II SA/Bd 951/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lutego 2024 r. sprawy ze skargi K. W. i N. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] marca 2022r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz N. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wójt Gminy Ł. decyzją z [...] czerwca 2018 r. znak: [...], działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84, art. 85 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz1405 z późn. zm. – dalej też jako: u.u.i.ś.), po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. w T. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa zakładu do zbijania palet na działce nr [...] obręb [...] w miejscowości O. gmina Ł., stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określił środowiskowe uwarunkowania dla ww. przedsięwzięcia. Pismem z [...] lipca 2021r. (data wpływu do organu) K. W. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją środowiskową z uwagi na to, że nie brała ona udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Do wniosku dołączono wydruk ze skrzynki mailowej na potwierdzenie, że [...] czerwca 2021r. organ I instancji przesłał ww. decyzję środowiskową, a tym samym w tej dacie wnioskująca uzyskała informacje pozwalające na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Tożsamej treści pismo, zawierające wniosek o wznowienia postępowania złożyła także N. G., przy czym pismo to wpłynęło do organu [...] lipca 2021r. Wójt Gminy Ł. postanowieniem z [...] lipca 2021r. wznowił postępowanie w ww. sprawie, zaś decyzją z [...] marca 2022 r., znak: [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia ww. decyzji własnej [...] czerwca 2018r. Organ I instancji wyjaśnił, że K. W. oraz N. G. (dalej: Skarżące) nie miały przymiotu strony postępowania albowiem, jak wynika z Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia zasięg oddziaływania inwestycji nie powinien mieć wpływu na najbliższe tereny podlegające ochronie akustycznej. Po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez Skarżące oraz przez Prokuratora Rejonowego T. Wschód w T. (który przystąpił do postępowania) Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lipca 2022r. uchyliło powyższą decyzję organu I instancji i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Sprzeciw od ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła [...] spółka z o.o. Wyrokiem z [...] października 2022r. sygn. akt II SA/Bd 793/22 Wojewódzki Sąd Administracyjnym w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając że zaskarżona sprzeciwem decyzja kasacyjna była nieprawidłowa, gdyż nie doszło do ziszczenia się przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. warunkujących podjęcie tego rodzaju rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając odwołanie od decyzji z [...] marca 2022r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, obecnie zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2023 r., znak: [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ł.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na treść art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. (który ma w sprawie zastosowanie z uwagi na datę wpływu wniosku inwestora o wydanie decyzji środowiskowej – tj. [...] stycznia 2018r.) i stwierdził, że w sprawie brak jest podstaw do przyznania Skarżącym statusu stron postępowania albowiem nie wykazały one, aby na nieruchomościach wskazanych we wniosku o wznowienie postępowania został przekroczony poziom hałasu. W dalszej kolejności Kolegium wywodziło, że nawet ustalenie przekroczenia norm jakości środowiska na nieruchomościach należących do Skarżących nie przesądzałoby o tym, że postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej prowadzone było przez organ I instancji z pominięciem udziału w nim Skarżących. Zdaniem Kolegium, dla stwierdzenia zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania konieczne byłoby wykazanie, że wbrew wnioskom wypływającym z Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia owo przekroczenie norm jakości środowiska miało miejsce już w toku postępowania bądź inwestor zakładał, że po uruchomieniu zakładu na nieruchomościach Skarżących będzie przekroczona norma jakości środowiska. Okoliczność ta, zdaniem Kolegium nie została wykazana. Kolegium podkreśliło, że z danych zawartych w dokumentach przedstawionych przez inwestora wynika, że oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia miało ograniczyć się do działki inwestycyjnej. Odrębne skargi (jednobrzmiące) złożyły od powyższego rozstrzygnięcia K. W. oraz N. G.. Skarżące zarzuciły naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W obu skargach sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarg wskazano, że zlecono przeprowadzenie badań hałasu przemysłowego i dokonane pomiary wykazały znaczne przekroczenie norm hałasu dla zabudowy mieszkaniowej znajdującej się przy ul. [...], [...] Emitowany przez zakład hałas utrudnia zaś normalne korzystanie przez Skarżące z posiadanych nieruchomości. Skarga wniesiona przez K. W. została zarejestrowana przed tut. Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pod sygn. akt II SA/Bd 951/23, zaś skarga wywiedziona przez N. G. – pod sygn. akt II SA/Bd 991/23. Postanowieniem z [...] lutego 2024r., wydanym w oparciu o art. 111 § 1 p.p.s.a. zarządzono połączenie sprawy ze skargi N. G. ze sprawą o sygn. akt II SA/Bd 951/23 celem wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na obie wniesione skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie z powołaniem się na argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pismami z [...] października 2023r. [...] spółka z o.o. przychyliła się do stanowiska organów i wniosła o oddalenie obu skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego zamiast rozprawy zdalnej, jeżeli nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W niniejszej sprawie z uwagi na brak możliwości technicznych wszystkich stron do przeprowadzenia rozprawy zdalnej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku zarządzeniem z 5 stycznia 2024r. wyznaczono termin posiedzenia niejawnego. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2023 r. poz. 259), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej Sąd uznał, że skarga podlega uwzględnieniu jednakże z przyczyn, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi w tym podniesionymi zarzutami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja SKO, która utrzymała w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. z [...] marca 2022r. odmawiającą, we wznowionym postępowaniu, uchylenia decyzji z [...] czerwca 2018r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu do zbijania palet na działce nr [...] w miejscowości O.. Nadzwyczajny tryb postępowania jakim jest wznowienie postępowania, stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a. Postępowanie można wznowić z urzędu bądź na wniosek strony, z tym, że postępowanie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). We wstępnej fazie – która ma miejsce po wpłynięciu do organu wniosku o wznowienie postępowania – analizie podlega to, czy wniosek opiera się na ustawowej przesłance, czy został złożony przez stronę postępowania i czy zachowano termin do jego wniesienia. Brak pozytywnych ustaleń w tym przedmiocie skutkuje koniecznością wydania przez organ postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Z akt sprawy wynika, że Skarżące wniosły o wznowienie postępowania powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z tej też przyczyny zastosowanie w sprawie znajdował przepis art. 148 § 2 k.p.a. Wyjaśnić trzeba, że przepis 148 § 1 k.p.a. stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie natomiast z ww. art. 148 § 2 k.p.a. wynoszący jeden miesiąc termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Na mocy tego ostatniego przepisu bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Termin ten rozpoczyna się więc w dacie powzięcia przez wnioskodawcę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Ważne przy tym jest, aby do tego podmiotu dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi ta informacja. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest bowiem pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po jej doręczeniu (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1927/11 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Chodzi o to, by strona dowiedziała się w jakikolwiek sposób o istnieniu decyzji i najważniejszym jej elemencie jakim jest rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony [...] lipca 2021r. przez K. W., a przez N. G. [...] lipca 2021r. We wnioskach tych (jednobrzmiących) Skarżące wskazały na [...] czerwca 2021r. jako dzień, od którego należy liczyć bieg terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Przy czym Skarżące powołały się na wiadomość mailową otrzymaną w tym dniu od Kancelarii Wójta i Rady Gminy Ł., do której załączono decyzję środowiskową. Na tej podstawie Wójt Gminy Ł. wydał postanowienie o wznowieniu postępowania stwierdzając jedynie, że zostały złożone wnioski z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W efekcie organ wydał powyższe postanowienie nie weryfikując w żaden sposób, czy istotnie miesięczny termin na złożenie wniosku w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. został zachowany. Także organ odwoławczy kwestię dopuszczalności wznowienia postępowania pominął w swoich rozważaniach. Tymczasem z akt sprawy wynika, że [...] czerwca 2021r. Skarżące miały możliwość zapoznania się z treścią decyzji środowiskowej. Powołują się bowiem na przekazanie w tej dacie decyzji środowiskowej drogą mailową. Okoliczność prowadzenia korespondencji z organem I instancji pozwala domniemywać, że Skarżące interesowały się sprawą budowy zakładu zbijania palet już wcześniej. W oparciu o dowody zgromadzone w sprawie nie sposób jednak ustalić, czy termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania został zachowany. Poważne wątpliwości dotyczą w szczególności wniosku złożonego przez N. G., która także powołuje się na otrzymanie wiadomości mailowej [...] czerwca 2021r. jako dowód zachowania terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a., jednakże pismo zawierające wniosek o wznowienie postępowania wpłynął do organu [...] lipca 2021r., a zatem po upływie miesiąca – tj. terminu liczonego od [...] czerwca 2021r. Należy w tym miejscu podkreślić, że sposób interpretacji pojęcia "strona dowiedziała się o decyzji", użytego w art. 148 § 2 k.p.a. doczekał się bogatego orzecznictwa, a poglądy dotyczące tej kwestii można uznać za utrwalone. Przez dowiedzenie się o decyzji należy rozumieć powzięcie wiedzy o samym fakcie wydania rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający złożenie podania o wznowienie. Chodzi o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji. Wystarczy, jeżeli strona posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1661/17, z dnia 27 sierpnia 2018 r., sygn. akt. II OSK 2226/18, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). W wyroku z 27 lipca 2018 r. sygn. akt. II SA/Gl 386/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał: "Przepis art. 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. faktu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła, z którego pochodzi informacja". Z kolei w wyroku z [...] kwietnia 2018 r., sygn. akt. II SA/Po 935/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że "Zawarty w art. 148 § 2 k.p.a. zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji". Te kwestie pozostały poza jakąkolwiek oceną orzekających w sprawie organów, podczas gdy w orzecznictwie wskazuje się, że wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminowi, stanowi rażące naruszenie prawa i godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z 7 listopada 2017 r. II OSK 550/16 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – strona:www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei w wyrokach z 18 lutego 2011 r., (II OSK 176/10) i 13 września 2012 r., (II OSK 889/11 publ. j.w.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeśli dopiero w kolejnej fazie postępowania, po jego wznowieniu, organ dostrzeże, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po upływie ustawowego terminu, nie będzie on mógł wydać jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 151 k.p.a., lecz powinien umorzyć takie wadliwie wznowione postępowanie. Obowiązek badania zachowania przez stronę terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania ma też organ odwoławczy, który rozpoznając odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji we wznowionym postępowaniu, musi w pierwszej kolejności stwierdzić, czy istniały przesłanki formalne do wznowienia postępowania. Postanowienie o wznowieniu ma charakter procesowy i nie korzysta z cechy trwałości, tak jak decyzje administracyjne (art. 16 § 1 k.p.a.). Jeżeli nie można ustalić, czy organ I instancji prawidłowo wznowił postępowanie, gdyż w ogóle nie badał on kwestii zachowania przez stronę terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 148 k.p.a., to organ odwoławczy ma podstawy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po dokonaniu ustaleń w tym zakresie organ I instancji powinien albo wydać decyzję o umorzeniu wznowionego wadliwie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowego, jeżeli strona nie dochowała terminu, albo wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 151 k.p.a. jeżeli ustali, że podanie zostało wniesione w terminie. Powyższe prowadzi do wniosku, że na tle sprawy organy obu instancji miały obowiązek dokonania stosownych ustaleń, czy Skarżące dochowały terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, czego niewątpliwie nie uczyniły, naruszając art. 7, 8, 9, 77 § 1 k.p.a. Podkreślić także należy, że to Skarżące były zobowiązane wykazać, w jakiej dacie dowiedziały się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia i udowodnić zachowanie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Wykazanie zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., powinno, zdaniem Sądu, sprowadzać się do przedstawienia takich dowodów, z których będzie niezbicie wynikało, z jednej strony, w jakim konkretnie dniu rozpoczął bieg termin do wniesienia podania o wznowienia postępowania, a z drugiej, że wskazana w podaniu data nie jest dowolna. Pomimo tego, że ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a., spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie, to jednak organ ma obowiązek dokonania weryfikacji twierdzeń strony i przedstawianych przez nią dowodów oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie dochowania terminu, a następnie dokonania oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2018 r., I OSK 502/18, dostępny na stronie jw.). W konsekwencji przedwczesne było badanie, czy Skarżące mają interes prawny w postępowaniu uzasadniający zaistnienie przesłanki o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tej oczywiście przyczyny nie mogły odnieść zamierzonego skutku te zarzuty skargi, które koncentrują się wokół kwestii oceny przysługującego Skarżącym statusu strony. W pierwszej kolejności kwestią podlegającą ocenie powinna być dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego. Powtórzyć raz jeszcze należy, że wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminowi, stanowi rażące naruszenie prawa. Sąd z uwagi na braki postępowania wyjaśniającego nie jest władny dokonać oceny prawidłowości wznowienia postępowania. Rolą sądu administracyjnego I instancji jest bowiem kontrola legalności działalności organów administracji publicznej, a nie ich zastępowanie w zakresie prowadzenia postępowania zmierzającego do należytego ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji w pierwszej kolejności zbada czy wznowienie postępowania z wniosku Skarżących było prawnie dopuszczalne. Jeśli nie to postępowanie administracyjne, wznowione postanowieniem [...] lipca 2021r., podlegać będzie umorzeniu. Przy czym w kwestii zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie organ zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku. W razie stwierdzenia zaś, że w sprawie nie doszło do przekroczenia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania przez każdego ze Skarżących organ przystąpi do badania kwestii posiadania (bądź nie) przez Skarżących statusu stron postępowania. Mając na uwadze wyżej przedstawione okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w pkt 2 i 3 sentencji wyroku.