II SA/Bd 737/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi P. I. na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat obowiązujących w 2017 r. za usuwanie pojazdów z dróg na obszarze powiatu inowrocławskiego i przechowywanie ich na parkingu strzeżonym stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Prokurator Rejonowy w I. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy uchwałę Nr [...] Rady Powiatu I. z dnia [...] grudnia 2016r. w sprawie ustalenia wysokości opłat obowiązujących w 2017 roku za usuwanie pojazdów z dróg na obszarze powiatu i. i przechowywanie ich na parkingu strzeżonym (opubl. Dz.Urz.Woj. [...] z 2 stycznia 2017r., poz.8), zarzucając rażące naruszenie prawa – art. 130 a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2017 poz. 128 ze zm.), poprzez ustalenie w niej wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na poziomie tożsamym z najwyższym dopuszczalnym bez odniesienia ich do rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów. Wobec powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w § 1 zaskarżonej uchwały, w oparciu o obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2016r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2017 roku maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowania na parkingu strzeżonym (M.P. z 2016r., poz. 78), Rada Powiatu I. ustaliła w roku 2017 wysokość opłat za czynności związane z usuwaniem pojazdów z dróg powiatu i. i przechowywania tych pojazdów na parkingu strzeżonym w wysokości określonej w załączniku do uchwały. W uzasadnieniu do uchwały Rada powołała się na zaktualizowanie przez Ministra Finansów obwieszczenia dotyczącego maksymalnych stawek opłat w kontekście ciążącego na niej corocznie obowiązku ustalenia w drodze uchwały wysokości przedmiotowych opłat. Jak wskazał skarżący, wysokości stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi na koszt właściciela i stawek opłat za przechowywanie pojazdu na parkingu (w zależności od rodzaju pojazdu), o których mowa w punkcie 1 i 2 załącznika do uchwały są tożsame z maksymalnymi wysokościami stawek kwotowych opłat ogłoszonych w przytoczonym wyżej obwieszczeniu Ministra Finansów. W ocenie Prokuratora zaskarżone postanowienia uchwały nie czynią zadość wymogom zawartym w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Jedyną przesłanką przyjęcia przez organ stawek jest możliwość uchwalenia ich w maksymalnej wysokości, bez odniesienia ich do uwarunkowań dotyczących poszczególnych powiatów. Zdaniem skarżącego, gdyby intencją ustawodawcy było zagwarantowanie maksymalnych wpływów do budżetu wynikałyby one wprost z ustawy. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu I. wniosła o jej oddalenie, wskazując, iż wydając zakwestionowaną uchwałę kierował się dyspozycją art. 130a ust. 6a Prawa o ruchu drogowym. Rada powiatu przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały uwzględniła specyfikę powiatu i., przyjmując, że jest to jeden z większych powiatów w Polsce, w związku z czym koszty usuwania pojazdów są wyższe. Zgodnie z art. 130a ust. 5f Prawa o ruchu drogowym, powierza wykonanie zadań własnych określonych w tym przepisie podmiotowi zewnętrznemu dysponującemu parkingiem, zwracając uwagę, że poza kosztami usuwania i przechowywania pojazdów, powiat ponosi także koszty utrzymania stanowiska pracy osoby obsługującej powyższe zadanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1369, dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (zob.: D. Dąbek, "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Uchwała Rady Powiatu I. z dnia [...] grudnia 2016r., nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat obowiązujących w 2017 roku za usuwanie pojazdów z dróg na obszarze powiatu i. i przechowywanie ich na parkingu strzeżonym (opubl. Dz.Urz.Woj. [...] z 2 stycznia 2017r., poz.8). Uchwała ta bowiem wraz z ustawą, na podstawie której została wydana, określa zakres obowiązku ponoszenia opłat i kosztów za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na terenie Powiatu I., dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych mających miejsce na powiatu, przy tym adresatami tej uchwały są osoby – określone generalnie, a nie imiennie - objęte ustawowym obowiązkiem ponoszenia tych opłat i kosztów. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2017 poz. 128 ze zm., dalej "p.r.d."), zgodnie z którym rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Jak wynika z art. 130a ust. 6b p.r.d. – maksymalne stawki opłat określone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego. Art. 130a ust. 6c Prawa o ruchu drogowym stanowi, iż na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, o których mowa w ust. 6a, z uwzględnieniem zasady określonej w ust. 6b, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych. W myśl natomiast art. 130a ust. 6d p.r.d., wskaźnik cen, o którym mowa w ust. 6b, ustala się na podstawie komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", w terminie 20 dni od dnia jego ogłoszenia. Wskazać należy, że wysokość stawek na rok 2017 określona została w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2016r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2017 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2016r., poz. 778). Analiza pkt 1 i pkt 2 oraz załączników do uchwały Nr [...] Rady Powiatu I. w kontekście postanowień obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2016r. wykazała, że Rada Powiatu przyjęła w każdym przypadku za usunięcia pojazdu z drogi i jego przechowywania na parkingu strzeżonym, maksymalną stawkę opłat oraz kosztów wskazaną w obwieszczeniu. Przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6a ustawy są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest z kolei obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek materialnoprawnych, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia (kompetencji), a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia "pod uwagę", co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. W odniesieniu do przedmiotu zaskarżenia skargą oznacza to, że uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek w granicach wyznaczonych treścią art. 130 ust. 6a-6d ustawy będzie wynikiem wzięcia "pod uwagę" wyłącznie powyższych przesłanek. W zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu powinna przeanalizować jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług również w dni ustawowo wolne od pracy. Z kolei ustalenie wysokości opłat w oparciu o drugą z wymienionych przesłanek powinno obejmować ustalenie kosztów tego typu usług świadczonych na terenie powiatu, którego uchwała dotyczy. Ustalenie zaś wysokości globalnej stawek opłat powinno stanowić wypadkową wymienionych wyżej przesłanek. Uzasadnienie uchwały powinno szczegółowo określać jakie dane zostały wzięte pod uwagę, w taki sposób, aby poddawała się ona kontroli w szczególności w zakresie tego, czy uchwałodawca ustalając wysokość poszczególnych stawek nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia, uwzględniając kryteria nie przewidziane w ustawie. Podkreślenia bowiem wymaga, że ustawodawca określając w art. 130a ust. 6 jedynie dwa opisane wyżej kryteria, które powinny stanowić podstawę ustalenia wysokości opłat, wykluczył jednocześnie możliwość kierowania się przy podejmowaniu uchwały innymi względami, aniżeli te, które zostały wymienione w treści tego przepisu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zatem przyznać rację prokuratorowi, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 130a ust. 6 ustawy prawo o ruchu drogowym, bowiem lektura jej uzasadnienia prowadzi do wniosku, że uchwałodawca, ustalając wysokość opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingach strzeżonych kierował się kryteriami nieprzewidzianymi w ustawie, nie biorąc w ogóle pod uwagę kosztów usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Podnoszone przez organ argumenty odnoszące się do uwzględnienia przy ustalaniu stawek na maksymalnym przewidzianym przez prawodawcę poziomie kosztów realizacji zadania i konieczności uwzględnienia również utrzymania stanowiska pracownika urzędu nie mogły zatem zostać uwzględnione. Ustawodawca nakładając na powiat obowiązki wynikające z art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym określił bowiem ściśle kryteria, które winny być brane pod uwagę przy podejmowaniu uchwały, o której mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d. i tego rodzaju kalkulacja w kryteriach tych się nie mieści. Przyznać należy, że ustawodawca wskazując na konieczność wzięcia pod uwagę kryterium sprawnej realizacji zadań pozostawił organom samorządu powiatu pewien luz decyzyjny, wynikający z możliwości takiej organizacji usuwania i przechowywania pojazdów, która z jednej strony zapewni skuteczność i szybkość działania, a także zapewnienie ciągłości usług z drugiej. W zakresie tego kryterium mogą się zatem mieścić zarówno organizacja własnego parkingu, zakup lawety i koszty ponoszone z tego tytułu, jak również konieczność ponoszenia kosztów zapewnienia świadczenia usług w dni ustawowo wolne od pracy. Kalkulacja kosztów w tym zakresie winna jednak znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia do uchwały i być na tyle czytelna, aby poddawała się weryfikacji. Lektura uzasadnienia zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że ustalając wysokości stawek kierowano się głównie analizą przychodów z tego tytułu, nie wzięto natomiast pod uwagę kryteriów, o których mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d., w szczególności nie przeanalizowano kosztów usuwania i przechowania pojazdów na terenie Powiatu. Wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera w swej treści umotywowania przyjęcia przez Radę Powiatu maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym i przyjętych przez organ kryteriów. Także z przedłożonej przez organ do sprawy dokumentacji nie wynika, aby przed uchwaleniem nowych stawek organy powiatu dokonywały jakiejkolwiek analizy i weryfikacji rzeczywistych kosztów związanych z realizacją przedmiotowych zadań, w kontekście podstaw ustalenia stawek na rok 2017. W odpowiedzi na skargę, organ wskazał, że przyjęcie stawek maksymalnych wynika z okoliczności, że powiat i. jest jednym z większych powiatów w Polsce, w związku z czym koszty usuwania pojazdów są wyższe. Ponadto, organ wskazał, że realizując wytyczne wynikające z treści art. 130a ust. 5f Prawa o ruchu drogowym, powierzył wykonanie zadań własnych określonych w tym przepisie podmiotowi zewnętrznemu dysponującemu parkingiem – [...], stwierdzając, że poza kosztami usuwania i przechowywania pojazdów, powiat ponosi także koszty utrzymania stanowiska pracy osoby obsługującej powyższe zadanie. W ocenie Sądu Rada Powiatu I. błędnie utożsamia obowiązek wzięcia pod uwagę potencjalnych kosztów usług na terenie powiatu z koniecznością dostosowania do nich wysokości ustalanych stawek opłat za usunięcie i przechowanie pojazdu. Organ nie może bowiem stanowić o uchwalaniu opłat w oparciu o kryteria inne, niż wskazane w ustawie. Obciążanie obywateli kosztami utrzymania stanowiska pracy osoby obsługującej zadanie usuwania i przechowywania pojazdów, zwłaszcza bez podania tych kosztów, nie mieści się w dyspozycji ww. przepisu i stanowi o przekroczeniu przez skarżony organ delegacji ustawowej w nim określonej. Za koszty bowiem usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu uznać należy koszty będące odpowiednikiem cen za usuwanie i przechowywanie pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego typu usługi komercyjne na terenie powiatu (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 września 2017r., sygn. III SA/Łd 690/17). Usuwanie z drogi pojazdów i ich przechowywanie jest zadaniem powiatu, realizowanym przez pracowników Starostwa, których koszty zatrudnienia ponosi Powiat, niezależnie od tego, jakie czynności wykonują oni w ramach swoich obowiązków wynikających ze stosunku pracy. Jak wyżej wskazano wysokość jednostkowej stawki powinna stanowić wypadkową obu kryteriów, co z kolei nie oznacza konieczności automatycznego dostosowania wysokości stawki do średnich kosztów usług określonego typu. Ustalenie stawek powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoli na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelne analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały oraz jej projektu ma charakter na tyle lakoniczny, że nie wynikają z niego nie tylko kryteria przyjęte w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, ale również żadne inne. Uzasadnienie przyjęcia maksymalnych opłat nie wynika również z protokołu nr 24/2016 z posiedzenia Komisji Budżetu i Finansów, które odbyło się w dniu 21 grudnia 2016r. oraz z protokołu sesji Rady Powiatu, w zakresie podjęcia skarżonej uchwały. Stwierdzić zatem należy, że zaskarżona uchwała narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Rada powiatu błędnie zinterpretowała materialnoprawne przesłanki wynikające z art. 130a ust. 6 i 6c Prawa o ruchu drogowym, przekraczając upoważnienie ustawowe zawarte w tym przepisie, kształtując stawki w sposób dowolny i arbitralny, na poziomie maksymalnym. Organ nie uzasadnił swojego stanowiska zwłaszcza w kontekście kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, zatem rzeczywistych kosztów usług holowania pojazdów, które kształtują się w powiecie i., a nie szeroko rozumianych kosztów teoretycznie ponoszonych przez powiat w związku z jego rozmiarem. Reasumując, Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie treść uchwały i załączonego uzasadnienia do jej projektu nie wskazuje na zastosowanie w sprawie kryteriów ustawowych określonych w art. 130a ust. 6 i 6c u.p.r.d., co z kolei uzasadnia wniosek, że w tym wypadku rada wykroczyła poza delegację ustawową. To zaś stanowi istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał. Naruszenie to trzeba - w ocenie Sądu - kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 130a ust. 6 p.r.d., jak i art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Daje to podstawę do stwierdzenia nieważności aktu. Prokurator doprecyzował skargę na rozprawie wskazując, iż żądnie obejmuje stwierdzenie nieważności uchwały w całości dotkniętej istotnym naruszeniem prawa. W ocenie sądu z uwagi na treść oraz zakres uchwały, stwierdzenie nieważności zasadniczej części uchwały obejmującej ustalenie wysokości opłat za czynności związane z usuwaniem pojazdów z dróg powiatu i. i przechowywanie tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz opłat z tytułu kosztów powstałych w wyniku dyspozycji usunięcia pojazdu, a następnie odstąpienia od jego usunięcia (przesłanki ustalania kosztów są dla obu przypadków wspólne), pozostawienie w mocy pozostałej części uchwały czyniłoby ją kadłubową, bezprzedmiotową i nienadającą się do stosowania. Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości