II SA/Bd 810/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Urszula Wiśniewska sędzia WSA Tomasz Wójcik (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2026 r. sprawy ze skargi C. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta [...] z dnia [...] czerwca 2025 r., [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz C. M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z dnia 18 czerwca 2025 r., Wójt Gminy Oborowo (dalej także Wójt) odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy Obrowo z dnia 25 listopada 2019 r., dotyczącej zezwolenia na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z drogi gminnej oznaczonej numerem [...] (działka nr [...]) w miejscowości Obrowo, do nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid.[...], położoną w miejscowości Obrowo. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że C. M. (dalej także: Skarżący, Strona) nie wykazał interesu prawnego, który uzasadniałby wszczęcie postępowania na jego wniosek, co uzasadnia odmówienie wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych. W ocenie organu w sprawie nie zachodzą przesłanki umożliwiające uchylenie przedmiotowej decyzji. W szczególności nie wykazano, aby zachodził ważny interes społeczny lub słuszny interes strony, który mógłby stanowić podstawę do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Rozpoznając wniesione zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu (dalej także: SKO, Kolegium, organ) postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2025 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – dalej: "k.p.a." – gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu nie budzi wątpliwości fakt, że z uwagi na treści art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – dalej: "u.d.p." – jedynym podmiotem legitymowanym w postępowaniu w sprawie uzyskania decyzji wyrażającej zgodę wykonanie lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej jest właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do drogi, na którą ma być wykonany zjazd, gdyż przepis ten ogranicza krąg stron postępowania w sprawie wykonania zjazdu z drogi publicznej tylko do tych, którzy władają nieruchomością, na której ma powstać zjazd. Nie ulega zatem wątpliwości, że C. M. - właściciel nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie działki, na którą ma być wykonany zjazd, nie ma interesu prawnego w żądaniu zmiany lub uchylenia decyzji organu I instancji, którą wyrażono zgodę na wykonanie zjazdu publicznego z drogi gminnej G101006C - dz. nr 149/2 w Obrowie nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. 146/3. Brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy wyklucza natomiast możliwość merytorycznej oceny sprawy. W skardze do Sądu Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów dotyczących postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, tj.: art 29 ust. 1 u.d.p. oraz art. 61a § 1, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art 144 k.p.a. poprzez ich niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że Skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia rażąco krzywdzącego. W związku z powyższym, Skarżący wniósł o uchylone zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o przeprowadzenie postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji Wójta Gminy Oborowo z dnia 25 listopada 2019 r. Skarżący podkreślił, że decyzja, której dotyczy postępowanie spowodowała, że zjazd został usytuowany w taki sposób, że zakłóca jego zamieszkiwanie. Wydając decyzję o lokalizacji zjazdu Wójt nie przeprowadził należytych konsultacji społecznych z mieszkańcami sąsiadującymi naprzeciw obiektu i wpływu, jaki wzmożony ruch do obiektu handlowego powoduje dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości. Skarżący wskazał, że jest osobą niepełnosprawną i często korzysta z transportu medycznego, który jest utrudniony z uwagi na wzmożony ruch o obrębie jego nieruchomości. Zlokalizowanie zjazdu powoduje znaczne uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości. Skarżący zarzucił ponadto brak przeprowadzenia należytego postępowania i pochopną odmowę wszczęcia postępowania, celem merytorycznego zbadania sprawy. W odpowiedzi na skargę wniesiono o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi postanowień ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Postanowienie podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa będące podstawą wznowienia postępowania lub inne naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143) – dalej: "p.p.s.a." – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy jednocześnie zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Jak stanowi art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest przy tym niezależne od woli stron (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1867/17, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - podobnie jak wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych powołane w dalszej części uzasadnienia). Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie SKO w Toruniu w sprawie odmowy wszczęcia postępowania. Oceniając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające z punktu widzenia ich zgodności z prawem stwierdzić należy, iż naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Skarżący we wniosku z dnia 29 maja 2025 r. domagał się uchylenia decyzji lokalizacyjnej wjazdu publicznego do działki nr 146/3 w Obrowie wydanej przez Wójta Gminy Obrowo w 2019 r. Złożony wniosek Skarżący uzasadnił m.in. brakiem przeprowadzenia konsultacji z sąsiadującymi mieszkańcami. Wójt w decyzji z dnia 18 czerwca 2025 r. z jednej strony uznał, że Skarżący nie wykazał interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., który uzasadniałby wszczęcie postępowania na jego wniosek, z drugiej zaś stwierdził po analizie tego wniosku, że nie zachodzą przesłanki umożliwiające uchylenie decyzji z dnia 25 listopada 2019 r., gdyż nie zachodzą przesłanki umożliwiające jej uchylenie, a w szczególności nie wykazano, aby zachodził ważny interes społeczny lub słuszny interes strony, co mogłoby z kolei być podstawą do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Jak wskazuje się w literaturze jeśli na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum sprawy (por. R. Stankiewicz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 7, Warszawa 2021, s. 672 i nast. oraz A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2026, LEX/el.). Taka sytuacja miała miejsce przy rozpoznaniu wniosku przez Wójta, na co nie zwróciło też uwagi Kolegium w postępowaniu odwoławczym. Ponadto końcowa część uzasadnienia decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, że Wójt przyjął, że wniosek Skarżącego o uchylenie decyzji z dnia 25 listopada 2019 r. w trybie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej ujętym w art. 154 i art. 155 k.p.a. Jednakże w decyzji tej ani wprost tych przepisów nie przytacza, ani też się na nie nie powołuje, poprzestając na użyciu zawartych w nich sformułowań. Niezależnie od powyższego, mając na uwadze wskazanie w treści wniosku Skarżącego z dnia 29 maja 2025 r., gdzie podniesiono brak przeprowadzenia konsultacji z sąsiadującymi mieszkańcami organ nie przeanalizował, czy intencją wnioskodawcy mogło być wznowienie postępowania zakończonego decyzją, w którym bez własnej winy nie brał udziału (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Jest to o tyle istotne, że przy braku podstaw do wszczęcia postępowania w tym trybie znalazłyby zastosowanie art. 149 § 3 i 4 k.p.a. Zgodnie z treścią tych przepisów odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze zaskarżalnego postanowienia. W ocenie Sądu też należy zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że w przypadkach, w których treść żądania strony budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego doprecyzowywania treści żądania, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany jego kwalifikacji prawnej, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. W razie wątpliwości, organ administracji – mając na względzie postanowienia art. 7 i art. 9 k.p.a. – powinien zwrócić się do strony o wyjaśnienie rzeczywistych intencji i sprecyzowanie swojego stanowiska w sprawie. O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje bowiem ostatecznie strona, a nie organ administracji, do którego strona pismo to skierowała. Zatem w realiach kontrolowanej sprawy obowiązkiem organów było dokładne ustalenie treści żądania – które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania – tj. trybu, w jakim miałoby dojść do wzruszenia kwestionowanej decyzji środowiskowej. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie dojdzie do naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na końcowe rozstrzygnięcie. W przypadku wątpliwości co do treści żądania, to na organach prowadzących postępowanie spoczywa obowiązek ich wyjaśnienia (por. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 557/16). Zauważyć należy, że także organ odwoławczy rozpoznając środek zaskarżenia pominął tę kwestię podzielając w ogólny sposób ustalenia Wójta i skupiając się jedynie na zakresie zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. jako stanowiącego w kontekście art. 29 ust. 1 u.d.p. podstawę rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Na obecnym etapie Sąd nie przesądza, czy Skarżącemu przysługuje status strony. W pierwszym rzędzie konieczne jest jednak ustalenie – nie wykluczając przy tym udziału wnioskodawcy – trybu postępowania, w jakim wniosek powinien być rozpoznany. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy uwzględnią powyżej wyrażoną ocenę prawną przedstawioną przez Sąd. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.