II SA/Bd 870/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2018 r. sprawy ze skargi S.D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i prawa do zasiłku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w części orzekającej o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od [...] kwietnia 2018 r., 2. zwraca ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy rzecz S.D. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem nadpłaconego wpisu.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2018 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1065 z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania S. D. od decyzji Prezydenta [...] z [...] 2018 r., orzekającej o uznaniu z dniem [...] 2018 r. za osobę bezrobotną oraz odmowie przyznania od tej daty prawa do zasiłku dla bezrobotnych, utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach. S. D. [...] 2018 r. złożyła kartę rejestracyjna bezrobotnego, dołączając dokumenty poświadczające dotychczasowy jej okres zatrudnienia – w tym świadectwo pracy wystawione [...] 2017 r. przez [...] Spółkę [...] W dokumencie tym potwierdzono, że stosunek pracy z S. D. został rozwiązany z dniem [...] 2017 r. w wyniku porozumienia stron (ze strony pracodawcy). Uzasadniając rozstrzygnięcie z [...] 2018 r. Prezydent [...] wskazał, że w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem strona rozwiązała stosunek pracy za porozumieniem stron, a zatem w sprawie należało zastosować przepis art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który przewiduje w takich przypadkach nabycie przez bezrobotnego prawa do zasiłku po upływie 90 dni od dnia zarejestrowania. W odwołaniu od decyzji organu I instancji S. D. wskazała, że rozwiązanie umowy o pracę zawartej ze spółką [...] nie nastąpiło z jej woli – lecz było wynikiem likwidacji spółki cywilnej. Na dowód czego odwołująca przedstawiła do akt sprawy wypisy z CEIDG dotyczące wspólników spółki. W rozpoznaniu tego odwołania Wojewoda [...] wydał zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, zarzuty strony zaprezentowane w odwołaniu nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w dacie dokonania rejestracji S. D. spełniała warunki uznania ją za osobę bezrobotną w świetle art. 2 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - zasadnie zatem organ pierwszej instancji przyznał stronie status osoby bezrobotnej od dnia [...] 2018 r. Za bezsporną organ odwoławczy uznał okoliczność rozwiązania stosunku pracy ze spółką [...] za porozumieniem stron. Organ wskazał przy tym na dowód w postaci świadectwa pracy złożonego do akt sprawy. Organ podkreślił przy tym, że odwołująca nie żądała sprostowania tego dokumentu przed sądem powszechnym, a zatem zasadnie organ I instancji uznał treść świadectwa pracy za wiążącą, a strona nie mogła skutecznie w postępowaniu przed organem administracji uchylić się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli co do sposobu rozwiązania stosunku pracy. Odnosząc się zaś do przedstawionych wypisów z CEIDG organ odwoławczy podkreślił, że nie dotyczą one Spółki [...] W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, w ocenie Wojewody, odwołującej nie przysługuje prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia zarejestrowania się w Powiatowym Urzędzie Pracy z uwagi na rozwiązanie stosunku pracy za porozumieniem (w oparciu o przepis art. 30 § 1 k.p.). W skardze na decyzję Wojewody [...] skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zebranie i rozpatrzenie w sposób niewystarczający całego materiału dowodowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Formułując ten zarzut S. D. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Wniosła również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca wnosząc skargę uiściła wpis w kwocie 100 zł. W uzasadnieniu skargi skarżąca ponownie podkreśliła, że wspólnicy spółki [...] rozwiązali z nią umowę o pracę w związku z likwidacją spółki – co miało miejsce kilka dni po ustaniu jej stosunku pracy. W ocenie skarżącej organy nie wyjaśniły tej kwestii, a ponadto nie uwzględniły faktu, że do rozwiązania jej stosunku pracy doszło w trakcie trwania urlopu rodzicielskiego. Do skargi S. D. dołączyła kolejne wypisy z CEIDG – dowodząc, że w wspólnicy dokonali wykreślenia w ewidencji informacji o prowadzeniu działalności gospodarczej w formie spółki cywilnej z dniem [...] 2017 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że nie mogą one prowadzić do zmiany stanowiska organu odwoławczego. Podkreślił on, że jeden z dotychczasowych wspólników spółki [...] (J. K.) nadal posiada status aktywnego przedsiębiorcy i wypowiedzenie przez drugiego ze wspólników udziałów w spółce nie zawsze oznacza jej likwidację, gdyż możliwe jest wstąpienie nowego wspólnika z równoczesnym przejęciem uprawnień i zobowiązań występującego ze spółki udziałowca. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody [...] [...] 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] 2018 r. – w części odmawiającej przyznania S. D. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od [...] 2018 r. W sprawie poza sporem pozostaje, że skarżąca z momentem zarejestrowania się w Powiatowym Urzędzie Pracy spełniła przesłanki do otrzymania statusu osoby bezrobotnej. Sporna jest natomiast kwestia od kiedy skarżącej przysługuje zasiłek z tytułu bezrobocia. Z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017r., poz. 1065 z póź, zm.- zwanej dalej "ustawą") wynika, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację, skarżąca przez okres co najmniej 365 dni była zatrudniona i osiągała wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę Skarżąca spełnia więc przesłanki do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, o których mowa w art. 71 ustawy. Jednakże ustawodawca w art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy wskazał, że bezrobotnemu, spełniającemu warunki określone w art. 71, zasiłek przysługuje: po okresie 90 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy - w przypadku wymienionym w ust. 1 pkt 2 art. 75 ustawy. Przepis ten stanowi z kolei, że prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy rozwiązał stosunek pracy lub stosunek służbowy za wypowiedzeniem albo na mocy porozumienia stron, chyba że porozumienie stron nastąpiło z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy albo rozwiązanie stosunku pracy lub stosunku służbowego za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania lub pracownik rozwiązał umowę o pracę w trybie art. 55 § 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy. Skarżąca została uznana decyzją organu I instancji z dniem [...] 2018 r. za osobę bezrobotną. W decyzji tej także ustalono, że skarżąca w okresie 6 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji rozwiązała stosunek pracy na mocy porozumienia stron, a zatem prawo do zasiłku nie mogło zostać jej przyznanie od dnia rejestracji. Zdaniem Sądu, przepis art. 75 ust. 1 ustawy, w pkt 1-7, wymienia enumeratywnie przesłanki, których wystąpienie pozbawia bezrobotnego prawa do zasiłku. W świetle powyższych uregulowań należy jednak zauważyć, że nie każde rozwiązanie stosunku pracy na mocy porozumienia stron w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy, daje podstawę do odmowy przyznania zasiłku wypłacanego wedle reguły określonej w art. 71 ust. 1 ustawy. Przepis ten odsyła m.in. do cyt. wyżej art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy, co nakłada na organy obowiązek zbadania nie tylko trybu rozwiązania stosunku pracy, ale również przyczyn z jakich do niego doszło. Podobne stanowisko w tym zakresie zajęły sądy administracyjne w wyrokach: WSA w Łodzi z dnia 29 października 2013 r., III SA/Łd 938/13, WSA w Gdańsku z dnia 23 kwietnia 2015 r., III SA/Gd 246/15, WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2016 r., II SA/Wa 371/16 (dostępne na stronie internetowej CBOIS), które Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela wraz z zasadniczym tokiem rozważań zawartych w tych orzeczeniach. Sankcja pozbawienia prawa do zasiłku ma miejsce wtedy, gdy osoba zarejestrowana w charakterze bezrobotnego wcześniej sama wypowiedziała stosunek pracy lub stosunek służbowy albo zawarła porozumienie rozwiązujące - a więc albo dobrowolnie przyjęła ofertę złożoną w tej mierze przez pracodawcę, albo sama wystąpiła z taką ofertą. Dostrzega się jednak, że okoliczności dokonania tych czynności prawnych nie zawsze muszą świadczyć o braku woli kontynuowania konkretnego stosunku pracy. W efekcie omawiana tu sankcja utraty prawa do zasiłku jest w kilku przypadkach wyłączana. Tak jest przede wszystkim wówczas, gdy porozumienie stron nastąpiło z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Analizując zatem brzmienie art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy należało dojść do wniosku, że przyznanie zasiłku dla bezrobotnych (a w zasadzie okresu, od którego to świadczenie będzie przysługiwało) uzależnione jest zarówno od trybu, jak i przyczyny rozwiązania z pracownikiem stosunku pracy. Ustawodawca rozróżnia bowiem dwie sytuacje, które rodzą odmienne dla bezrobotnego skutki prawne. Pierwsza z nich wiąże się z rozwiązaniem stosunku pracy z przyczyn leżących po stronie pracodawcy, co z oczywistych względów powoduje, iż pracownik nie ma wpływu na kształtowanie własnego zatrudnienia i wówczas prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy - art. 71 ust. 1 powołanej ustawy. Druga zaś jest związana z rozwiązaniem stosunku pracy z przyczyn leżących po stronie pracownika, gdy inicjatywa rozwiązania umowy o pracę należy do pracownika i to on kształtuje przebieg dotychczasowego zatrudnienia. W tym drugim przypadku ustawodawca przewiduje przyznanie zasiłku dla bezrobotnych po upływie okresu 90 dni od dnia zarejestrowania w charakterze bezrobotnego. W niniejszej sprawie organ I instancji oparł się wyłącznie na treści przedłożonego przez stronę świadectwa pracy i nie przeprowadził, wbrew wskazanej powinności, postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie. Również organ odwoławczy rozważył przypadek skarżącej wyłącznie na podstawie załączonego świadectwa pracy z dnia [...] 2017 r. z którego wynika że stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy o pracę na mocy porozumienia stron. Przy czym organy pominęły informację zawartą w tym dokumencie, że do rozwiązania stosunku pracy doszło z inicjatywy pracodawcy ("porozumienie ze strony pracodawcy") - co w świetle zgłaszanych w odwołaniu zarzutów winno być przedmiotem wyjaśnień organu odwoławczego. Ponadto podkreślenia wymaga to, że świadectwo pracy nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. gdyż podmiot wydający to świadectwo nie jest organem państwowym ani organem wykonującym zadania z zakresu administracji państwowej. Tylko dokumenty wystawione przez te organy stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone. Natomiast świadectwo pracy należy traktować jako dokument prywatny, który stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. W tej sytuacji organ dysponując świadectwem pracy, w którym wskazano, iż rozwiązanie stosunku pracy ze skarżącą nastąpiło na podstawie porozumienia stron, winien przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia przyczyn, z jakich doszło do rozwiązania stosunku pracy. Uwzględniając oświadczenie woli skarżącej o rozwiązaniu stosunku pracy na drodze porozumienia z pracodawcą - nie zbadano i nie oceniono, czy po stronie skarżącej była wola kontynuowania stosunku pracy, czy też rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło z przyczyn leżących po stronie pracodawcy (ekonomicznych, organizacyjnych, produkcyjnych). Wskazać należy, że organy administracji publicznej związane są regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winny one przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Muszą wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Wskazane wyżej okoliczności dowodzą, że Wojewoda naruszył przytoczone przepisy postępowania. Możliwości przeprowadzenia dowodów w celu ustalenia istotnych w sprawie okoliczności nie zostały bowiem wyczerpane. Podkreślić przy tym trzeba, że naruszenie powołanych przepisów postępowania nastąpiło w konsekwencji naruszenia prawa materialnego, tj. przytoczonego wyżej art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzez przyjęcie, że jedynie wiążąca jest treść świadectwa pracy, bez względu na motywy, dla których jako formę rozwiązania stosunku pracy przyjęto porozumienie stron. Organ powinien działać zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 75 § 1 k.p.a., a więc jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Treść art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy nakłada na organ obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w kierunku ustalenia, czy porozumienie stron doprowadziło do dobrowolnego bezrobocia, spowodowanego przez zainteresowaną. W tym stanie rzeczy należało zaskarżoną decyzję jak i decyzję organu pierwszej instancji uznać za wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na jego wynik. Z tego względu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku (pkt 1 wyroku). Rozpoznając sprawę ponownie organ oceni przyczyny, z powodu których doszło do porozumienia stron co do rozwiązania stosunku pracy i wyda decyzję z uwzględnieniem treści art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy, mając na uwadze, że ustawodawca wprowadził sankcję pozbawienia prawa do zasiłku osobę, która w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy wykazała brak woli kontynuowania stosunku pracy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winne mieć na uwadze również to, że spółka cywilna (art. 860-875 k.c.) nie jest osobą prawną, lecz umową tworzącą stosunek zobowiązaniowy i jej majątek jest wspólnym majątkiem wspólników (art. 863 k.c.) w postaci współwłasności łącznej (art. 196 k.c.). Spółka cywilna nie jest zatem wyodrębniona finansowo i nie może być uznawana za pracodawcę w rozumieniu art. 3 k.p. W świetle przepisów kodeksu pracy pracodawcą są wszyscy wspólnicy łącznie (zbiorowy pracodawca). W tej sytuacji organy winne wyjaśnić nie tylko, czy doszło do rozwiązania umowy spółki cywilnej, ale czy w związku z tym doszło do likwidacji miejsca pracy i stanowiska pracy skarżącej, albo zaistniały inne okoliczności prowadzące do rozwiązania ze skarżącą stosunku pracy (okoliczności świadczące o tym, że stosunek pracy ustał z przyczyn leżących po stronie wspólników spółki [...]). Wobec tego, że skarżąca, w świetle art. 239 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., korzysta ze zwolnienia z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych Sąd orzekł o zwrocie na rzecz skarżącej kwoty 100zł (uiszczonej tytułem wpisu od skargi) – działając na mocy art. 225 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku).