II SA/Bd 982/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Mariusz Pawełczak Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Gadecka - Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2026 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2025 r. nr [...] na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej u.p.z.p.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej k.p.a.) po rozpoznaniu odwołania B. K. od decyzji Nr [...] Prezydenta M. T. z [...] lipca 2025 r. znak: [...] DK KZ w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej na terenie położonym przy ul. [...] w T. (część działki nr [...], obręb 41) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Prezydent M. T., po rozpatrzeniu wniosku B. K. (dalej Skarżący) zaskarżoną decyzją odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji z uwagi na niespełnienie wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Skarżący, zarzucając jej wadliwe rozstrzygnięcie skutkiem zastosowania błędnej wykładni przepisów, wydania z uchybieniem zasad postępowania administracyjnego - zarówno ogólnych jak i w tego rodzaju postępowaniu, a także na podstawie nieprawidłowo i tendencyjnie przeprowadzonych analiz: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W uzasadnieniu odwołania podał, że jest właścicielem także innego gospodarstwa rolnego o powierzchni 9 ha 8644 m2 położonego w miejscowości W. w Gminie S.. Posiada również stosowne kwalifikacje do jego prowadzenia. Niezrozumiałym jest, dlaczego, stosując przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p., organ zestawił tę wielkość ze średnią powierzchnią gospodarstwa rolnego w gminie miasta T., wynoszącą 2 ha 2426 m2. Na tej podstawie stwierdził, że "powierzchnia zabudowy gospodarstwa rolnego związanego z zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie miasta T.". W konsekwencji niezasadnie odstąpił od przeprowadzenia analizy funkcji i cech zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło, że w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zapisano ogólne przesłanki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., przy ustalaniu warunków zabudowy przepisów dotyczących tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1) na zasadzie wyjątku nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, jednakże tylko wtedy, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Organ I instancji wskazał, że Skarżący nie wykazał, aby budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego była konieczna do funkcjonowania gospodarstwa rolnego. Zamiar budowy budynku mieszkalnego wskazuje na działalność typu deweloperskiego, która nie ma nic wspólnego z tworzeniem miejsca zamieszkania dla rolnika (rolnika z rodziną). Planowana inwestycja dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a grunty, które mają tworzyć jedno gospodarstwo rolne razem z terenem objętym wnioskiem, oddalone są od niego ok. 30 km. Mając na uwadze powyższe, organ I instancji stwierdził, że nie są spełnione łącznie wszystkie warunki wymagane dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. SKO wyjaśniło, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej, należało zatem zbadać, czy zakładana inwestycja spełnia przesłanki art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W myśl cyt. przepisu, przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Warunkiem zastosowania ust. 4 art. 61 jest ustalenie, że: po pierwsze - inwestor planuje zabudowę zagrodową, po drugie - prowadzi on gospodarstwo rolne i po trzecie - gospodarstwo to ma określoną powierzchnię (jest większe niż średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie). SKO stwierdziło, że Skarżący nie wykazał istnienia związku funkcjonalnego planowanej zabudowy z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Odległości między gospodarstwem rolnym prowadzonym w gminie S. a działką stanowiącą teren inwestycji wynosi około 30 km, zatem trudno uznać, że budowa kolejnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest konieczna do funkcjonowania gospodarstwa rolnego. Zasadnie zatem organ I instancji uznał, że planowany do realizacji budynek mieszkalny jednorodzinny nie stanowi zorganizowanej całości związanej z prowadzoną działalnością gospodarczą w gminie S.. W związku z tym, że Skarżący posiada już siedlisko w gminie S., należało stwierdzić, że budowa kolejnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie stanowi zabudowy zagrodowej, nie można było zatem ustalić warunków nowej zabudowy na podstawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach zabudowy zagrodowej, a zatem nie mógł być rozpatrzony z uwzględnieniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a mógł być rozpatrzony jedynie w oparciu o art. 61 ust. 4, gdyż treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. Skargę na ww. decyzję złożył Skarżący, zarzucając jej naruszenie: art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że sprzecznością jest udowadnianie, że planowana zabudowa nie będzie stanowić "zorganizowanej całości związanej z prowadzoną działalnością gospodarczą w gminie S." i wyciąganie z tego w tym samym zdaniu wniosku, że nie można "zatem ustalić warunków nowej zabudowy na podstawie art. 61 ust. 4 ustawy. Wspomniał, że w tych okolicznościach warunki powinny być określone na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga była zasadna. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1199), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Wyjątek od konieczności spełnienia wszystkich ww. przesłanek jest zawarty w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Faktem jest, że Skarżący złożył wniosek o wydanie decyzji o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przy czym w piśmie z dnia [...].05.2025 r. wskazał, że dotyczy ona zabudowy zagrodowej. Organ odmówił wydania pozytywnej dla Skarżącego decyzji z uwagi na to, że w jego ocenie planowana inwestycja nie może być uznana za zabudowę zagrodową, z czym nie zgodził się Skarżący, wskazując, że w takiej sytuacji sprawa winna być rozpoznana na normalnych zasadach wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 79a § 1 zd. 1 k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten winien znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ organ I instancji nie wskazał Skarżącemu, że nie istnieje możliwość modyfikacji wniosku w ten sposób, że nie winien on wskazywać na planowaną zabudowę jako zagrodową i w tych okolicznościach możliwe byłoby rozpoznanie wniosku na ogólnych zasadach, wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w tym wynikających z jego pkt 1), co zasadnie podnosił w skardze Skarżący. Jak słusznie wyjaśnił WSA w Poznaniu w wyroku w sprawie III SA/Po 155/26, LEX nr 4035002, fakt, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym determinuje konieczność zastosowania art. 79a § 1 k.p.a., Oznacza to, że współcześnie przepisy procedury administracyjnej pozwalają na wyprzedzające poinformowanie inwestora o przeszkodach w zakresie dopuszczenia zabudowy o określonych wskaźnikach i parametrach. Dzięki temu wnioskodawca ma szansę dostosować swój wniosek i nie jest zaskakiwany negatywnym rozstrzygnięciem. W związku z tym stwierdzić trzeba, że organ naruszył art. 79a § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej powoływana jako "ppsa"), orzeczono jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.