II SA/Bd 791/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (sprawozdawca) Sędzia WSA Mariusz Pawełczak Protokolant Starszy asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2026 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Dyrektora [...] w B. [...] z dnia [...] sierpnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za korzystanie z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora [...] w B. [...] [...] na rzecz G. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Zaskarżoną do Sądu decyzją z 27 sierpnia 2025 r., nr D.RUT.477.56.2025, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Bydgoszczy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "organ odwoławczy" lub "Dyrektor RZGW") po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] (dalej jako: "Skarżąca" lub "Gmina") od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Inowrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "organ I instancji" lub "Dyrektor Zarządu Zlewni") z 26 maja 2025 r. nr: DI.ZUT.477.14.2024.AW wymierzającej Gminie [...], administracyjną karę pieniężną w wysokości 11.750 zł za korzystanie z usług wodnych w zakresie poboru wód podziemnych z istniejących ujęć wód podziemnych, tj. studni nr 3 zlokalizowanej na działce nr [...] oraz studni nr 2a zlokalizowanej na działce nr [...], obręb [...] G., gm. [...] – SUW G. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego w I kwartale 2024 r. w okresie od 12 lutego 2024 r. do 6 marca 2024 r. – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. 2. Dyrektor Zarządu Zlewni informacją z 21 listopada 2024 r. nr 2878 ZZ Inowrocław, OZ/I kwartał/2024 (znak sprawy DI.ZUT.4701.2878.OZ.2024.AW) ustalił Gminie [...] za okres I kwartału 2024 r. opłatę zmienną w wysokości 1.860 zł za pobór wód podziemnych – SUW G.. Organ wskazał, że opłatę obliczono zgodnie z art. 272 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm. – dalej jako P.w.). Strona uregulowała opłatę 9 grudnia 2024 r. w całości. 3. Zawiadomieniem z 11 grudnia 2024 r. Dyrektor Zarządu Zlewni na podstawie art. 10 § 1, art. 61 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") oraz art. 472aa ust. 1 pkt 2 P.w. zawiadomił Skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia jej administracyjnej kary pieniężnej za korzystanie z usług wodnych obejmujące pobór wód podziemnych – SUW G. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w okresie I kwartału. 4. Pismem z 20 stycznia 2025 r. nr DI.ZUT.477.14.2024.AW Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Inowrocławiu skierował do Skarżącej dokument zatytułowany "Decyzja", który nie zawierał podpisu osoby upoważnionej. Pismem z 5 lutego 2025 r. Gmina wniosła odwołanie od ww. pisma. Dyrektor RZGW postanowieniem z 19 marca 2025 r. nr D.RUT.477.4.2025, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania, wskazując, iż pismo doręczone w 24 stycznia 2025 r. zatytułowane "Decyzja" nr DI.ZUT.477.14.2024.AW z 20 stycznia 2025 r., nie jest decyzją w rozumieniu art. 107 k.p.a. z przyczyny braku na ww. dokumencie podpisu uprawnionego przedstawiciela Organu. 5. Dyrektor Zarządu Zlewni decyzją z 28 kwietnia 2025 r. nr DI.ZUT.4701.2878.OZ.2024.AW określił Skarżącej Gminie opłatę zmienną w wysokości 2.350 zł, naliczoną w związku z korzystaniem z usług wodnych obejmujących pobór wód podziemnych – SUW G. bez pozwolenia wodnoprawnego. Strona uregulowała w dniu 15 maja 2025 r. należność w kwocie 490 zł. 6. Z kolei decyzją z 26 maja 2025 r. nr DI.ZUT.477.14.2024.AW Dyrektor Zarządu Zlewni nałożył na Gminę administracyjną karę pieniężną w wysokości 11.750 zł, stanowiącą 500% opłaty zmiennej za korzystanie bez pozwolenia wodnoprawnego z usług wodnych w zakresie poboru wód podziemnych z istniejących ujęć wód podziemnych w SUW G. tj. studni nr 3 zlokalizowanej na działce nr [...] oraz studni nr 2a zlokalizowanej na działce nr [...], obręb [...] G., gm. [...] w I kwartale 2024 r., tj. w okresie od dnia 12 lutego 2024 do dnia 6 marca 2024 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Gmina w okresie od 12 lutego do 6 marca 2024 r. pobierała wody podziemne z ujęcia SUW G. (studnie nr 3 i 2a) bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne obowiązywało do 11 lutego 2024 r., natomiast wniosek o wydanie nowego pozwolenia został złożony dopiero 17 stycznia 2024 r., tj. 25 dni przed upływem ważności poprzedniego pozwolenia. Organ I instancji podkreślił, że nowe pozwolenie wodnoprawne zostało wydane 16 lutego 2024 r. i stało się ostateczne 7 marca 2024 r. Zdaniem organu strona nie dochowała należytej staranności w celu zachowania ciągłości uprawnienia do korzystania z usług wodnych, gdyż mogła wystąpić o nowe pozwolenie odpowiednio wcześniej. Organ wskazał, że zgodnie z art. 414 ust. 2 P.w. zachowanie ciągłości pozwolenia wymaga złożenia wniosku co najmniej 90 dni przed upływem okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia. W związku ze stwierdzonym korzystaniem z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego organ uznał, że została spełniona przesłanka z art. 472aa ust. 1 pkt 2 P.w., skutkująca obowiązkiem wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Organ podkreślił, że kara ma charakter związany i służy ochronie zasobów wodnych oraz zapewnieniu przestrzegania obowiązków wynikających z Prawa wodnego. Organ rozważył również możliwość odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f k.p.a., jednak uznał, że nie zachodzą ku temu przesłanki. W szczególności naruszenie nie miało charakteru znikomego, dotyczyło poboru wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia przez 24 dni, a materiał dowodowy nie potwierdzał wystąpienia innych okoliczności uzasadniających odstąpienie od nałożenia sankcji. 7. W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez Skarżącą odwołania Dyrektor RZGW decyzją z 1 sierpnia 2025 r. nr D.RUT.477.56.2025 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił zasadniczo ustalenia i ocenę prawną organu I instancji. Wskazał, że w okresie od 12 lutego do 6 marca 2024 r. Gmina pobierała wody podziemne z ujęcia SUW G. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, co stanowi naruszenie art. 389 P.w. i wypełnia przesłanki wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej określonej w art. 472aa ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Organ II instancji podkreślił, że poprzednie pozwolenie wodnoprawne obowiązywało do 11 lutego 2024 r., natomiast wniosek o wydanie nowego pozwolenia został złożony dopiero 17 stycznia 2024 r., a więc zaledwie 25 dni przed upływem jego ważności. Nowe pozwolenie zostało wydane 16 lutego 2024 r. i uzyskało przymiot ostateczności dopiero 7 marca 2024 r. W ocenie organu odwoławczego Gmina, jako profesjonalny uczestnik obrotu prawnego realizujący zadania publiczne, powinna była przewidzieć czas niezbędny do przeprowadzenia postępowania administracyjnego i złożyć wniosek z odpowiednim wyprzedzeniem. Brak ciągłości obowiązywania pozwolenia wynikał zatem wyłącznie z opieszałości strony, a nie z działania organów administracji. Organ wskazał, że postępowanie w sprawie wydania nowego pozwolenia zostało przeprowadzone sprawnie i bez przewlekłości, z zachowaniem wymogów proceduralnych wynikających z k.p.a. oraz P.w. Tym samym nie było podstaw do przypisania odpowiedzialności za powstanie przerwy w obowiązywaniu pozwolenia organowi administracji. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych oraz uchwały NSA z 12 grudnia 2011 r. (II OPS 2/11), organ podkreślił, że ryzyko uzyskania nowego pozwolenia dopiero po wygaśnięciu poprzedniego obciąża podmiot korzystający z usług wodnych, jeżeli nie wystąpił on o wydanie nowej decyzji z odpowiednim wyprzedzeniem. Sam fakt złożenia wniosku nie legalizuje korzystania z wód do czasu uzyskania ostatecznego pozwolenia. Organ II instancji wskazał, że w realiach sprawy nie było możliwe skorzystanie z trybu określonego w art. 414 ust. 2 P.w. dotyczącego ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia, ponieważ Gmina planowała zwiększenie dopuszczalnych ilości poboru wód, co wymagało uzyskania nowego pozwolenia. Uznał jednak, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na odpowiedzialność za pobór wód bez wymaganego pozwolenia. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu dotyczącego konieczności odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazał, że naruszenie nie miało charakteru znikomego, gdyż dotyczyło korzystania z wód bez podstawowego instrumentu prawnego służącego ochronie zasobów wodnych. Pozwolenie wodnoprawne określa bowiem warunki korzystania z wód oraz podlega późniejszej kontroli organów administracji. Sam brak wykazania negatywnych skutków środowiskowych nie eliminuje odpowiedzialności administracyjnej, która aktualizuje się już z chwilą naruszenia obowiązku ustawowego. Organ podkreślił ponadto, że w sprawie nie wystąpiły inne przesłanki uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary, a materiał dowodowy nie wskazywał, aby za to samo zachowanie strona została wcześniej ukarana lub aby istniały inne okoliczności wyłączające odpowiedzialność administracyjną. 8. W skardze do Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Gmina zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 472aa ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 P.w., poprzez błędne przyjęcie, że doszło do naruszenia prawa o znacznej wadze, uzasadniającego wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej; - pominięcie okoliczności łagodzących, w szczególności: złożenia wniosku o nowe pozwolenie wodnoprawne 17 stycznia 2024 r., tj. przed upływem ważności dotychczasowego pozwolenia, wydania nowego pozwolenia już 16 lutego 2024 r., krótkiego okresu braku formalnej ciągłości pozwolenia, niewielkiej rzeczywistej skali poboru wody w porównaniu z wartościami przyjętymi przez organ; - naruszenie zasady proporcjonalności, poprzez zastosowanie pełnej ustawowej sankcji w wysokości 500% opłaty zmiennej bez uwzględnienia charakteru, skutków i okoliczności naruszenia, w tym braku umyślności działania; - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, polegające na niewyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego, niepełnej ocenie materiału dowodowego oraz pominięciu argumentów strony. W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że wprawdzie doszło do przerwy w formalnym obowiązywaniu pozwolenia wodnoprawnego, jednak miała ona charakter wyłącznie techniczny i przejściowy. Zdaniem Gminy z odpowiednim wyprzedzeniem podjęto działania zmierzające do uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego, nowa decyzja została wydana już kilka dni po wygaśnięciu poprzedniego pozwolenia, a brak ciągłości trwał jedynie 24 dni, w tym czasie niemożliwe było zaprzestanie poboru wody, ponieważ służył on zapewnieniu mieszkańcom ciągłych dostaw wody pitnej. Ponadto Gmina podkreśliła, że organ nie wykazał, aby doszło do szkody w środowisku lub innych negatywnych skutków korzystania z wód, zachowanie Gminy nie miało charakteru umyślnego ani rażąco niedbałego, przeciwnie – dokumentacja wskazuje na podejmowanie działań zmierzających do zalegalizowania poboru wód. Skarżąca argumentowała również, że organy obu instancji wadliwie odmówiły zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Jej zdaniem w sprawie zostały spełnione przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, ponieważ: waga naruszenia była znikoma, naruszenie ustało z chwilą uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego, strona działała w dobrej wierze, nie wystąpiły negatywne skutki społeczne ani środowiskowe. W konsekwencji Gmina wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora RZGW w Bydgoszczy oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Inowrocławiu, a także o zasądzenie kosztów postępowania. 9. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Bydgoszczy wniósł jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. 10. Materialnoprawną podstawę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej stanowił art. 472aa ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z tym przepisem administracyjnej karze pieniężnej podlega ten, kto korzysta z wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Z kolei stosownie do art. 472aa ust. 3 pkt 1 tej ustawy wysokość kary za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego stanowi 500% opłaty zmiennej za pobór tych wód. Nie budzi wątpliwości, że wskazane przepisy przewidują administracyjnoprawną odpowiedzialność za korzystanie z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Samo jednak stwierdzenie zaistnienia przesłanek odpowiedzialności administracyjnej nie zwalnia organu z obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz rozważenia instytucji odstąpienia od wymierzenia kary przewidzianej w art. 189f k.p.a. 11. W realiach rozpoznawanej sprawy organy obu instancji przyjęły, że w okresie od 12 lutego do 6 marca 2024 r. Skarżąca korzystała z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, gdyż poprzednie pozwolenie utraciło ważność z dniem 11 lutego 2024 r., zaś kolejne pozwolenie uzyskało walor ostateczności dopiero 7 marca 2024 r. Stanowisko to zostało jednak przyjęte bez uprzedniego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla zastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że jeszcze przed upływem okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia Skarżąca wystąpiła z wnioskiem dotyczącym dalszego korzystania z usług wodnych. Organy nie ustaliły natomiast charakteru tego wniosku ani nie zbadały, czy w sprawie mogła znaleźć zastosowanie regulacja zawarta w art. 414 ust. 2 i 3 P.w. Zgodnie z art. 414 ust. 2 P.w. pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 389 pkt 1–3 ustawy, nie wygasają, jeżeli zakład złoży w terminie 90 dni przed upływem okresu, na jaki zostały wydane, wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń. Jednocześnie art. 414 ust. 3 ustawy przewiduje obowiązek dołączenia do takiego wniosku operatu wodnoprawnego, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, oraz oświadczenie, że zawarte w nim informacje zachowały aktualność. Tymczasem z uzasadnień decyzji obu instancji nie wynika, aby organy poczyniły ustalenia pozwalające ocenić, czy złożony przez Skarżącą wniosek odpowiadał warunkom określonym w art. 414 ust. 2 i 3 P.w. W szczególności brak jest ustaleń dotyczących tego, czy został on oparty na operacie wodnoprawnym stanowiącym podstawę wydania poprzedniego pozwolenia oraz czy zachowana została aktualność danych zawartych w tym operacie. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku bowiem spełnienia przesłanek określonych w art. 414 ust. 2 i 3 P.w. dotychczasowe pozwolenie nie wygasa z upływem terminu, na jaki zostało wydane. Bez uprzedniego wyjaśnienia tej kwestii nie sposób w sposób niewątpliwy przyjąć, że w spornym okresie Skarżąca korzystała z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, a tym samym że zostały spełnione materialnoprawne przesłanki odpowiedzialności administracyjnej określone w art. 472aa ust. 1 pkt 2 P.w. Już z tej przyczyny zaskarżona decyzja, podjęta w opisanym zakresie bez wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego (naruszenie art. 77 § 1 k.p.a.), który mógłby być poddany kontroli Sądu, nie mogła się ostać. 12. Niezależnie od powyższego zasadny jest również zarzut dotyczący niewystarczającego rozważenia przez organ odwoławczy przesłanek odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej przewidzianych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Ocena wystąpienia tych przesłanek wymaga uwzględnienia całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, przy zastosowaniu kryteriów wskazanych w art. 189d k.p.a. w myśl którego wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie przeprowadził takiej analizy. Ograniczył się zasadniczo do stwierdzenia, że korzystanie z usług wodnych bez pozwolenia wodnoprawnego nie może zostać uznane za naruszenie o znikomej wadze. Nie odniósł się natomiast w sposób wyczerpujący do podnoszonych przez stronę okoliczności, w szczególności do faktu, że przed wygaśnięciem poprzedniego pozwolenia podjęto działania zmierzające do uzyskania kolejnego pozwolenia, że nowe pozwolenie zostało wydane już 16 lutego 2024 r., że naruszenie miało charakter przejściowy, a także że pobór wody służył realizacji zadania własnego gminy polegającego na zapewnieniu mieszkańcom dostępu do wody przeznaczonej do spożycia. Tymczasem nie można tracić z pola widzenia faktu, że przedmiotem działalności Skarżącej jest działalność wchodząca w zakres zadań własnych gminy, w szczególności: stałe zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie zapewnienia dostaw wody o określonej jakości. Nie można zatem przyjąć, że wobec utraty ważności pozwolenia wodnoprawnego Skarżąca mogła czy wręcz powinna zaprzestać realizacji swoich zadań. Zaprzestanie poboru wód mogłoby się wiązać z wystąpieniem negatywnych skutków o charakterze społecznym. Organ do tej okoliczności w ogóle się nie odniósł, choć kwestia ta ma kluczowe znaczenia dla oceny poboru wody mimo braku pozwolenia (por. wyrok WSA w Łodzi z 28 czerwca 2023 r., II SA/Łd 234/23, LEX nr 3580841). Organ nie uwzględnił i nie ocenił pod kątem przesłanek art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. również tego, że Skarżąca do dnia 11 lutego 2024 r. posiadała pozwolenie wodnoprawne, jak również uzyskała kolejne w dniu 16 lutego 2024 r. Uchybienie miało zatem charakter stricte formalny i związane było z upływem terminu pozwolenia w trakcie trwania procedury zezwoleniowej, która została zakończona udzieleniem Skarżącej pozwolenia wodnoprawnego. Co istotne, czas trwania naruszenia nie był znaczny. Skarżąca nie osiągnęła też z tego tytułu żadnych niedozwolonych korzyści z naruszenia. Wręcz przeciwnie, realizowała zadanie własne gminy. 13. W konsekwencji należało uznać, że organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., nie wyjaśniając w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i nie przedstawiając pełnej argumentacji uzasadniającej odmowę zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. 14. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie w pierwszej kolejności ustalić, czy w okolicznościach sprawy zachodziły przesłanki zastosowania art. 414 ust. 2 i 3 Prawa wodnego, a następnie – stosownie do poczynionych ustaleń – ponownie ocenić istnienie przesłanek odpowiedzialności administracyjnej oraz zasadność wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, w tym rozważyć możliwość zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. 15. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi oraz opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r., poz. 118).