II SA/Bd 914/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Protokolant Starszy asystent sędziego Aleksandra Bernatowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2025 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] z dnia [...] października 2025 r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] października 2025 r. nr [...] Prezydent M. T., działając na podstawie art. 3 ust. 3, art. 7 pkt 12, art. 8 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 i 4 oraz art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. 2025 r. poz. 1214), § 1 i § 2 uchwały nr [...] Rady M. T. z dnia [...] listopada 2024 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania pomocy w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2024-2028 (Dz. Urz. Woj.-Kuj.-Pom. z 2024 r. poz. 6583), art. 104 § 1 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2024 r., poz. 572) - orzekł o przyznaniu świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (z programu "Posiłek w szkole i w domu") dla M. G. od [...].09.2025 r. do [...] listopada 2025 r. w wysokości [...] zł miesięcznie oraz dla J. G. od [...] września 2025 r. do 30 września w wysokości [...] zł, od [...] października 2025 r. do [...] listopada 2025 r. [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ubiegający się o tą formę pomocy spełnia warunki do przyznania świadczenia pieniężnego określone uchwale nr 149 Rady Ministrów z dnia 23.08.2023 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2024-2028. Wskazał ponadto, że świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności (z programu "Posiłek w szkole i w domu") dla J. G. za miesiąc wrzesień zostało przyznane w wysokości [...] zł z uwagi na to, że od 1 września zainteresowany przebywał w zakładzie karnym, natomiast osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej. W odwołaniu od powyższej decyzji J. G. (dalej Skarżący) zakwestionował wysokość przyznanej pomocy i wniósł o przyznanie pomocy w wyższej kwocie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] października 2025 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, w tym do zasiłku celowego, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty [...]zł, natomiast dla osoby w rodzinie [...] zł przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Z wywiadu środowiskowego wynika, że w przypadku Skarżącego spełniona jest przesłanka taka jak długotrwała lub ciężka choroba, alkoholizm, trudności w przystosowaniu do życia po opuszczeniu zakładu karnego. Ponadto, jak ustalił organ I instancji, zainteresowany prowadzi gospodarstwo domowe wraz z żoną. Dochód dwuosobowej rodziny stanowi emerytura żony w wysokości [...] zł, tym samym strona spełnia kryterium dochodowe wymagane do tej formy pomocy. Kolegium podkreśliło, że objęcie pomocą w formie zasiłku celowego, który w myśl art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej może zostać przyznany m.in. w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności i który jest świadczeniem o charakterze fakultatywnym, ma miejsce w oparciu o uznanie administracyjnego. Zatem, nawet w przypadku spełnienia kryteriów ustawowych przez osobę ubiegającą się o świadczenie w formie zasiłku celowego, organ pomocy społecznej nie ma obowiązku przyznania świadczenia, zaś przyznając pomoc na zaspokojenie niezbędnej potrzeby, organ nie ma obowiązku przyznania zasiłku w wysokości odpowiadającej oczekiwaniom osoby ubiegającej się o pomoc. Stosownie bowiem do treści art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W niniejszej sprawie w wyniku ustaleń dokonanych na podstawie wywiadu środowiskowego organ I instancji stwierdził potrzebę przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych, uwzględniając przy tym całokształt okoliczności faktycznych sprawy oraz wynikające z posiadanych środków możliwości finansowe organu. Organ odwoławczy podkreślił, że spełnienie kryteriów warunkujących uzyskanie prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej nie stanowi podstawy do uzyskania pomocy w żądanej wysokości, pozwalającej na całkowite zaspokojenie zgłaszanych potrzeb, a decyzja nie pozbawia również strony możliwości ubiegania się o kolejną pomoc, która może być udzielona w ramach posiadanych środków. Wobec powyższego stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie narusza mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów ustawy o pomocy społecznej i kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym nie bez znaczenia dla sprawy jest fakt przyznania odwołującemu się - decyzją noszącą tą samą datę - zasiłku celowego na zakup odzieży w wysokości [...] zł oraz zasiłku okresowego w wysokości [...] zł. W skardze do Sądu Skarżący przedstawił swoją sytuację zdrowotną oraz finansową, wskazując na liczne schorzenia oraz brak wystarczających środków na godne egzystowanie. Skarżący wskazał, że będzie występował o ustalenie stopnia niepełnosprawności, a w październiku 2026 r. nabędzie prawo do emerytury. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2025 r. poz. 1214 ze zm.; w skrócie "u.p.s.") w powiązaniu z regulacjami uchwały nr 149 Rady Ministrów z dnia 23 sierpnia 2023 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2024-2028, który to program (zwany dalej "Programem") stanowi załącznik do tej uchwały. Zgodnie z pkt III.2.1. Programu – dotyczącym modułu dla osób dorosłych – ze środków przekazywanych w ramach Programu, gminy udzielają wsparcia w postaci posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności, świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 200% kryterium, o którym mowa w art. 8 u.p.s., osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 u.p.s. Skoro objęta Programem pomoc realizowana jest w trybie przepisów ustawy o pomocy społecznej, to należy uznać, że świadczenia przyznawane w ramach tego programu można w istocie utożsamiać z zasiłkiem celowym (co potwierdza też brzmienie Wstępu do Programu, w którym jest mowa expressis verbis o "udzieleniu pomocy w formie [...] świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności"), o jakim mowa w przepisach ustawy o pomocy społecznej (w art. 39). Podkreślenia wymaga, że w przypadku takiego świadczenia organ pomocy społecznej działa w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet spełnienie ustawowych kryteriów uzyskania pomocy żywnościowej w ramach Programu nie przesądza jeszcze o tym, że pomoc taka zostanie wnioskodawcy przyznana, a tym bardziej – że zostanie ona przyznana w wysokości oczekiwanej przez wnioskodawcę (por. np. wyrok WSA w sprawie IV SA/Po 985/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ze strony internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezsporne jest w sprawie spełnienie przez Skarżącego kryterium dochodowego. Wobec tego przedmiotem sporu nie jest kwestia spełnienia przez Skarżącego przesłanek warunkujących przyznanie mu wnioskowanej pomocy, lecz sama wysokość przyznanego świadczenia. W tym miejscu należy wskazać, że przesłanki przyznania zasiłku celowego reguluje art. 39 ust. 1 u.p.s. Na tle tego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd – który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – zgodnie z którym decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma, jak to już wyżej wskazano, charakter uznaniowy. Oznacza to, że to organ ma swobodę decyzyjną co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. W rezultacie w przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do badania tego, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ustalono stan faktyczny, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym oraz swój wyraz w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Z drugiej strony, uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza zasadniczo sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości, czy słuszności, gdyż jest to domeną swobodnego uznania organu administracji. Decyzja uznaniowa powinna uwzględniać zasady ogólne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w zakresie meritum rozstrzygnięcia – także zasady ustawy o pomocy społecznej. Zwrócić należy jeszcze uwagę na to, że organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy dużą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznie przyznana pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ zwykle nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Jednakowoż w dominującym nurcie orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazuje się, że uzasadnienie decyzji uznaniowej organu pomocowego powinno dostatecznie precyzyjnie wskazywać zarówno możliwości finansowe organu (m.in. ilość przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w danym okresie dysponuje organ, a także szacunkową liczbę osób zainteresowanych uzyskaniem danej formy pomocy), jak również sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia – gdyż uznanie organu jest uzależnione m.in. od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz od liczby osób uprawnionych do korzystania z danej pomocy i ubiegających się o nią. W kontrolowanej sprawie organ I instancji, a także SKO, nie podały w motywach swych decyzji wysokości budżetu, jakim dysponował MOPS na przedmiotowy zasiłek, a także sposobu jego dotychczasowego rozdysponowania. W konsekwencji brak jest właściwego punktu odniesienia dla weryfikacji wysokości kwoty pomocy przyznanej Skarżącemu choćby na tle innych beneficjentów Programu pozostających pod opieką MOPS. Nie ulega wątpliwości, że wydając decyzję z zakresu pomocy społecznej, organ winien kierować się przesłankami ustawowymi udzielania takiej pomocy, w tym m.in. wskazaniami zawartymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., stanowiącymi, że rodzaj i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wobec ograniczonych możliwości zaspokojenia wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, organ nie ma obowiązku udzielić im wsparcia w rozmiarze w pełni odpowiadającym ich potrzebom oraz w zgłaszanej postaci lub wysokości. W takim jednak przypadku winien przyjąć możliwie obiektywne kryteria, według których dokonuje rozdziału środków finansowych. Tymczasem ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO, ani w motywach decyzji organu I instancji nie wskazano, jakimi to kryteriami kierowały się organy, uznając, że przyznana Skarżącemu pomoc jest wystarczająca lub odpowiednia. Nie wynika to również z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy. Brak w nich bowiem nie tylko ww. danych statystycznych dotyczących pomocy udzielonej konkretnie w ramach Programu, ale także – w szczególności – pełnych i precyzyjnych danych o rozmiarze pomocy już udzielonej w odnośnym okresie lub udzielanej na bieżąco Skarżącemu (poza informacją o przyznanym zasiłku celowym na zakup odzieży w wysokości [...] zł oraz zasiłku okresowego w wysokości [...] zł). Poza tym organy nie próbowały nawet "zobiektywizować" kwoty pomocy przyznanej Skarżącemu przez jej odniesienie wskazanie w jakiej wysokości taka pomoc jest przyznawana innym osobom. Już z tych względów należało stwierdzić, że organy obu instancji w istocie nie uzasadniły, dlaczego kwotę świadczenia pieniężnego przyznanego w decyzji organu I instancji uznały za adekwatną do potrzeb Skarżącego z uwzględnieniem posiadanych przez MOPS środków finansowych. Z tych powodów, w zakwestionowanym wyżej zakresie, decyzje organów obu instancji wydane w niniejszej sprawie wymykają się w istocie kontroli sądowej, gdyż mają one w rzeczywistości – jeśli idzie o wysokość przyznanego Skarżącemu świadczenia – charakter rozstrzygnięć arbitralnych. Z powyższych względów stwierdzić należało, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego: art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. (w zw. z art. 140 k.p.a. – dot. SKO). Mając wszystko to na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143) uchylił decyzje organów obu instancji w całości.