II SA/Bk 16/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Mieczysław Markowski (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 marca 2017 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpoznaniu odwołania złożonego przez Pana A. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...].09.2016 r. znak [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego położonego w S. przy ul. [...] na działce nr geod. [...] uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postępowanie w sprawie budynku zlokalizowanego na działce nr [...] stanowiącej własność S. L. położonej w S. przy ul. [...] zostało wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w roku 2014, który po przeprowadzeniu kontroli postanowieniem z dnia [...].09.2014 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wyżej wymienionego budynku. Po uchyleniu tego postanowienia przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. organ I instancji po przeprowadzeniu ponownych oględzin postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...] zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do [...].04.2015 r. ekspertyzy stanu technicznego budynku gospodarczego sporządzonej przez uprawnioną osobę, po której przedłożeniu organ wydał decyzję z dnia [...].05.2015 r., Nr [...] nakazującą na podstawie art. 40 ustawy prawo budowlane z 1940 r. inwestorowi rozbiórkę części przedmiotowego budynku oraz zdemontowanie pokrycia dachowego wykonanego z płyt eternitowych. Po uchyleniu tej decyzji i ponownym przeprowadzeniu postępowania PINB w S. wydał decyzję z dnia [...].08.2015 r., nr [...] nakazującą rozbiórkę części budynku, zdemontowanie pokrycia dachowego i przykrycie dachu materiałem nierozprzestrzeniającym ognia oraz wykonania od strony działki Nr [...] przy budynku ściany oddzielenia przeciwpożarowego wykonanej z cegły lub bloczków betonowych na fundamencie. Decyzja ta także została uchylona przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] października 2015 r., który jednocześnie orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie nakazanej rozbiórki części budynku oraz nakazał wykonanie robót budowlanych przez zdemontowanie pokrycia dachowego wykonanego z płyt eternitowych i pokrycie dachu materiałem nierozprzestrzeniającym ognia i wykonanie przy istniejącej ścianie budynku od strony działki [...] ściany oddzielenia pożarowego. Podejmując takie rozstrzygnięcie organ stwierdził, że nie można wykluczyć możliwości powstania budynku przed [...].01.1995 r. ponieważ na podstawie zdjęcia z 1997 r. nie można jednoznacznie stwierdzić, że nie ma na nim przedmiotowego budynku. Stwierdzając, że przesłanka z art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. jako przesłanka rozbiórki nie zachodzi, a istnieje możliwość doprowadzenia przedmiotowego budynku do zgodności z przepisami. Organ wydał decyzję o treści powyżej wskazanej powołując jako podstawę prawną art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 oraz art. 83 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. Uwzględniając skargę wniesioną na powyższą decyzję przez A. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 17.03.2016 r. – sygn. akt II SA/BK 744/15 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję PINB w S. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ ma obowiązek ustalić kiedy został wybudowany sporny budynek od tego bowiem zależy jakie prawo winno być zastosowane w sprawie, prawo budowlane z 1974 r. czy też z 1994 r., a tej okoliczności mimo iż organy prowadzą postępowanie od roku 2014 nie ustaliły. W celu ustalenia tej okoliczności Sąd wskazał, że należy ustalić czy obiekt uwidoczniony na zdjęciu satelitarnym dołączonym przez skarżącego jest budynkiem którego dotyczy postepowanie i ewentualnie dokonać tego ustalenia na podstawie dowodu biegłego z zakresu geodezji i kartografii, przesłuchania dodatkowych świadków i ewentualnie dokonać ich konfrontacji w celu wyeliminowanie rozbieżności w zeznaniach świadków i dokonać oceny całości materiału dowodowego. Ponownie rozpoznając sprawę PINB decyzją z dnia [...] września 2016 r., Nr [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego wybudowanego w S. przy ul. [...] na działce Nr [...]. Organ stwierdził, że daty powstania budynku nie można jednoznacznie określić za pomocą zdjęć fotograficznych znajdujących się w aktach i dlatego datę budowy ustalono na podstawie zeznań tych świadków którzy podawali jako datę powstania budynku rok 1994, która w ocenie organu są bardziej wiarygodne od zeznań świadków wskazujących jako datę powstania budynku rok 2001 – 2002. W Tej sytuacji organ wydał rozstrzygnięcie oparte na art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. prawo budowlane. W wyniku odwołania przez A. S. PWINB decyzję powyższą uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ II instancji zakwestionował ustalenia organu I instancji wskazując, że z uzupełnionego przez niego w toku postępowania materiału dowodowego w postaci wyjaśnień inwestora co do daty i okoliczności budowy oraz dokonanego odczytu zdjęcia lotniczego dotyczącego budynku nie można podzielić ustaleń dokonanych przez organ I instancji odnośnie daty wybudowania budynku i w konsekwencji zastosowania przepisów prawa budowlanego z 1974 r. Konieczność ponownej analizy ujawnionego stanu faktycznego, wzgląd na zasady dwuinstancyjności postępowania a także zastosowania przepisów ustawy z 7.07.1994 r. uzasadniał stosownie do art. 138 § 2 kpa uchylenie decyzji organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję wniósł Pan S. L. zarzucając: I. naruszenie przepisów prawa materialnego t.j.: 1) art. 103 ust. 2 ustawy prawo budowlane z 7.07.1994 r. (Dz.U. 2016, poz. 290) przez uznanie, ze w niniejszej sprawie ww. przepis nie ma zastosowania w sytuacji, gdy budowa budynku gospodarczego objętego niniejszym postępowaniem została zakończone w 1994 r.; 2) art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. przez jego zastosowanie w sytuacji gdy budowa budynku gospodarczego objęta niniejszym postępowaniem została zakończone w 1994 r.; 3) art. 42 ust. 3 prawa budowlanego z dnia 24.10.1974 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 320) przez uznanie, że nie ma on zastosowania w sprawie w sytuacji gdy budowa budynku gospodarczego objętego niniejszym postepowaniem została zakończona w 1994 r. II. naruszenie przepisów postepowania, tj.: 1) art. 153 ustawy z dnia 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016, poz 178, dalej: ppsa) i wydanie przez organ I i II instancji decyzji na podstawie materiału dowodowego zebranego niezgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17.03.2016 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/BK 744/15, który to sąd zobligował organy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego od podstaw i ustalenia, kiedy powstał budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania w tym m.in. do dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji i kartografii, przesłuchania innych świadków inwestora i konfrontacji świadków, czego jednak nie uczynił i wydał decyzję w oparciu o niepełny i nie rozstrzygający materiał dowodowy; 2) art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa w zw. z art. 7 i 8 kpa przez ustalenie, że w sprawie niniejszej mają zastosowanie przepisy prawa budowanego z 1994 r., niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie zgormadzonego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący w sytuacji gdy: - własna analiza zdjęcia lotniczego z sierpnia 1997 r. na której to analizie organ II instancji oparł swoje rozstrzygnięcie jest przeprowadzona w sposób niezgodny z zapisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne; - z uzasadnienia decyzji 0organu II instancji nie wynika, kto przeprowadzał analizę, czy osoba przeprowadzająca posiadała stosowne uprawnienia w dziedzinie teledetekcji kartograficznej; - z uzasadnienia decyzji organ I instancji wynika, że zdjęcia fotograficznej znajdujące się w aktach sprawy są tak złej jakości, że nie da się na ich podstawie określić daty powstania budynku, w takiej sytuacji dziwi fakt wykonania przez organ II instancji jakichkolwiek analiz na zdjęciach o taj złej jakości; - w uzasadnieniu decyzji organu II instancji brak jest jakiegokolwiek odniesienia do oświadczeń złożonych przez sąsiadów i osób biorących udział w budowie budynku skarżącego; - to na organie spoczywa obowiązek ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości daty powstania budynku. Na podstawie powyższych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Kluczowe dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie zagadnienie daty wybudowania przedmiotowego budynku przedmiotowego budynku gospodarczego nadal nie jest wyjaśnione, co wynika także z faktu niewykonania przez organ I instancji zaleceń wskazanych w uzasadnieniu do wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/BK 744/15 uchylającego poprzednio wydane w sprawie i co podnosi w swoich zarzutach sam skarżący. Dotyczy to w szczególności odczytu zdjęć lotniczych których w zaleceniach Sądu należało ewentualnie dokonać dopuszczając dowód z opinii biegłego z zakresu geodezji i kartografii. Dokonanie analizy zdjęć przez pracowników organu odwoławczego na podstawie którego organ uznał, że nie można przyjąć że obiekt widoczny na zdjęciu z 1997 r. jest tożsamy z obiektami widocznymi na zdjęciach na działce skarżącego z roku 2009 i 2010 nie może przesądzić, że w roku 1997 spornego budynku nie było. Zasadnie bowiem Skarżący podnosi, że nie jest wiadomo czy osoby dokonujące analizy zdjęć posiadają uprawnienia w dziedzinie fotointerpretacji zdjęć lotniczych. Sprawa ta nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji rozbieżnych zeznań świadków co do daty budowy budynku. Świadkowie inwestora wskazują jako datę budowy budynku rok 1994, co stoi w zasadniczej sprzeczności z wyjaśnieniami samego inwestora, który wskazywał, że budynek budował etapami w ciągu 3 - 4 lat i na który to fakt prawidłowo zwrócił uwagę organ odwoławczy kontrolując w tym ocenę zeznań świadków dokonaną przez organ I instancji i kwestionując dokonaną ocenę tych zeznań. Zeznania świadków powołanych przez S. S. wskazują na datę budowy budynku w latach 2001 – 2002. Zasadnie zatem w tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że niezbędna jest ponowna analiza całości materiału dowodowego z uwzględnieniem także uzupełniających dowodów zebranych przez organ odwoławczy. Zachodzi także potrzeba dokonania ponownej analizy zdjęć lotniczych przez osoby mające ku temu odpowiednie uprawnienia, chyba że osoby które dokonały ich analizy w toku postępowania odwoławczego faktycznie takie uprawnienia posiadają. Zasadnie Skarżący wskazuje, że w z związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18.10.2006 r., sygn. P 27/05 mocą którego przepis art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 o zmianie ustawy Prawo budowlane w zakresie w jakim wyłączyły stosowanie pierwotnego brzmienia art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego do przypadków budowy obiektu budowlanego, w których do 10 lipca 2003 r. upływał pięcioletni okres od ukończenia budowy uznał za niekonstytucyjne ustalenie daty zakończenia budowy będzie mało decydujące znaczenie dla podjęcia rozbryzgnięcia w sprawie. W tych okolicznościach organ II instancji zasadnie zakwestionował ustalenia organu I instancji i ocenę, że zachodzi konieczność ponownego rozpoznania sprawy należy uznać za zgodną z art. 138 § 2 kpa z tym, ze jak wskazano powyżej w ramach ponownego rozpoznania organ winien uzupełnić materiał dowodowy w zakresie odczytu zdjęć lotniczych i z uwzględnieniem tego faktu oraz wyjaśnień inwestora dokonać ponownej oceny materiału dowodowego co pozwoli na zastosowanie właściwych przepisów w oparciu o które należy wydać rozstrzygnięcie. Z tych też względów skargę stosownie do art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić.