II SA/Bd 963/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi D. B. na postanowienie Inspektor Sanitarny z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.

W wyniku stwierdzenia zakażenia wirusem SARS-CoV-2 u T.B. pracownik Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w S. poinformował domowników mieszkających z ww. we wspólnym gospodarstwie domowym, w tym D.B. ("skarżącego"), o objęciu kwarantanną od dnia 31 grudnia 2020 r. do 16 stycznia 2021r. D. B. wniósł do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w S. [...] stycznia 2021 r. wniosek w drodze elektronicznej o wydanie/przesłanie mu na wskazany adres mailowy decyzji administracyjnej z [...] grudnia 2020 r. o zastosowaniu wobec niego kwarantanny (pismo niepodpisane). Z kolei pismami z [...] stycznia 2021 r. (wpływ do organu [...] stycznia 2021 r.) złożył: - wniosek o natychmiastowe skrócenie/zwolnienie go z obowiązku odbywania kwarantanny oraz o doręczenie mu decyzji administracyjnej "nałożonej przez telefon z dnia [...] grudnia 2020 r. w związku z objęciem go kwarantanną w dniu [...] grudnia 2020 r. (omyłkowo "2021" – uwaga Sądu) do [...] stycznia 2021 r.", - odwołanie "od decyzji Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2020 r. o objęciu go kwarantanną od [...] grudnia 2020 r. do dnia [...] stycznia 2021 r.", wnosząc jednocześnie o umorzenie postępowania. Pismem z [...] stycznia 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. (PPIS) poinformował skarżącego, że zgodnie z § 4 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 2316 ze zm. - dalej "rozporządzenie z 21.12.20"), nałożenie obowiązku odbycia kwarantanny na domownika, zamieszkującego z osobą zakażoną SARS-CoV-2, nie jest załatwiane w formie decyzji. Decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...], ww. organ odmówił zwolnienia D. B. z obowiązku odbywania kwarantanny w dniach od 31 grudnia 2020 r. do 16 stycznia 2021r. Powyższa decyzja, wraz z pismem organu z [...] stycznia 2021 r. oraz odwołaniem skarżącego z [...]stycznia 2021 r., została przekazana przez organ I instancji do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. Decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. (PWIS), "utrzymał decyzję o obowiązku odbycia kwarantanny w mocy". D. B. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Sąd wyrokiem z 8 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 503/21 stwierdził jej nieważność. W powyższym wyroku Sąd wskazał, że wszczęcie postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją nastąpiło na skutek pism skarżącego skierowanych do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. (dwa pisma z [...] stycznia 2021 r., które wpłynęły do organu [...] stycznia 2021 r., oraz pismo z [...] stycznia 2021 r.). Pisma te zawierały trzy żądania: 1) doręczenia decyzji o zastosowaniu wobec niego kwarantanny od dnia 31 grudnia 2020 r., o której to kwarantannie poinformowano go telefonicznie (wpływ żądania do organu 5 stycznia 2021 r. oraz 7 stycznia 2021 r.), 2) natychmiastowego skrócenia lub zwolnienia skarżącego z obowiązku odbywania kwarantanny (wpływ żądania 7 stycznia 2021 r.), oraz 3) odwołania od decyzji nakładającej na skarżącego obowiązek pozostawania na kwarantannie od dnia 31 grudnia 2021 r. do 16 stycznia 2021 r. (wpływ żądania 7 stycznia 2021 r.). Wobec powyższych żądań skarżącego PPIS kolejno: 1) w piśmie informacyjnym z 7 stycznia 2021 r. odmówił wnioskodawcy przekazania decyzji w przedmiocie nałożenia kwarantanny, powołując się na § 4 ust. 6 rozporządzenia z dnia 21.12.20, który stanowi, że obowiązek poddania się kwarantannie przez osobę prowadzącą wspólne gospodarstwo domowe z osobą zakażoną wirusem SARS-CoV-2 lub z nią zamieszkującą nie jest stwierdzany w drodze decyzji ("decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się"), 2) decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...], odmówił skarżącemu zwolnienia z obowiązku odbywania kwarantanny, motywując to brakiem zaistnienia przesłanek, o których mowa w § 4 ust. 7 rozporządzenia z 21.12.20 (brak zaszczepienia, brak przebytej izolacji lub hospitalizacji z uwagi na wcześniejsze zakażenie), 3) pismem z dnia 11 stycznia 2021 r. przekazał dokumentację zawierającą m.in. dwa powyższe dokumenty wraz z trzecim żądaniem – odwołaniem od decyzji (organ I instancji nie określił jakiej) - Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w B. Sąd stwierdził, że w sprawie powyższych wniosków skarżącego organ I instancji podjął trzy istotne czynności przyporządkowane do każdego z żądań skarżącego. Jedno z tych żądań załatwił w drodze rozstrzygnięcia administracyjnego (decyzji), kolejne załatwił pismem informacyjnym, a ostatnie przekazał organowi odwoławczemu zgodnie z dyspozycją art. 133 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej "k.p.a."). Sąd wskazał, że treść zaskarżonej decyzji PWIS z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, wobec którego z żądań rozstrzygał organ odwoławczy. Lektura jej uzasadnienia prowadzi zaś do wniosku, że rozstrzygnięciem tym organ odwoławczy próbował objąć wszystkie wątki żądania skarżącego. Sąd zwrócił uwagę , że w kontrolowanym postępowaniu PPIS twierdzi, że nie wydał żadnej decyzji "o obowiązku odbycia kwarantanny". W piśmie informacyjnym z dnia 7 stycznia 2021 r. wprost zaś podniósł, powołując § 4 ust. 6 rozporządzenia z dnia 21.12.20, że o nałożeniu obowiązku odbycia kwarantanny nie rozstrzyga się w drodze decyzji. Zdaniem Sądu kontrolowana decyzja organu odwoławczego rozstrzyga zatem o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia, którego możliwość wydania zanegował zarówno PPIS, jak i sam organ odwoławczy. Sąd zwrócił uwagę również na to, że w trzecim żądaniu przesłanym do PPIS, skarżący wyraźnie stwierdził, że wnosi "odwołanie od decyzji Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2020 r. o objęciu go kwarantanną od 31 grudnia 2020 r. do dnia 16 stycznia 2021 r." Wobec powyższego Sąd wypowiedział się, że skoro organ odwoławczy twierdzi, że decyzja taka nie została formalnie podjęta, to zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. organ odwoławczy winien stwierdzić niedopuszczalność wniesionego odwołania , które to rozstrzygnięcie wydawane w formie postanowienia jest zaskarżalne do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sąd wskazał, że w orzecznictwie przesądzona została kwestia ograniczania konstytucyjnego prawa i wolności przemieszczania się (art. 52 ust. 1 Konstytucji RP) w drodze rozporządzenia wydanego z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, w tym przypadku upoważnienia zawartego w art. 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. II GSK 2050/21, z dnia 16 listopada 2021 r., sygn. II GSK 1612/21, wyroki NSA z dnia 8 września 2021 r., sygn. II GSK 835/21, II GSK 781/21 i II GSK 793/21 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Powoływane w tym zakresie przez organy obu instancji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. o ustanowieniu określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w swym § 4 ust. 6 stanowi, że osoba prowadząca wspólne gospodarstwo domowe z osobą, u której stwierdzono zakażenie wirusem SARS-CoV-2 lub z nią zamieszkująca, od dnia uzyskania przez osobę, u której stwierdzono zakażenie wirusem SARS-CoV-2, pozytywnego wyniku testu diagnostycznego w kierunku SARS-CoV-2, jest obowiązana poddać się kwarantannie trwającej do upływu 7 dni od dnia zakończenia izolacji osoby, z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe lub zamieszkuje. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. Sąd stwierdził ,że zachodzi w komentowanym zakresie istotna sprzeczność pomiędzy regulacjami ustawy oraz aktu podustawowego obranego za podstawę stanowiska organów obu instancji. Sąd nie przesądził czy pismo organu I instancji z dnia 7 stycznia 2021 r. jest decyzją administracyjną doręczoną skarżącemu w trybie art. 33 ust. 3 pkt 3 ustawy ("decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób, przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób"). Odnosząc się do kwestii prawidłowości zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że z jej uzasadnienia wynika, że PWIS wadliwie objął swoim rozstrzygnięciem sprawę załatwioną decyzją PPIS z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], o odmowie zwolnienia z obowiązku odbywania kwarantanny. Organ odwoławczy bezpodstawnie odniósł się do kwestii zaistnienia po stronie skarżącego przesłanek uprawniających do zwolnienia lub skrócenia nałożonej kwarantanny, wywodzonych – jak wskazał – z § 4 ust. 6 i 7 rozporządzenia z 21.12.20. Zdaniem Sądu, w aktach sprawy brak jest dowodu na to, by skarżący składał odwołanie od wspomnianej decyzji PPIS z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...]. Z tego względu rozstrzyganie w zakresie prawidłowości stanowiska organu I instancji stanowiło wykroczenie poza granice sprawy administracyjnej rozstrzyganej ponownie w instancyjnym toku postępowania. W tym zakresie organ odwoławczy działał zatem z urzędu, bez uruchomienia postępowania odwoławczego przez stronę postępowania administracyjnego – stanowi to rażące naruszenia prawa. Sąd w uzasadnieniu wyroku zawarł wskazania co do dalszego postępowania , podając ,że rozpoznając ponownie sprawy organ odwoławczy weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażoną i wskazania zawarte uzasadnieniu wyroku. Określi przede wszystkim, jaka sprawa administracyjna rozpoznana jaką decyzją pierwszej instancji jest przedmiotem odwołania, oceniając najpierw jego dopuszczalność, ewentualnie po pozytywnym ustaleniu istnienia przedmiotu odwołania (konkretnej decyzji rozstrzygającej indywidualną sprawę administracyjną) rozstrzygnie konkretną sprawę administracyjną w drugiej instancji. Sąd wskazał, że odwołanie nie może wyprzedzać decyzji administracyjnej. Odwołanie można wnieść wobec konkretnej decyzji administracyjnej doręczonej lub ogłoszonej stronie. Nie wynika z akt sprawy kiedy doręczono skarżącemu decyzję PPIS nr [...] z [...] stycznia 2021 r. i czy od niej strona wniosła odwołanie. Z pewnością odwołanie wniesione pismem z 4 stycznia (wpływ do organu 7 stycznia 2021 r.) nie jest odwołaniem od tej decyzji w przedmiocie zwolnienia z obowiązku kwarantanny. Po wyroku Sądu Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2022r., działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz .U. z.2021 r., poz. 735.), stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez D. B. z uwagi na brak przewidzianych prawem możliwości zaskarżenia obowiązków w toku instancji. W motywach uzasadnienia stanowiska organ wskazał , że [...] stycznia 2021r. wpłynęło do niego za pośrednictwem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. pismo: "Odwołanie od decyzji" z [...] stycznia 2021r., dotyczące objęcia skarżącego obowiązkiem kwarantanny od 31 grudnia 2020.r. do 16 stycznia 2021 r. ze względu na okoliczności wspólnego zamieszkiwania z osobą, u której potwierdzono laboratoryjnie 31 grudnia 2020 r. zakażenie SARS -Cov-2 , zgodnie z obowiązującym w tym czasie stanem prawnym, na podstawie § 4 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. 2020, poz. 2316 ze zm.). Zdaniem PWIS nie została w przedmiotowej sprawie przez organ pierwszej instancji wydana decyzja o nałożeniu obowiązku kwarantanny na skarżącego, co miało swoją podstawę prawną wyrażoną w § 4 ust. 6 ww. rozporządzenia. Organ ocenił, że pismo skarżącego zatytułowane "odwołanie od decyzji" datowane na dzień [...] stycznia 2021r. odnosi się do samego nałożenia kwarantanny i zakwalifikował je jako odwołanie poprzez ocenę jego treści: "W imieniu własnym składam odwołanie od decyzji Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2020r. o objęciu mnie kwarantanną od dnia 31 grudnia 2020r. do dnia 16 stycznia 2021r.( ...)". Organ wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, nałożenie obowiązku odbycia kwarantanny na domownika, zamieszkującego z osobą zarażoną SARS-cov-2 nie było załatwiane w formie decyzji, gdyż ustawodawca wyraźnie wskazał w treści przepisu, że decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. Z uwagi na powyższe PWIS stwierdził, że skoro w przedmiotowej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna o nałożeniu obowiązku kwarantanny, to odwołanie skarżącego, w którym wyraźnie odwołuje się od nałożenia na niego kwarantanny, powinno być uznane za niedopuszczalne. Organ wskazał, że odwołanie można wynieść wobec konkretnej decyzji administracyjnej, doręczonej lub ogłoszonej stronie. Organ zwrócił uwagę na współistnienie przepisu art.33 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ( Dz.U.2021,poz. 2069 ze zm.), zgodnie z którym państwowy powiatowy Inspektor sanitarny może w drodze decyzji nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1(między innymi obowiązek poddania się kwarantannie),co miało charakter fakultatywny i nie wprowadzało obligatoryjnego nakazu wydawania takich decyzji. Zdaniem organu brak decyzji administracyjnej przesądza konieczność stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Od postanowienia PWIS w B. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz decyzji Powiatowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w S., jako decyzji niezgodnych z prawem, w tym z Konstytucją RP. Zawnioskował również o zwolnienie go od kosztów procesu, w tym wpisu od skargi ze względu na to, że jest osobą bezrobotną i nie posiada wymaganej kwoty. Uzasadnieniu stanowiska skarżący powołał się na wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 kwietnia 2022 r., w którym stwierdzono nieważność decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] lutego 2021r. w przedmiocie poddania się kwarantannie. Skarżący wskazał ,że zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organ stronie odmawia się skorzystania z konstytucyjnego prawa, jakim jest prawo do sądu, odwołania się i.t.d. Organ zamiennie wydał decyzję i informację. Intencją skarżącego w pismach, jak również teraz było skorzystanie z drogi prawnej do odwołania na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego od nałożonego obowiązku kwarantanny z wszystkimi jej elementami. Niezależnie od tego, jak zostało nazwane pismo odwoławcze, ważna jest intencja odwołującego się czy też skarżącego, a więc treść pisma. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Jak stanowi art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest przy tym niezależne od woli stron (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1867/17, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem stwierdzić należy, że nie narusza ono prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Przedmiotem oceny Sądu w przedmiotowej sprawie jest postanowienie PWIS w B. z dnia [...] sierpnia 2022r., wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz .U. z.2021 r. , poz. 735.), o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania wniesionego przez D. B. z uwagi na brak przewidzianych prawem możliwości zaskarżenia obowiązków w toku instancji. Bezsporne jest to, że zaskarżone postanowienie zostało poprzedzone prawomocnym wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 8 marca 2022r. , sygn. akt II SA/Bd 503/21, w którym stwierdzono nieważność decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie poddania się obowiązkowej kwarantannie. W orzeczeniu Sąd wyraził stanowisko , dotyczące kwalifikacji pisma Skarżącego z 4 stycznia 2021r. , stwierdzając, że : " Z pewnością odwołanie wniesione pismem z 4 stycznia (wpływ do organu 7 stycznia 2021 r.) nie jest odwołaniem od tej decyzji w przedmiocie zwolnienia z obowiązku kwarantanny". Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powyższym orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 p.p.s.a.). Wobec powyższego Sąd uznał, że pismo skarżącego z 4 stycznia 2021r. (wpływ do organu 7 stycznia 2021 r.) zatytułowane: "Odwołanie od decyzji" , o następującej treści: "W imieniu własnym składam odwołanie od decyzji Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2020r. o objęciu mnie kwarantanną od dnia 31 grudnia 2020r. do dnia 16 stycznia 2021r.( ...)", nie jest odwołaniem od tej decyzji w przedmiocie zwolnienia z obowiązku kwarantanny. Nie jest i nie może być również odwołaniem od treści pisma PPIS w S. z 7 stycznia 2021 r., w którym organ poinformował skarżącego, że zgodnie z § 4 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r., nałożenie obowiązku odbycia kwarantanny na domownika zamieszkującego z osobą zakażoną SARS-CoV-2 nie jest załatwiane w formie decyzji. Pismo z 7 stycznia 2021 r. nie istniało w obrocie prawnym w dniu 4 stycznia 2021r. Odwołania wniesione przed wydaniem decyzji są niedopuszczalne, ponieważ zgodnie z art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Podkreślić należy, że zaskarżonym postanowieniem organ rozpoznał wyłącznie podanie skarżącego z 4 stycznia 2021r. Organ uczynił to zgodnie z zaleceniami Sądu , zwartymi w powyższym wyroku. Sąd bowiem uznał za błędne działanie organu polegające na rozpoznaniu jedną decyzją pism skarżącego skierowanych do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. (dwa pisma z 4 stycznia 2021 r., które wpłynęły do organu 7 stycznia 2021 r., oraz pismo z 5 stycznia 2021 r.), które zawierały trzy żądania. Kierując się zaleceniami Sądu, PWIS w B. zaskarżonym postanowieniem rozpoznał wyłącznie pismo Skarżącego z 4 stycznia 2021r. Z uwagi na treść pisma i jego tytuł organ prawidłowo również uznał, że jest to odwołanie. Z kolei z uwagi na okoliczność , że w sprawie nałożenia obowiązku kwarantanny na skarżącego organ nie wydał decyzji, odwołanie było niedopuszczalne. Wniesienie przez stronę odwołania w sytuacji gdy organ nie wydał decyzji administracyjnej wiąże się ze skutkami wynikającymi z art. 134 Kpa, a mianowicie niedopuszczalnością odwołania. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Sąd podziela w całości stanowisko organu, że nałożenie na skarżącego obowiązkowej kwarantanny nie było decyzją administracyjną. Sąd stwierdza, że objęcie osoby kwarantanną przez organy inspekcji sanitarnej, któremu to objęciu stosownie do § 4 ust. 6 zd. drugie rozporządzenia RM nie towarzyszyło wydanie decyzji administracyjnej, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie wiadomość przekazana podstawie informacji Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w S. była czynnością z zakresu administracji publicznej , polegającą na objęciu skarżącego kwarantanną od dnia 31 grudnia 2020 r. do 16 stycznia 2021 r. O powyższej czynności organ I instancji poinformował skarżącego w piśmie z dnia 7 stycznia 2021r. , powołując się na § 4 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r.: "Osoba prowadząca wspólne gospodarstwo domowe z osobą, u której stwierdzono zakażenie wirusem SARS-CoV-2 lub z nią zamieszkująca, od dnia uzyskania przez osobę, u której stwierdzono zakażenie wirusem SARS-CoV-2, pozytywnego wyniku testu diagnostycznego w kierunku SARS-CoV-2, jest obowiązana poddać się kwarantannie trwającej do upływu 7 dni od dnia zakończenia izolacji osoby, z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe lub zamieszkuje. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się". Organ wyjaśnił skarżącemu , że kwarantanna został nałożona na niego w dniach 31grudnia 2020 - 16 stycznia 2021r. w związku ze wspólnym zamieszkiwaniem z osobą, u której stwierdzono zakażenie wirusem SARS-CoV-2. Czynność z zakresu administracji publicznej może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa , z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest możliwe przy spełnieniu przez skarżącego warunków formalnych, które zostały dla skargi określone w przepisach prawa. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Analiza akt sprawy nie potwierdza, aby skarżący złożył skargę do sądu administracyjnego o stwierdzenie bezskuteczności czynności objęcia go kwarantanną od dnia 31 grudnia 2020 r. do 16 stycznia 2021 r. Sąd podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że nałożenie obowiązku kwarantanny stanowi jedną z form ograniczenia chronionej konstytucyjnie wolności przemieszczania się obywateli, o jakiej mowa w art. 52 Konstytucji RP, w związku z tym może być wprowadzony do porządku prawnego wyłącznie w drodze ustawy, przy uwzględnieniu przesłanek, o jakich mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją naruszającą standardy konstytucyjne. Obowiązek kwarantanny dla osób ze stycznością z osobą zakażoną SARS-CoV-2 wynika bowiem wprost z art. 34 ust. 2 ustawy, a nie z rozporządzenia (wyrok NSA z dnia 19 października 2021 r., II GSK 663/21, CBOSA). Natomiast zastrzeżenie braku formy decyzyjnej w przypadku kwarantanny w takim przypadku, zdaniem Sądu, nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej, o jakiej mowa w art. 46a pkt 2, gdyż mieści się w ramach rodzajów stosowanych rozwiązań w zakresie ustawowo ustanowionego obowiązku kwarantanny - co do formy procesowej rozstrzygnięcia organu, czyli objęcia obowiązkiem kwarantanny, a nie obowiązkiem nadzoru epidemiologicznego. Skoro w przypadkach określonych w art. 34 ust. 2 ustawy obowiązek kwarantanny wynika z mocy samego prawa, to nie ma potrzeby jego konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. W orzecznictwie zasadnie również wskazano, że przyjęcie koncepcji, że przy znaczącej ilości zakażeń dziennych, sięgających kilkunastu, a nawet kilkudziesięciu tysięcy przypadków, organy inspekcji sanitarnej zobowiązane byłyby do wydawania decyzji administracyjnych o kwarantannie osób ze styczności ze wszystkimi zakażonymi, jest nie do zaakceptowania, gdyż praktycznie sparaliżowałoby prace służb sanitarnych i nie realizowałoby celu ustawy, którym jest zapobieganie rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych, w tym przypadku choroby wywołanej wirusem SARS-CoV-2 (wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 stycznia 2022 r., II SA/Ke 934/21, CBOSA). Wsparciem takiego stanowiska jest sformułowana wcześniej teza, że obowiązek kwarantanny, o jakiej mowa w art. 34 ust. 2 ustawy, wynika wprost z tego przepisu. Tym samym nie zostają ograniczone w sposób sprzeczny z Konstytucją prawa i wolności obywatelskie, gdyż źródło tych ograniczeń znajduje się w ustawie, a nie w aktach niższego rzędu, czyli w rozporządzeniach. Działanie organu administracji publicznej polegające na nałożeniu na stronę kwarantanny nastąpiło w formie czynności, o której mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ta forma działania organów była powszechnie praktykowana przy obejmowaniu osób kwarantanną (por. postanowienie NSA z 9.03.2023 r., II GSK 1176/22, LEX nr 3522992 oraz NSA z 30.11.2022 r., II GSK 1302/22, LEX nr 3501113 NSA z 30.11.2022 r., II GSK 1302/22, LEX nr 3501113). Akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są podejmowane poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia i odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, ile jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 - 351; Z. Kmieciak, Efektywność sądowej kontroli administracji publicznej, "Państwo i Prawo" 2010, z. 11, s. 29) NSA z 30.11.2022 r., II GSK 1302/22, LEX nr 3501113. W niniejszej sprawie organ odwoławczy zasadnie zatem stwierdził niedopuszczalność odwołania, gdyż w sprawie nie została wydana decyzja administracyjna. Informacja o objęciu kwarantanną jest bowiem czynnością o której mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z przedstawionych względów, Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 p.p.s.a.