II SA/Bd 847/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Leszek Kleczkowski asesor WSA Joanna Ziołek Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krenz-Winiecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2025 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] listopada 2024 r. znak: [...] Starosta Nakielski, działając na podstawie art. 12 ust. 4a i 4f w zw. z art. 12 ust. 4, art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1 oraz art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 311), art. 130 ust. 2, art. 132 ust. la i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) oraz art. 104 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, ustalił odszkodowanie za utracone prawo własności nieruchomości nabytej na rzecz G. S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0621 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym S. , G. S., zapisanej w księdze wieczystej nr [...] [...] objętej ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2024 r., nr [...] znak: SWA.6740.[...].5.2024.AM o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej - ul. [...] w miejscowości S. wraz z budową skrzyżowania z drogą krajową DK10. W uzasadnieniu decyzji orzekający organ, że nieruchomość obejmuje działkę nr 218/1 o pow. 0,0621 ha, G. S.. Kształt działki jest wydłużony. Ukształtowanie terenu płaskie. Brak składników roślinnych oraz budowlanych podlegających wycenie. Działka położona jest przy ul. [...] w S. , posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej. W sąsiedztwie działki znajduje się sieci elektryczna i wodociągowa. W dniu [...] lipca 2024 r. nieruchomość była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w południowo-wschodniej części wsi S.. Rzeczoznawca majątkowy w oparciu m.in. o sporządzony protokół sporządził operat szacunkowy z dnia [...] października 2024 r. Analizując treść operatu Starosta ustalił, że przeznaczenie nieruchomości rzeczoznawca majątkowy prawidłowo przyjął zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] 8/2020 Rady G. S. z dnia [...] listopada 2020 roku (Dz. Urz. Woj. Kuj-Pom, Nr [...] z 2020r.), przedmiot wyceny mieści się w granicach ustalenia o symbolu: KDW (teren dróg wewnętrznych, pokrycie 502 m ) oraz RM (teren zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, pokrycie 119 m ). Wybór podejścia i metody szacowania Starosta uznał za właściwy, ponieważ zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawą ustalenia wysokości odszkodowania powinna być wartość rynkowa tej nieruchomości. Przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2). W niniejszej sprawie uwarunkowania rynkowe pozwoliły na określenie wartości rynkowej, dla określenia której rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Zgodnie z art. 153 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Wskazano też, że w świetle art. 134 ust 3. i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. Rzeczoznawca majątkowy w pierwszej kolejności podjął próbę ustalenia, czy przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia wpływa na zwiększenie jej wartości. W wyniku odrzucenia zasady korzyści, wartość rynkową prawa własności oszacowano w podejściu porównawczym dla aktualnego sposobu użytkowania. Z operatu wynika, że oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego wartość rynkowa nieruchomości jako przedmiotu prawa własności wynosi: [...] zł i wartość ta pozostaje aktualna na dzień wydania decyzji. Organ prowadzący postępowanie, mając na uwadze przepisy prawa i wszystkie powyższe założenia, poddał ocenie operat szacunkowy i przyjął go jako dowód i podstawę do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, uznając, że rzeczoznawca, określając wartość przedmiotowej nieruchomości, spełnił wszystkie wymogi określone przepisami ugn i uzrid. Strona wniosła uwagi do operatu szacunkowego, w związku z tym Starosta zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego z prośbą o ustosunkowanie się do zarzutów. P. z dnia [...] listopada 2025 r. rzeczoznawca wyjaśnił wszystkie wątpliwości, co organ uznał jako merytoryczne oraz uzasadnione i przyjął w przedmiotowym postępowaniu. Starosta [...] pismem z dnia [...] listopada 2024 r. wystąpił także do Wójta G. S. z zapytaniem, czy poprzedni właściciel złożył stosowne oświadczenie o wydaniu nieruchomości, stosownie do przepisu art. 18 ust. 1 e uzrid, jednak w piśmie z dnia [...] listopada 2024 r. poinformowano, że powyższe nie nastąpiło, dlatego też odszkodowania nie powiększono o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. II ii W odwołaniu od powyższej decyzji R. L. (dalej Skarżący) wniósł o jej zmianę przez ustalenie wysokości odszkodowania w wyższej kwocie, względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając organowi I instancji naruszenie: art. art. 7, 77 § 1, 78 § 1, 79 § 1 i 2, 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie prawidłowego i wyczerpującego postępowania dowodowego, a w szczególności zignorowanie wniosków dowodowych strony, a nawet wyjaśnień biegłego, które potwierdziły zasadność wniosków dowodowych strony, co skutkowało ustalenie odszkodowania w wysokości niższej, od wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości; naruszenie art. art. 14 pkt 16 i 17, art. 134 ust. 1 i 2 oraz 153 ust. 1 i 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez uznanie za prawidłowe oparcie się na operacie - wycenie dokonanej metodą porównywania parami, w której wzięto pod uwagę nieruchomości, nie posiadające cech nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. W ocenie Skarżącego jako nieruchomości podobne winny być przyjęte nieruchomości o mieszanym, komunikacyjno - rolnym (zagrodowym) przeznaczeniu. Biegły winien był również uwzględnić w wycenie zapisy ewidencji gruntów i budynków, a także oceniać stan nieruchomości według cech działki macierzystej, której jedynie marginalna część została przeznaczona w planie miejscowym pod zabudowę drogową. W ocenie strony niedopuszczalne było dokonywanie na potrzeby wyceny podziału wywłaszczonej nieruchomości na części o jednolitym przeznaczeniu. Mieszane przeznaczenie przedmiotu wyceny stanowiło przesłankę wyceny nieruchomości w oparciu o przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, zgodnie z § 49 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 26 sierpnia 2025 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że, mając na uwadze różne przeznaczenia przedmiotu, wyceny biegły w pierwszej kolejności przeprowadził badanie rynku nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową i zagrodową na terenach wiejskich z obszaru G. S., K. oraz Nakło nad Notecią z okresu od 2022 r. Wyjaśnił, że w badanym segmencie rynku nieruchomości funkcje: zagrodowa, mieszkaniowo-usługowa oraz usługowo-mieszkaniowa wzajemnie się przeplatają, tworząc jednolity rynek nieruchomości inwestycyjnych, na którym poziom cen tego typu nieruchomości jest porównywalny. Jako nieruchomości porównawcze przyjęto zbiór 14 nieruchomości, których jednostkowe ceny transakcyjne, po dokonaniu ich aktualizacji, kształtowały się na poziomie od [...] zł/m do [...] zł/m ; średnio [...] zł/m . Biegły poddał badaniu rynek nieruchomości nabywanych pod drogi na obszarze powiatu nakielskiego w okresie od 2019 r. Rozszerzenie obszaru badanego rynku podyktowane było mocno ograniczoną ilością transakcji. Biegły ustalił, że jednostkowe ceny transakcyjne w tym segmencie rynku oscylowały na poziomie od [...] zł/m do [...] zł/m ; średnio [...] zł/m Wobec tak określonego stanu rynku nieruchomości, w tym poziomu cen transakcyjnych, wartość przedmiotu wyceny określono jako sumę wartości części nieruchomości o odmiennym przeznaczeniu. W dodatkowych wyjaśnieniach, zawartych w piśmie z dnia [...] listopada 2024 r., biegły doprecyzował, że taki sposób wyceny wynikał z faktu braku transakcji nieruchomościami o mieszanym komunikacyjno-rolnym (zagrodowym) przeznaczeniu, cechującymi się podobieństwem do przedmiotu wyceny. Dokonując wyceny części nieruchomości o przeznaczeniu zagrodowym biegły do porównań wybrał 3 nieruchomości. Za cechy cenotwórcze nieruchomości uznano lokalizację, otoczenie i sąsiedztwo, walory organizacyjne nieruchomości oraz jej powierzchnię. Po wprowadzeniu poprawek kwotowych, odzwierciedlających różnice w cenach z uwagi na różne cechy rynkowe nieruchomości, jednostkową wartość gruntu określono na kwotę [...]zł/m , natomiast wartość gruntu szacowanej części działki o powierzchni 0,0119 ha na kwotę [...]zł. Wyceniając część nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, biegły do porównań wybrał 3 nieruchomości. Za cechy cenotwórcze nieruchomości uznano położenie, sąsiedztwo, status drogi oraz sposób użytkowania nieruchomości. Po wprowadzeniu poprawek kwotowych, odzwierciedlających różnice w cenach z uwagi na różne cechy rynkowe nieruchomości, jednostkową wartość gruntu określono na kwotę [...] zł/m natomiast wartość gruntu szacowanej części działki o powierzchni 0,0502 ha na kwotę [...]zł. Na nieruchomości wycenianej, w dniu wydania decyzji ZRID, brak było składników budowlanych oraz roślinnych, co ustalono podczas wizji w terenie w dniu 4 października 2024 r. Zdaniem organu odwoławczego, operat szacunkowy został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz nie zawiera pomyłek, które negatywnie wpływałyby na jego wartość dowodową. Posiada także wszystkie elementy treści wymagane przez obowiązujące przepisy prawa, a tym samym nie znaleziono podstaw do jego podważenia. Operat obejmuje badanie rynków nieruchomości, w szczególności w zakresie cen typowych najczęściej występujących na rynku, i uzasadnienie płynących z badania wniosków w przewidzianym przepisami prawa zakresie. Pozwala to organowi prześledzić cały proces wyceny przedmiotowej nieruchomości oraz jej rezultat końcowy. Operat uwzględnia stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji ZRID. Zarzuty odwołania kwestionujące wiarygodność sporządzonego oszacowania w ocenie Wojewody okazały się bezzasadne, ponieważ biegły już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji wyjaśnił, że sposób wyceny, w ramach którego wartość nieruchomości określono jako sumę wartości części nieruchomości o odmiennym przeznaczeniu, wynikał ze stanu rynku, którego badanie doprowadziło do ustalenia, że brak jest transakcji nieruchomościami o mieszanym komunikacyjno-rolnym (zagrodowym) przeznaczeniu, cechującymi się podobieństwem do przedmiotu wyceny. Nie znajduje przy tym potwierdzenia zarzut, że wobec braku transakcji nieruchomościami o mieszanym przeznaczeniu wzięto pod uwagę wyłącznie nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Wartość nieruchomości oszacowano bowiem jako sumę wartości części o odmiennym przeznaczeniu. Nietrafny w ocenie organu odwoławczego okazał się również zarzut ustalenia przeznaczenia nieruchomości wydzielonej pod drogę jako części nieruchomości, a nie całej nieruchomości, będącej własnością strony, z której wydzielono działkę przejętą pod inwestycję drogową. Przedmiotem postępowania, jak i wyceny, jest nieruchomość (w przypadku jej przejęcia w całości) lub - co najczęściej występuje w praktyce - jej część, wydzielona i przejęta na cel inwestycji drogowej. Ustalenie przeznaczenia nieruchomości winno się więc odbyvyać w odniesieniu do tejże wydzielonej części nieruchomości. W przekonaniu Wojewody nie sposób również podzielić zarzut dowodzący, że część nieruchomości przeznaczona w planie miejscowym pod drogę winna zostać wyceniona w oparciu o faktyczny sposób użytkowania nieruchomości oraz dane z ewidencji gruntów. Z wyjaśnień biegłego oraz dokumentacji zdjęciowej wynika, że działka nr [...] nie była gruntem użytkowanym rolniczo, nie była odłogowana, ani ugorowana. Faktycznie stanowiła wąski pas gruntu - pobocze przy drodze gruntowej i była wykorzystywana do celów komunikacyjnych, w tym postojowych. Biegły dodatkowo wyjaśnił, że znajdująca się na działce macierzystej zabudowa zagrodowa oraz przyległe tereny rolne utrzymane w prawidłowej kulturze rolnej, kończą się po stronie zachodniej na rowie melioracyjnym porośniętym samosiewem drzew liściastych. Pozostała część na zachód od rowu melioracyjnego stanowi teren nieużytkowany rolniczo, wykorzystywany jako pobocze drogi gruntowej. Zdaniem Wojewody nie znajduje również potwierdzenia zarzut, że wobec braku transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu mieszanym, rzeczoznawca majątkowy winien w oparciu o § 49 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości stwierdzić brak możliwości określenia wartości części nieruchomości o przeznaczeniu drogowym przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych i określić tę wartość przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, ponieważ wskazane unormowanie, jak i pozostałe regulacje dotyczące sposobu określenia wartości nieruchomości, nie zawierają tego typu przesłanki nieuwzględniania w procesie wyceny przeznaczenia planistycznego nieruchomości. W skardze do Sądu Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając organowi naruszenie: art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie prawidłowego i wyczerpującego postępowania dowodowego, a w szczególności zignorowanie wniosków dowodowych strony, a nawet wyjaśnień biegłego, które potwierdziły zasadność wniosków dowodowych strony, co skutkowało ustaleniem odszkodowania w wysokości niższej od wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości; art. 134 ust. 1 i 2 oraz 153 ust. 1 i 154 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z § 49 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości przez uznanie za prawidłowe oparcie się na operacie - wycenie dokonanej metodą porównania parami, w której wzięto pod uwagę nieruchomości nieposiadające cech nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, jak i przez odrębne porównywanie nie tyle nieruchomości dotkniętej wywłaszczeniem (przejęciem) z nieruchomościami do niej podobnymi, co jej poszczególnych części o odmiennym przeznaczeniu pianistycznym, z nieruchomościami podobnymi do tak wyodrębnionych części. W przekonaniu Skarżącego jako nieruchomości podobne winny być przyjęte nieruchomości o mieszanym, komunikacyjno-rolnym (zagrodowym) przeznaczeniu. Biegły winien był również uwzględnić w wycenie zapisy ewidencji gruntów i budynków, a także oceniać stan nieruchomości wedle cech działki macierzystej, której jedynie marginalna część została przeznaczona w planie miejscowym pod zabudowę drogową. W ocenie strony niedopuszczalne było dokonywanie na potrzeby wyceny podziału wywłaszczonej nieruchomości na części o jednolitym przeznaczeniu. Mieszane przeznaczenie przedmiotu wyceny stanowiło ponadto w ocenie strony przesłankę wyceny nieruchomości w oparciu o przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, zgodnie z § 49 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Skarżący podnosił w odwołaniu, co stanowi także sedno zarzutów niniejszej skargi, że dla ustalania wysokości odszkodowania, czyli w praktyce wartości przejętej części nieruchomości, porównywać należy całą nieruchomość, a już z pewnością całą wywłaszczoną (przejętą) nieruchomość, a nie jej poszczególne części, która to zasada znajduje to jednolite i utnA/alone potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skoro zatem wywłaszczana część nieruchomości stanowiła część nieruchomości o przeznaczeniu rolnym i zabudowy zagrodowej, której jedynie marginalna część przeznaczona została w planie miejscowym pod zabudowę drogową, a co więcej, przeznaczenie w planie nawet samej tylko wywłaszczana część nieruchomości (aktualnie działka [...]) ma charakter mieszany (część przeznaczona pod zabudowę drogową, a część zagrodową), do porównań należało przyjmować nieruchomości podobne, a zatem takie, których przeznaczenia ma właśnie podobny, mieszany charakter. Niedopuszczalne zaś jest dokonywanie na potrzeby wyceny podziału wywłaszczonej nieruchomości na części o jednolitym przeznaczeniu, które następnie są porównywane z nieruchomościami o przeznaczeniu odpowiadającym poszczególnym częściom wywłaszczanej nieruchomości. Takie podejście w ocenie Skarżącego nie ma oparcia ani w orzecznictwie (co więcej jest z nim sprzeczne), ani w obowiązujących przepisach. Skoro wywłaszczona nieruchomość miała charakter mieszany, to zdaniem Skarżącego nie było podstaw dla ustalania jej wartości przez porównywanie jej części z nieruchomościami wyłącznie drogowymi, a drugiej części - z nieruchomościami wyłącznie zagrodowymi. Tym samym w sprawie spełniona została hipoteza art. 49 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Skarżący podkreślił, że § 49 ww. rozporządzenia nie upoważnia przeprowadzania wyceny z uwzględnianiem (w tym w zakresie przeznaczenia i charakteru) nie całej nieruchomość, lecz jej poszczególnych części o wyraźnie wyodrębnionych obszarach o jednorodnym przeznaczeniu, jak to czyni choćby § 38 ust. 3 ww. rozporządzenia. Gdyby tak była wola prawodawcy, niewątpliwie umieściłby w § 49 normę analogiczną do tej ujętej w § 38 ust. 3, bądź tej analogicznej do ujętej w § 55 ust. 2 rozporządzenia. Tym samym w sprawie zastosowanie winna znaleźć norma § 49 ust. 4 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podnosząc argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontekst prawny, w jakim wydano decyzje Starosty i Wojewody objęte kontrolowanym postępowaniem administracyjnym, został przedstawiony przez organy. Wobec tego w tym miejscu Sąd ograniczy się do przypomnienia, że zgodnie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 311, dalej specustawa drogowa), nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa; 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zgodnie z art. 12 ust. 4a ww. ustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Rekompensata z tego tytułu przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, jej użytkownikom wieczystym oraz podmiotom ograniczonych praw rzeczowych (art. 12 ust. 4f specustawy drogowej) i może być powiększona o kwotę równą 5 % wartości przedmiotu wywłaszczenia, jeżeli zostanie on wydany nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji zhd opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności albo postanowienia o nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności lub od dnia kiedy stała się ostateczna (art. 18 ust. 1e pkt 1, 2, 3 specustawy drogowej). Z kolei w myśl art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Z ostatniego z powołanych przepisów (art. 18 specustawy drogowej) wynika, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stosownie do treści art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm., dalej u.g.n.), ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, co jest konsekwencją art. 7 u.g.n., według którego jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje autor operatu, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W okolicznościach kontrolowanej sprawy organy obu instancji trafnie ustaliły istnienie przesłanek usprawiedliwiających zarówno przyznanie odszkodowania, jak i jego wysokość. Przede wszystkim jest bezsporne, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] została objęta skutkami wywłaszczeniowymi wynikającymi z decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2024 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej - ul. [...] w miejscowości S. wraz z budową skrzyżowania z drogą krajową DK10. Tym samym zaktualizował się obowiązek ustalenia na rzecz Skarżącego odszkodowania. Jak wynika z akt administracyjnych, wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego określającą wartość rynkową nieruchomości na kwotę [...]zł. Organy obu instancji dokonały oceny materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego, powołując się na standardy swobodnej oceny dowodów (art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej k.p.a.), stwierdzając, że opinia biegłego nie narusza obowiązujących przepisów prawa, nie zawiera również stwierdzeń sprzecznych ze stanem faktycznym i prawnym, jak również wolna jest od wewnętrznych sprzeczności, czy błędów rachunkowych. Podzielając stanowisko organów, w ocenie Sądu analiza treści operatu nie budzi wątpliwości co do jego spójności, logiczności i zupełności. Operat nie pomija istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jednocześnie należy podkreślić, że jeżeli kwestia sporna w sprawie ze skargi na decyzją ustalającą odszkodowanie z tytułu utraty prawa własności nieruchomości nie dotyczy oczywistych błędów co do stanu faktycznego, błędów logicznych, błędów rachunkowych, a przede wszystkim niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania przepisów prawa, lecz spór odnosi się do sfery wiedzy specjalistycznej będącej w domenie rzeczoznawcy, w tym zastosowania podejścia, ustalenia i doboru transakcji do obliczeń, wskaźników korygujących, to operatu szacunkowego w postępowania sądowym zasadniczo podważyć już nie można. Inaczej mówiąc, operat szacunkowy jest dowodem z opinii biegłego, który podlega ocenie jak każdy inny dowód w sprawie, z tym jednak zastrzeżeniem, że ani organ, ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną treść operatu, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca. Odróżnić wobec tego należy ocenę wiarygodności operatu od oceny jego prawidłowości w tych wszystkich aspektach, które wymagają wiedzy specjalistycznej. Z przedstawionych powodów, wobec stwierdzenia poprawności sporządzonego operatu pod względem formalnym, organ nie miał obowiązku wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. o dokonanie oceny prawidłowości tej wyceny. Odnosząc się zatem do zarzutów Skarżącego, przyjdzie wskazać, że jeżeli Skarżący w toku postępowania administracyjnego stwierdził, że operat sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy jest wadliwy, to powinien samodzielnie wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby ewentualne podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. Jak słusznie wyjaśnił WSA w Gliwicach w wyroku w sprawie II SA/GI 1369/25, w sytuacji gdy organ nie powziął wątpliwości co do operatu, inicjatywa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców należy do strony. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1, decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. W ocenie Sądu należało podzielić ocenę organu co do prawidłowości przyjętych w operacie szacunkowym ustaleń dotyczących przeznaczenia szacowanej nieruchomości. Biegły w operacie wyjaśnił powody, ze względu na które dokonał doboru nieruchomości porównywanych ch oddzielnie dla części przeznaczonej w planie miejscowym pod tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych - RM (119 m ) i oddzielnie dla części o drogowym przeznaczeniu - KDW - teren dróg wewnętrznych (502 m ). Jak wynika z operatu, na rynku lokalnym i regionalnym brak było transakcji nieruchomościami o tożsamym mieszanym przeznaczeniu (mieszkaniowo-drogowym). Pod pojęciem "rynku lokalnego" odczytywać należy przy tym obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa. Obowiązujące przepisy nie rozstrzygają zaś, jak należy postępować w takim przypadku. Biegły przyjął powszechnie stosowaną w takich przypadkach praktykę, tj. uwzględnił transakcje dotyczące nieruchomości podobnych o przeznaczeniu zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych - w odniesieniu do jednej części wycenianej działki oraz drogowym, tj. pod drogi publiczne - w odniesieniu do pozostałej jej części. Wyceniana nieruchomość w dniu wydania decyzji ZRID była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w południowowschodniej części wsi S., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady G. S. z dnia [...] listopada 2020 r. Przedmiot wyceny zgodnie z ustaleniami planu znajdował się w granicach o ustaleniu KDW - w terenie dróg wewnętrznych (502 m ) oraz RM - w terenie zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (119 m ). Jednak biegły już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji wyjaśnił, że sposób wyceny, w ramach którego wartość nieruchomości określono jako sumę wartości części nieruchomości o odmiennym przeznaczeniu, wynikał ze stanu rynku, którego badanie doprowadziło do ustalenia, że brak jest transakcji nieruchomościami o mieszanym komunikacyjno-rolnym (zagrodowym) przeznaczeniu, cechującymi się podobieństwem do przedmiotu wyceny. Nie znajduje przy tym potwierdzenia zarzut, że wobec braku transakcji nieruchomościami o mieszanym przeznaczeniu wzięto pod uwagę wyłącznie nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Wartość nieruchomości oszacowano bowiem jako sumę wartości części o odmiennym przeznaczeniu. Natomiast Skarżący prezentuje stanowisko, że skoro wywłaszczona nieruchomość miała bezspornie charakter mieszany, nie było podstaw dla ustalania jej wartości przez porównywanie jej części objętej planistyczną funkcją drogową z nieruchomościami wyłącznie drogowymi, a drugiej części (z przeznaczeniem planistycznym rolnym) - z nieruchomościami wyłącznie zagrodowymi, na potwierdzenie czego przywołał regulację § 49 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości, Dz. U. poz. 1832, dalej rozporządzenie), zgodnie z którą nie ma upoważnienia do przeprowadzania wyceny z uwzględnianiem (w tym w zakresie przeznaczenia i charakteru) nie całej nieruchomości, lecz jej poszczególnych części o wyraźnie wyodrębnionych obszarach o jednorodnym przeznaczeniu. W tej kwestii zauważyć należy, że przepisy rozporządzenia obowiązującego w dacie wyceny i orzekania nie przewidywały, jak ma postępować biegły w takim przypadku, czyli w sytuacji jednej nieruchomości o różnym przeznaczeniu, jednak wskazane unormowanie, jak i pozostałe regulacje dotyczące sposobu określenia wartości nieruchomości, nie zawierają tego typu przesłanki nieuwzględniania w procesie wyceny przeznaczenia planistycznego nieruchomości. Ponadto przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia stanowi, że: "W przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". Przepis ten w sposób jednoznaczny stwierdza, że jeśli możliwe jest określenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, to wycena powinna być dokonana według cen nieruchomości drogowych. Dopiero brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia dokonanie wyceny, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. W rozpoznawanej sprawie natomiast biegły wyjaśnił powody i podstawę prawną przyjęcia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych oraz nieruchomości o przeznaczeniu komunikacyjno - rolnym (zagrodowym). Na dopuszczalność takiej odrębnej wyceny poszczególnych części jednej działki wskazuje m.in. NSA w wyroku w sprawie I OSK 501/24. Nie było również podstaw do zakwestionowania przy wykorzystanym przez rzeczoznawcę do szacunków podejściu porównawczym (art. 153 ust. 1 u.g.n.), metodą korygowania ceny średniej - określonego w operacie zakresu rynku porównawczego - w zakresie doboru nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne jak i pod zabudowę zagrodową. Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu dotyczącego uwzględniania przy wycenie nieruchomości niepodobnych do wycenianej nieruchomości i tym samym zaniżenia wysokości wycenianej nieruchomości, to przede wszystkim należy podkreślić, że doboru nieruchomości do porównania dokonuje biegły. Biegły dokonuje doboru nieruchomości stanowiących podstawię wyceny, kierując się definicją nieruchomości podobnej zawartą w art. 4 pkt 16 u.g.n., przez którą należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Wobec powyższego w żadnym wypadku nie można oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa). Jest to bowiem czynność stricte specjalistyczna, wymagająca wiedzy fachowej, i o ile jej wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, jest ona procesowo nieweryfikowalna. W świetle powyższego, w kontrolowanej sprawie organy administracji, a więc zarówno Starosta jak i Wojewoda, nie miały podstaw do uwzględniania twierdzeń Skarżącego kwestionujących dobór przez rzeczoznawcę nieruchomości podobnych. Ponadto żaden przepis prawa lub standardy zawodowe nie nakładają na rzeczoznawcę majątkowego obowiązku wskazywania w operacie szacunkowym przy metodzie korygowania ceny Średniej charakterystyki wszystkich nieruchomości podobnych. W przypadku metody korygowania ceny średniej obowiązek taki dotyczy wyłączenie nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Podsumowując powyższe rozważania, w ocenie Sądu, motywy decyzji Wojewody umożliwiają zapoznanie się ze stanowiskiem tego organu w zakresie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych, przez co spełniają one wymagania stawiane uzasadnieniu decyzji administracyjnej w świetle wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Zarówno Starosta jak i Wojewoda, wypełnili obowiązek podjęcia wszelkich działań w celu wyjaśnienia sprawy, w tym rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W tym celu dokonano szczegółowej analizy operatu z [...].10.2024 r., uwzględniając przy tym zastrzeżenia Skarżącego. Aby zaś wyjaśnić powstałe wątpliwości, pozyskano wyjaśnienia rzeczoznawcy (także na etapie postępowania odwoławczego), które należy uznać za wyczerpujące i logiczne. W konsekwencji tego zasadnie stwierdzono, że opracowanie zlecone przez Starostę nie zawierało uchybień, które powodowałyby, że nie mogło ono stanowić podstawy ustaleń co do wysokości odszkodowania za wywłaszczony grunt. Zdaniem Sądu, ocena organu w tym zakresie jest prawidłowa i nie narusza granic oceny dowodów przewidzianej w art. 80 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się również uchybień w prowadzeniu postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, które mogłyby skutkować koniecznością uchylenia tej decyzji. W efekcie organy obu instancji dokonały prawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania, spełniając wymogi art. 7, art. 77 § 1 i art. 8Ó k.p.a., a także art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 oraz art. 157 ust. 1 i 2 u.g.n., o czym orzeczono w decyzji wydanej na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1, art. 12 ust. 4f i 5, art. 18 ust. 1, ust. 1e i ust. 3 specustawy drogowej decyzję. Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143) skargę oddalił.