II SA/Bd 949/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mariusz Pawełczak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia WSA Leszek Kleczkowski sędzia WSA Urszula Wiśniewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2026 r. sprawy ze skargi spółki A. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2025 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.

1. Postanowieniem z dnia 25 października 2024 r. Prezydent Miasta Bydgoszczy (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") działając na podstawie m.in. art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm. - dalej "k.p.a.") zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek V. sp. z o.o. (dalej: "Spółka", "skarżąca") w sprawie zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę i nadbudowę poddasza mieszkalnego w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...] w Bydgoszczy na działce nr [...], obręb [...]). Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Prezydent wskazał, że z przedłożonego projektu wynika, że w podlegającej nadbudowie ścianie budynku przy ul. [...] w Bydgoszczy, która zlokalizowana jest na granicy działki, znajdują się istniejące otwory okienne. Pismem z dnia 11 stycznia 2024 r. A. sp. z o.o. (uczestnik postępowania) zwróciła się do organu I instancji z żądaniem wyjaśnienia kwestii ochrony przeciwpożarowej, wynikającej z lokalizacji przedmiotowych okien. Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2024 r. Prezydent zobowiązał inwestora do wyjaśnienia m.in. kwestii otworów okiennych. Postanowieniem z dnia 20 lutego 2024 r. Prezydent zawiesił postępowanie na wniosek Spółki. Pismem z dnia 2 października 2024 r. skarżąca odniosła się m.in. do kwestii okien. Ponieważ przedłożone przez Spółkę pismo nie wykazywało legalności istniejących otworów okiennych Prezydent pismem z dnia 25 października 2024 r., zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy z prośbą o potwierdzenie legalności istniejących otworów okiennych w ścianie granicznej budynku przy ul. [...] w Bydgoszczy. Z uwagi na brak wyjaśnienia kwestii legalności ww. otworów okiennych Prezydent uznał, że w przedmiotowej sprawie wystąpiło zagadnienie, które wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego, w związku z czym zasadne jest jego zawieszenie. Wyjaśnił, że inaczej należy ocenić sytuację, w której istniejące okna są legalne, a zatem powstały zgodnie z prawem od sytuacji, w której zostały one wykonane nielegalnie i powinny zostać objęte określonymi działaniami ze strony właściwego organu nadzoru budowlanego. 2. W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wniosła o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. poprzez zawieszenie postępowania z urzędu, wskutek wadliwego uznania, że dalsze procedowanie i wydanie decyzji w sprawie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, podczas gdy kwestia legalności otworów okiennych nie jest zagadnieniem wstępnym, albowiem rozstrzygnięcie sprawy nie jest uzależnione od ustalenia w przedmiocie legalności otworów; - art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm. – dalej: "p.b.") w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1-4a p.b. poprzez zawieszenie postępowania wskutek samowolnego, bezpodstawnego wyjścia przez organ poza ramy i uprawnienia przewidziane w art. 35 ust. 1 pkt 1-4a p.b., polegające na badaniu kwestii legalności otworów okiennych zlokalizowanych w ścianie granicznej i uznaniu tej materii jako zagadnienia wstępnego, podczas gdy w prowadzonym postępowaniu kwestia ta jest nieistotna, a obowiązki organu ograniczają się wyłącznie do weryfikacji zgodności i kompletności dokumentacji wskazanej w art. 35 ust. 1-4a p.b., wobec czego nie ma żadnych przeszkód, aby organ procedował sprawę; - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez lakoniczne, niejasne uzasadnienie postanowienia o zawieszeniu postępowania, niewyjaśnienie motywów zawieszenia postępowania, zaniechanie wyjaśnienia powodów, dla których uznano, kwestię legalności otworów okiennych zlokalizowanych w ścianie granicznej nieruchomości za zagadnienie wstępne, brak szczegółowego opisania związku pomiędzy prowadzonym postępowaniem a rzekomo koniecznym stanowiskiem PINB, co skutkuje trudnością w weryfikacji motywów działania organu. 3. Po rozpoznaniu zażalenia Wojewoda Kujawsko-Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia 2 października 2025 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta. W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda w pierwszej kolejności powołał treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazując, że definicję "zagadnienia wstępnego" spełnia wyłoniona w toku postępowania konieczność ustalenia na jakiej podstawie, kiedy i w jakiej formie powstały otwory okienne w zlokalizowanej na granicy działki i podlegającej nadbudowie ścianie budynku przy ul. [...] w Bydgoszczy. Jest to istotny element stanu faktycznego, gdyż organ administracji architektoniczno-budowlanej wydając decyzję zezwalającą na przebudowę i nadbudowę musi ustalić, czy i kiedy dla obiektu wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, czy pozwolenie to zostało zrealizowane i w jaki sposób. Powyższe ma znaczenie w zakresie stwierdzenia czy obiekt podlegający przebudowie został wzniesiony legalnie i czy został legalnie dopuszczony do użytkowania. Konieczność kompleksowego ustalenia stanu faktycznego wynika z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i winno obejmować wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. W przypadku spraw z zakresu prawa budowlanego chodzi tu o prześledzenie historii rozstrzygnięć administracyjnych wydanych w stosunku do obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania. Nie należy z zakresu analizy wyłączać również ewentualnych ingerencji w substancję obiektu, które nie wynikają z uzyskanych pozwoleń lub nie zostały objęte zgłoszeniem. Zdaniem Wojewody tak ustalone okoliczności pozwolą organowi ocenić sprawę w jej całokształcie, gdyż nie można oceniać wniosku o przebudowę z nadbudową budynku w oderwaniu od budynku, który podlega tej przebudowie. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji zasadnie najpierw zwrócił się do Spółki o przedłożenie wyjaśnień, a następnie wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy z wnioskiem o wyjaśnienie kwestii istniejących otworów okiennych w ścianie granicznej budynku przy ul. [...] w Bydgoszczy. Z uzyskanych informacji od PINB wynika jednak, że skarżąca uchyla się od odbioru zawiadomienia o kontroli, dlatego też organ nie może przeprowadzić kontroli na obiekcie podlegającym przebudowie, a to zasadnym czyni wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania. 4. W skardze skierowanej do tut. Sądu skarżąca reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. Spółka zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego z urzędu wskutek wadliwego uznania, że dalsze procedowanie organu I instancji w niniejszej sprawie i wydanie decyzji w sprawie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ (PINB), podczas gdy kwestia legalności otworów okiennych zlokalizowanych w ścianie granicznej nieruchomości (uznana wadliwie przez organy obu instancji za zagadnienie wstępne) nie jest w rzeczywistości zagadnieniem wstępnym, albowiem możliwość rozstrzygnięcia sprawy nie jest w żaden sposób uzależniona od ustalenia legalności otworów okiennych i zajęcia stanowiska przez PINB; - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez lakoniczne, niejasne uzasadnienie postanowienia organu I instancji i organu odwoławczego, niewyjaśnienie motywów zawieszenia postępowania, zaniechanie wyjaśnienia powodów dla których uznano, że kwestia legalności otworów okiennych zlokalizowanych w ścianie granicznej nieruchomości jest zagadnieniem wstępnym, brak szczegółowego opisania związku pomiędzy prowadzonym postępowaniem a rzekomo koniecznym stanowiskiem PINB, brak osadzenia argumentacji dotyczącej rzekomego zagadnienia wstępnego w konkretnych przepisach prawa materialnego, co skutkuje trudnością w weryfikacji motywów działania organów obu instancji; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego; - art. 35 ust. 4 p.b. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1-4a p.b. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji bezpodstawne wyjście poza ramy i uprawnienia przewidziane w art. 35 ust. 1 pkt 1-4a p.b., polegające na badaniu przez organy obu instancji kwestii legalności otworów okiennych zlokalizowanych w ścianie granicznej nieruchomości i uznaniu tej materii jako zagadnienia wstępnego, podczas gdy w prowadzonym postępowaniu kwestia ta jest nieistotna (niezależnie od legalności lub braku legalności otworów okiennych), a obowiązki organu ograniczają się wyłącznie do weryfikacji w art. 35 ust. 1-4a p.b. wobec czego nie ma żadnych przeszkód, aby organ procedował sprawę i wydał decyzję merytoryczną. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację wspierającą podniesione zarzuty. 5. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: 6. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestią wymagającą analizy Sądu była zasadność zawieszenia przez Prezydenta na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę i nadbudowę poddasza mieszkalnego w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...] w Bydgoszczy na działce nr [...], obręb [...], z uwagi na przyjęcie, że postępowanie w sprawie wyjaśnienia kwestii istniejących otworów okiennych w ścianie granicznej budynku przy ul. [...] w B., stanowi zagadnienie wstępne wobec przedmiotowej sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne stanowi zaś materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło warunkujące, jednakże merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ i obowiązek wstrzymania się z rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia (prejudykatu), zachodzą jedynie w sytuacji bezpośredniego uzależnienia rozstrzygnięcia danej sprawy od rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego, a zatem w sytuacji istnienia pomiędzy tymi kwestiami ścisłego związku. Związek ten nie zachodzi natomiast, kiedy sprawa, co do której rozstrzygać ma organ, jest przedmiotowo związana z inną sprawą toczącą się przed organem administracji bądź sądem czy organami ścigania, ale której brak rozstrzygnięcia nie tamuje (nie uniemożliwia) prawidłowego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet będzie miał, wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji (tak np. W. Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, "Samorząd Terytorialny" 2003, Nr 10, s. 29; zob. wyrok NSA z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2093/20). Dla ziszczenia się przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego musi istnieć zatem zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zależność ta ma charakter bezpośredniego związku przyczynowego. Związek ten istnieje wówczas, gdy zachodzi bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, czyli w sytuacji, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależeć powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji określonej treści. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zachodzi tego rodzaju zależność. 7. Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt niniejszej sprawy zdaniem Sądu postępowanie w przedmiocie wyjaśnienia legalności istniejących otworów okiennych w ścianie granicznej budynku przy ul. [...] w Bydgoszczy stanowi postępowanie prejudycjalne w stosunku do sprawy niniejszej, prowadzonej w przedmiocie zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę i nadbudowę poddasza mieszkalnego w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...] w Bydgoszczy. Wskazać bowiem należy, że postępowanie prowadzone w sprawie wyjaśnienia legalności istniejących otworów okiennych w ścianie granicznej budynku oraz niniejsze postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę i nadbudowę poddasza mieszkalnego w przedmiotowym budynku mają wobec siebie charakter komplementarny i są ze sobą związane przedmiotowo. Z punktu widzenia niniejszego postępowania wyjaśnienie przez organ nadzoru budowlanego wątpliwości co do legalności istniejących otworów okiennych w ścianie granicznej budynku ma istotne znaczenie dla kwestii ewentualnego zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującej przebudowę i nadbudowę poddasza mieszkalnego w przedmiotowym budynku bowiem ewentualne stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego braku legalnych podstaw do umiejscowienia spornych otworów okiennych zmieniłoby zastany stan faktyczny i mogłoby mieć zasadniczy wpływ na treść projektu architektoniczno-budowlanego będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie w sprawie, której przedmiotem jest zatwierdzenie projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującej przebudowę i nadbudowę poddasza mieszkalnego w przedmiotowym budynku nie może zastąpić ewentualnej procedury legalizacyjnej lub naprawczej. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że merytoryczne rozpoznanie wniosku o zatwierdzenie projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę i nadbudowę poddasza mieszkalnego w przedmiotowym budynku byłoby przedwczesne. Decyzja umożliwiająca rozbudowę budynku w zakresie objętym wnioskiem w niniejszej sprawie może dotyczyć wyłącznie obiektu wzniesionego zgodnie z prawem, ewentualnie doprowadzonego do zgodności z przepisami prawa w terminie późniejszym. Legalność przedmiotowego budynku nie jest bowiem przedmiotem oceny organów w niniejszym postępowaniu. Skutkować by to mogło faktyczną legalizacją samowoli budowlanej z pominięciem procedury legalizacyjnej przewidzianej przepisami ustawy Prawo budowlane. 8. Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a przytoczona przez organy obu instancji argumentacja zasługuje na uwzględnienie. Okoliczności zaistniałe w sprawie, jak też prawidłowość ich oceny przez organ odwoławczy nie budzą wątpliwości. Fakt zaistnienia po stronie Prezydenta wątpliwości co do legalności otworów okiennych w ścianie granicznej spornego budynku i zainicjowania przez organ postępowania legalizacyjnego w tym zakresie stanowi zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji kiedy w zależności od rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego może nastąpić zmiana stanu faktycznego w oparciu o który został sporządzony projekt architektoniczno-budowlany dotyczący planowanej inwestycji. Zatem zaistniały podstawy do zawieszenia tego postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z uwagi na powyższe okoliczności faktyczne i prawne, argumenty skarżącej podnoszone w skardze należy uznać za całkowicie chybione. W związku z powyższym, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.