II SA/Bd 785/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz wstrzymania wykonania decyzji uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] marca 2017 r. nr [...] oraz postanowienie Starosty Powiatu [...] z [...] października 2015 r. nr [...].

II SA/Bd 785/17 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...] Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. w [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zakładu produkcyjnego wraz z budową zjazdu na drogę gminną na działkach [...] w miejscowości [...]. Postanowieniem z dnia [...] 2015 r., nr [...] Starosta [...], na wniosek M. K. i M. K. z dnia [...] 2015 r., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją własną z dnia [...] 2014 r. Decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...] Starosta [...] odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji oraz wstrzymania jej wykonania. W uzasadnianiem rozstrzygnięcia organ wskazał, że pismem z dnia [...].2015 r. wezwał M. K. i M. K. do wskazania, kiedy dowiedzieli się o wydanym przez Starostę pozwoleniu na budowę. Na skutek braku odpowiedzi organ ponowił wezwanie pismem z dnia [...].2015 r., na które otrzymał odpowiedź w dniu [...].2015 r. M. K. wskazała, że o przedmiotowej decyzji dowiedziała się z pisma Starosty [...] z dnia [...].2015 r., a więc po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania. Mając na uwadze sprzeczności w oświadczeniu M. K., na które wskazywał Wojewoda w decyzji z dnia [...].2016r., [...], Starosta ponownie wezwał wnioskodawców do sprecyzowania terminu i okoliczności, w których dowiedzieli się o wydaniu pozwolenia na budowę. Zarówno M. K., jak i M. K. nie odebrali wystosowanych listów poleconych z dnia [...].2017 r. i po dwukrotnym awizowaniu przesyłki wróciły do nadawcy. Mając powyższe okoliczności na uwadze Starosta uznał, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przedwcześnie, a wnioskodawcy nie wskazali w sposób precyzyjny, by o przyczynie wznowienia dowiedzieli się w innym terminie, co uzasadniało, w ocenie organu, odmowę uchylenia kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. zakwestionowała ustalenia organu co do prawidłowego awizowania skierowanej do niej i męża przesyłki z dnia [...] 2017 r. Wyjaśniła też, że w dniu, w którym skierowała do Starostwa Powiatowego wniosek o wznowienie postępowania (tj. [...].2015 r.) powzięła informacje o uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że z wyjaśnień skarżącej zawartych w piśmie z dnia [...] 2015 r., wynika okoliczność przedwczesnego złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W piśmie tym skarżąca podniosła, że zaawansowane prace budowlane na w/w działkach były dla niej sygnałem, że inwestor uzyskał niezbędne decyzje administracyjne. Wojewoda zwrócił uwagę, że organ I instancji próbował wyjaśnić w sposób bezsporny, kiedy faktycznie wnioskodawcy dowiedzieli się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia (czy było to [...] 2015 r., czy też wcześniej). W jego ocenie Starosta dokonał weryfikacji twierdzeń strony i zasadnie stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przedwcześnie. Wojewoda stwierdził też, że doręczenie wezwania z dnia [...] 2017 odniosło skutek prawny. Odnosząc się do wyjaśnień skarżącej zawartych w odwołaniu, jak i wcześniejszych pismach Wojewoda wskazał, że strona przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania wiedziała wyłączenie o tym, że na działkach nr [...] rozpoczęły się prace budowlane i wystąpiła z wnioskiem o udzielnie informacji, czy w ogóle zostało udzielone pozwolenie na budowę. Stwierdził w związku z tym, że ponieważ nie wykazano, że wnioskodawcy wiedzieli o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania, to należało uznać, że wniosek ten został złożony przedwcześnie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję M. K. wniosła o jej uchylenie jako naruszającej przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. i art. 152 § 1 k.p.a. Ponadto wniosła o uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] 2014 r. o pozwoleniu na budowę lub ewentualnie o stwierdzenie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją. W uzasadnieniu skargi strona wywiodła, że Starosta winien był ją pouczyć o możliwości złożenia wnioski o przywrócenie terminu do złożenia wyjaśnień dotyczących terminu uzyskania informacji o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę. Skarżąca podniosła też, że próbowała zakwestionować prawidłowość doręczenia korespondencji z dnia [...].2017 r., jednakże luki w prawie pocztowym nie pozwalają jej na udokumentowanie błędu popełnionego przez Urząd Pocztowy w sposobie doręczania listów i pozostawiania awizacji w przypadku braku odbiorcy w miejscu zamieszkania. Skarżąca wskazała, że kierując zapytanie do Starosty posiadała wiedzę na temat uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę przez firmę [...] Sp. z o.o. Wystosowanie pisma do organu w dniu [...].2015 r. miało na celu uwiarygodnienie daty powzięcia informacji o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie skarżącej, Wojewoda błędnie z interpretował jej pisma, w których jasno wskazywała datę powzięcia informacji na temat uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Podkreśliła ona przy tym, że miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania liczy się od momentu powzięcia wiadomości o wydaniu decyzji, nie zaś od dnia jej doręczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż rozstrzygnięcie w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Instytucja wznowienia postępowania stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania przebiega w dwóch etapach. Pierwszy z nich rozpoczyna złożenie wniosku o wznowienie postępowania i w jego ramach organ dokonuje wstępnej oceny wniosku badając, czy jest on oparty na, wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) – dalej "k.p.a.", przesłankach wznowienia postępowania, jak również czy został wniesiony z zachowaniem terminów, o których mowa w art. 148 k.p.a. Przepis ten stanowi, że strona ze skutkiem prawnym może wnieść o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§1). W przypadku ustalenia przez organ, że wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na przesłankach wymienionych w k.p.a. oraz że został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a., organ wznawia postępowania w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Takie postępowania kończy się wydaniem decyzji określonych w art. 151 k.p.a. –tj. decyzji odmawiającej uchylenia dotychczasowej decyzji (art. 151 § 1 pkt 1), decyzji uchylającej decyzję dotychczasową (art. 151 § 1 pkt 2) lub decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art. 151 § 2) W sytuacji natomiast, gdy po dokonaniu wstępnej kontroli wniosku organ stwierdzi, że wniosek o wznowienie postępowania nie jest oparty na przesłankach wymienionych w k.p.a. lub został złożony z uchybieniem terminów, o których mowa w art. 148 k.p.a., wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Dodać należy, że wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia przez stronę terminu do złożenia wniosku, stanowi rażące naruszenie prawa, jako godzące w zasadę ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. II OSK 976/06 – Lex nr 275519) W niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] 2015 r. Starosta Powiatu [...], na wniosek M. i M. K., wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z dnia [...] 2014r. udzielającą [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę zakładu produkcyjnego. Organ uznał tym samym, że wniosek o wznowienie postępowania została oparty na przesłankach wymienionych w k.p.a., a także, że został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Jednakże w decyzji z [...] 2017 r., utrzymanej następnie w mocy przez Wojewodę Starosta, kierując się zaleceniami Wojewody zawartymi w decyzji z dnia [...].2016 r., [...], odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji o pozwoleniu oraz wstrzymania jej wykonania uznając, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przedwcześnie, a wnioskodawcy nie dowiedli w sposób precyzyjny, by termin do złożenia wniosku został zachowany. Mając na uwadze treść wyżej przywołanych przepisów wskazać należy, że organ orzekając w sprawie, w której doszło do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, tylko w przypadku pozytywnego przesądzenia kwestii zachowania przez wnioskodawcę terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania jest uprawniony do wydania decyzji merytorycznej, a więc m.in. decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. W przypadku zaś stwierdzenia, w toku wznowionego postępowania, że wniosek o wznowienie nie został złożony w ustawowym terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a., organ I instancji winien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Dodać należy także, że również organ drugiej instancji - jako organ ponownie rozpoznający sprawę musi najpierw zbadać, czy wniosek został złożony w terminie i w przypadku dojścia do wniosku, że postępowanie zostało wszczęte mimo braku dopuszczalności wznowienia winien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt I SA 855/99, LEX nr 54136). W świetle powyższych rozważań uznać należało, że rozstrzygnięcia organów obu instancji, wydane w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania. W sytuacji, gdyby z ustaleń organów obu instancji wynikało jednoznacznie, że wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony z uchybieniem terminu określonego w art. 148 k.p.a, Sąd mógłby działając w oparciu o przepis art. 145 § 3 k.p.a., po uchyleniu obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć, umorzyć postępowanie w sprawie. W niniejszej sprawie jednak nie zachodziły okoliczności uzasadniające zastosowanie przez Sąd tegoż przepisu. W ocenie bowiem Sądu kwestia terminowości złożenia wniosku przez stronę skarżącą nie została w pełni wyjaśniona, co wpłynęło na prawidłowość uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć w sprawie. Podnieść należy, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek uzasadniania decyzji powiązany jest z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który - sprawując kontrolę w oparciu o powołane na wstępie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Zdaniem Sądu z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynikają w sposób jednoznaczny motywy rozstrzygnięcia. W obu decyzjach podnoszono bowiem z jednej strony, że treść pism skarżącej przemawia za uznaniem, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez nią i M. K. przedwcześnie, z drugiej zaś wskazuje się na niejasności co do daty, w której strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienie podkreślając przy tym, że wnioskodawcy nie ustosunkowali się do skierowanego do nich wezwania do sprecyzowania terminu, w którym dowiedzieli się o wydanej decyzji. W ocenie Sądu twierdzenia powyższe wzajemnie się wykluczają. Uznanie, że z wniosku strony nie wynika, w jakim terminie dowiedziała się ona o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania oznacza, że wniosek o wznowienie postępowania zawiera braki formalne i w związku z tym wymaga uzupełnienia. Stwierdzenie natomiast, że wniosek został złożony przedwcześnie wskazuje na to, iż wniosek ten, mimo prawidłowej formy i treści jest niedopuszczalny z uwagi na niezachowanie ustawowego terminu do jego wniesienia. Powyższe rozbieżności w uzasadnieniach nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie, czym kierowały się organy wydając rozstrzygnięcie w sprawie. Mając na uwadze stwierdzone powyżej uchybienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1369) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2017 r. Biorąc zaś pod uwagę istniejące wątpliwości co do tego kiedy wnioskodawcy dowiedzieli się o istnieniu podstaw do wznowienia postępowania Sąd uznał, że istniała potrzeba uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., również postanowienia Starosty [...] z dnia [...] 2015 r. o wznowieniu postępowania. Ponownie rozpoznają sprawę organ winien uwzględnić ocenę prawną dokonaną przez Sąd i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie zachowania przez wnioskodawców terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, opierając się na dotychczas zebranym materiale dowodowy, a także na ewentualnych dodatkowych wyjaśnieniach wnioskodawców.