatela oparty był na konkretnie wskazanym przepisie prawa. Rozstrzygając niniejszą sprawę, Sąd miał również na względzie fakt, iż organ administracji publicznej w procesie wykładni prawa nie może całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu, niemniej jednak nie można stosować takich metod owej wykładni systemowej i funkcjonalnej, które prowadzić będą do zaakceptowania wyników interpretacji normy prawnej, które sprzeczne są z wynikami wykładni językowej. W takiej sytuacji, uznać należy, że jakkolwiek wykładnia pozajęzykowa jest dopuszczalna, a w niektórych sytuacjach wręcz konieczna, to nie może ona jednak wykraczać poza językowy sens przepisu i prowadzić do wniosków w istocie contra legem, a więc - zdaniem Sądu - nie może ona prowadzić do naruszenia takich istotnych wartości, jak pewność i bezpieczeństwo prawa. W konsekwencji, pamiętając o znaczeniu zasad praworządności i legalności w procesach wykładni przepisów prawa administracyjnego, należy - w ocenie Sądu - bezwzględnie przyjąć, że w państwie praworządnym obywatele mają prawo polegać na tym, co prawodawca w tekście prawnym wskazał. Podsumowując wskazać zatem należy, że ratio legis regulacji przewidzianej w art. 93 ustawy o Policji było ułatwienie policjantowi sprawnego i prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych poprzez zminimalizowanie kosztów, które ponosi w celu dojazdu do miejsca pełnienia służby. Obowiązek organu dokonania zryczałtowanego zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby wynika z wymagań służby i aktualizuje się w sytuacji, w której nie zapewniono policjantowi, wskazanych form zakwaterowania bądź świadczeń mieszkaniowych, co dotyczy także policjanta w służbie kontraktowej. Ponownie rozpoznając wniosek złożony przez skarżącego organ uwzględni poczynione powyżej uwagi. W tym stanie sprawy Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, uznając, że interpretacja przepisów dokonana przez organ jest sprzeczna z literalnym brzmieniem art. 93 ust 1 ustawy o Policji, nie uwzględnia enumeratywnego charakteru art. 28 a ust. 13 ustawy o Policji, prowadzi do niedopuszczalnego rozszerzenia katalogu wyłączeń wobec policjanta kontraktowego, błędnie utożsamia ryczałt dojazdowy ze świadczeniem mieszkaniowy, a tym samym narusza przepisy prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Anna Bartłomiejczuk Małgorzata Roleder Barbara Romanczuk