II SA/Bd 643/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska - Ziołek (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2018 r. sprawy ze skargi A. B.-M. i K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z [...] lutego 2018r. nr [...].

Zaskarżona decyzją z [...] 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z [...] 2018 r. przyznającej A. B. i K. M. środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w kwocie [...]zł. Powyższa decyzja zapadał w następujących okolicznościach. A. B. i K. M. we wniosku z [...] 2018 r. domagali się – z powołaniem się na treść umowy o pełnienie funkcji zawodowej rodziny zastępczej – przyznania zwrotu kosztów utrzymania mieszkania, w tym wydatków poniesionych tytułem: czynszu za najem lokalu, opłaty za internet, opłaty za energię elektryczną oraz opłaty za gaz w okresie od [...] 2017 r. do [...] 2017 r. Do wniosku skarżący dołączyli stosowne faktury – dokumentując między innymi poniesienie kosztów zużycia energii elektrycznej (faktura VAT nr [...] z [...] 2017 r.). Decyzją z dnia [...] 2018 r. Starosta [...], na podstawie art. 83 ust. 2, art. 88 ust. 1 i ust. 4, art. 191 ust. 5, art. 192 pkt 7 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U z 2017 r., poz. 697), przyznał środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym w kwocie [...]zł - w tym na pokrycie kosztów: zużycia gazu za okres [...] 2017 r. do [...] 2017 r., karty do telefonu za okres od [...] 2017 r. do [...] 2017 r. oraz najmu lokalu za okres od [...] 2017 r. do [...] 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał na sposób wyliczenia wysokości przyznanych kosztów – poprzez wyjaśnienie, że wzięto pod uwagę łączną kwotę ustalonych kosztów oraz liczbę osób zamieszkałych w lokalu mieszkalnym i liczbę dzieci przebywających w rodzinie zastępczej. Odwołanie od decyzji wnieśli A. B. i K. M.. Odwołujący podnieśli przede wszystkim kwestię bezpodstawnego wydłużenia terminu rozpoznania wniosku, a ponadto zarzucili niestaranność w weryfikacji przedłożonych wraz z wnioskiem dokumentów. W ocenie odwołujących organ I instancji dokonał nieprawidłowych wyliczeń i w konsekwencji nie przyznano środków w wysokości faktycznie poniesionej. Odwołujący wyrazili również przekonanie, że nie nadanie decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności naraziło rodzinę na straty materialne i moralne. W rozpoznaniu powyższego odwołania wydana została zaskarżona decyzja. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na sposób wyliczenia kwoty środków przysługujących skarżącym i wyjaśniło, że kwota ta obejmuje: koszty najmu w kwocie potwierdzonej dokumentami (potwierdzeniami zapłaty czynszu za 3 miesiące), koszty zakupu karty za telefon w kwocie wynikającej z przedstawionych faktur oraz koszty opłaty za gaz w kwocie obliczonej proporcjonalnie za okres od [...] 2017 r. do [...] 2017 r. W ocenie SKO takie wyliczenie kwoty przyznanych środków jest prawidłowe, a pominięcie faktury za zużycie energii elektrycznej wynika z okoliczności, iż faktura dotyczyła lokalu mieszkalnego przy ul. [...], a nie przy ul. [...]. Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutu nie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, powołał się na treść art. 108 § 1 k.p.a. i podniósł, że zwłoka w wykonaniu zaskarżonej decyzji nie zagraża żadnym dobrom chronionym określonym w tym przepisie. W skardze do sądu, A. B. i K. M. zarzucili decyzji drugiej instancji brak wnikliwej i wszechstronnej analizy przedmiotowej sprawy – w tym brak wyjaśnienia (popartego stosowną argumentacją) różnicy pomiędzy wnioskowaną kwotą środków a kwotą przyznaną decyzją organu I instancji. Skarżący zakwestionowali możliwość ograniczenia kwoty zwrotu opłat za gaz z pominięciem okresu sprawowania funkcji niezawodowej rodziny zastępczej. Powołali się przy tym na treść art. 83 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, który ma zastosowanie zarówno do zawodowych, jak i niezawodowych rodzin zastępczych. Skarżący podnieśli, że z treści zaskarżonej decyzji organu I instancji nie wynika przyczyna pominięcia faktury za zużycie energii elektrycznej. Zwrócili też uwagę, że przedstawiona przez nich fakturą dotyczy rozliczenia za lokal nr [...] przy ulicy [...], natomiast adres [...] został wskazany jako adres korespondencyjny. Skarżący podtrzymali swoje przekonanie o bezpodstawności przedłużenia terminu rozpoznania ich wniosku z [...] 2018 r. i wyrazili stanowisko, zgodnie z którym opieszałość organu I instancji powinna uzasadniać nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zdaniem skarżących natychmiastowe wykonanie decyzji powinno być uznane za naturalne i nie podlegać głębszym rozważaniom organów administracji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wraz z argumentacją zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257). Przepis ten stanowi, że rodzina zastępcza niezawodowa i zawodowa może otrzymywać środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym przez rodzinę zastępczą niezawodową albo zawodową na czynsz, opłaty z tytułu najmu, opłaty za energię elektryczną i cieplną, opał, wodę, gaz, odbiór nieczystości stałych i płynnych, dźwig osobowy, antenę zbiorczą, abonament telewizyjny i radiowy, usługi telekomunikacyjne oraz związanym z kosztami eksploatacji, obliczonym przez podzielenie łącznej kwoty tych kosztów przez liczbę osób zamieszkujących w tym lokalu lub domu jednorodzinnym i pomnożenie przez liczbę dzieci i osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o których mowa w art. 37 ust. 2, umieszczonych w rodzinie zastępczej wraz z osobami tworzącymi tę rodzinę zastępczą. Przytoczona powyżej norma ust. 2 adresowana jest do rodziny zastępczej niezawodowej i zawodowej. Przyznanie środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym przez rodzinę zastępczą niezawodową albo zawodową, uzależnione jest od uznania administracyjnego organu. Ustawodawca użył w przepisie dopełnienia "może". Oznacza to, że to od stanowiska organu zależy, czy wnioskowane środki finansowe mogą zostać przyznane. Powyżej zacytowany przepis jest przeciwieństwem ust. 3a art. 83 ww. ustawy, gdzie nie ma mowy o uznaniu administracyjnym. Adresatem tego przepisu jest jednak wyłącznie rodzina zastępcza zawodowa, w której umieszczono powyżej 3 dzieci. Bezspornie w rodzinie zastępczej skarżących umieszczonych jest dwoje dzieci. Zaskarżona decyzja podjęta zatem została w oparciu o uznanie administracyjne. Kontrola legalności rozstrzygnięć o charakterze uznaniowym sprowadza się do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione okoliczności faktyczne. Istotne jest także zbadanie, czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego dokonano prawidłowej oceny przesłanek warunkujących zastosowanie dobrodziejstwa przepisu. Wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności czy arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Podkreślić także należy, że ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej zgodnie z jej preambułą uchwalona została "Dla dobra dzieci, które potrzebują szczególnej ochrony i pomocy ze strony dorosłych, środowiska rodzinnego, atmosfery szczęścia, miłości i zrozumienia, w trosce o ich harmonijny rozwój i przyszłą samodzielność życiową, dla zapewnienia ochrony przysługujących im praw i wolności, dla dobra rodziny, która jest podstawową komórką społeczeństwa oraz naturalnym środowiskiem rozwoju, i dobra wszystkich jej członków, a w szczególności dzieci, w przekonaniu, że skuteczna pomoc dla rodziny przeżywającej trudności w opiekowaniu się i wychowywaniu dzieci oraz skuteczna ochrona dzieci i pomoc dla nich może być osiągnięta przez współpracę wszystkich osób, instytucji i organizacji pracujących z dziećmi i rodzicami". Jednym z celów ustawy jest dostarczanie środków finansowych niezawodowej i zawodowej rodzinie zastępczej na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym przez tę rodzinę. W niniejszej sprawie organy, działając w granicach uznania administracyjnego, czyli w granicach pozwalających dokonać im wyboru co do rozstrzygnięcia, wyboru tego dokonały w sposób dowolny, z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy nie ustaliły bowiem w sposób prawidłowy i wyczerpujący okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia i nie rozpoznały sprawy w jej całokształcie. Z uwagi na charakter popełnionych naruszeń celowe jest wskazanie, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, która zobowiązuje organy administracyjne do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Ponadto organ winien prowadzić postępowanie w taki sposób, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej - art. 8 k.p.a. Obowiązki te są realizowane dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organy administracji całego materiału dowodowego - art. 77 § 1 k.p.a. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy to w pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarżący pełnią funkcję rodziny zastępczej zawodowej na podstawie umowy zawartej z organizatorem pieczy w dniu [...] 2017 r. Umowa ta w § 12 pkt 9 i 6 przewiduje wypłatę świadczeń pieniężnych na podstawie decyzji administracyjnej oraz obligatoryjne przyznanie środków na utrzymanie i eksploatację lokalu mieszkalnego jedynie w przypadku umieszczenia w rodzinie powyżej 3 dzieci. W załączniku nr 1 do tej umowy (dołączonym do akt sprawy) strony porozumiały się co do sposobu ustalania wysokości tych środków. Oznacza to - z jednej strony, że przyznanie skarżącym środków na utrzymanie lokalu wymagało wydania decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym (z uwagi na liczbę dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej), jednak z drugiej strony przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie środków finansowych organy miały obowiązek uwzględnić postanowienia umowy z dnia [...] 2017 r. Analizując treść zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającej go decyzji Starosty [...] należało dojść do wniosku, że organy pominęły okoliczność zawarcia umowy o pełnienie funkcji rodziny zastępczej – w tym treść załącznika nr 1 do umowy. Jest to tym bardziej niezrozumiałe, gdy się zauważy, że we wniosku o przyznanie zwrotu kosztów wydatków eksploatacyjnych skarżący odnieśli się właśnie do tej umowy. Zgodnie z postanowieniami umownymi strony ustaliły maksymalną kwotę zwrotu wydatków za energię elektryczną. Skarżący domagali się przyznania zwrotu kosztów za okres do [...] 2017 r. w kwocie niższej, dokumentując ich wysokość fakturą VAT nr [...] z [...] 2017 r. Organy odmawiając zwrotu kosztów za energię elektryczną nie tylko nie odniosły się do treści porozumienia, ale z naruszeniem przepisów postępowania pominęły dowód w postaci powyższej faktury. Rację mają skarżący, że organ odwoławczy bezpodstawnie powołał się na okoliczność wystawienia tej faktury na lokal inny niż określony w umowie z [...] 2017 r. - w jej § 3. Zgodnie z umową miejscem sprawowania pieczy zastępczej jest lokal usytuowany na nieruchomości przy ulicy [...] w [...]. Załączona do wniosku faktura VAT z [...] 2017 r. dotyczy rozliczenia miejsca poboru energii – określonego jako "Mieszkanie, ul. [...], [...]" – tj. miejsca sprawowania pieczy zastępczej. Nie może budzić zatem wątpliwości, że dokument ten nie mógł być pominięty w rozliczeniach kosztów eksploatacji lokalu z uzasadnieniem przytoczonym w zaskarżonej decyzji. Organy nie tylko dokonały nieprawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, ale w sytuacji zakwestionowania dołączonej faktury miały obowiązek rozważenia możliwości zwrotu kosztów za energię elektryczną w wysokości determinowanej treścią podpisanej umowy o pełnienie funkcji rodziny zastępczej. Tymczasem w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji nie dokonano oceny badanej sprawy (określonych okoliczności) w świetle umowy z [...] 2017 r. – naruszając dodatkowo przepis art. 107 §1 i § 2 k.p.a. Z tych względów Sąd uznał zasadność zarzutów skargi sformułowanych w powyższym zakresie. Sąd nie podziela jednak zarzutu naruszenia przepisu art. 83 ust. 2 ustawy o wpieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Naruszenia tego przepisu skarżący upatrują w pominięciu w zaskarżonej decyzji (przy ustalaniu wysokości przyznanych środków finansowych) wydatków poniesionych za gaz w okresie do [...] 2017 r. Stanowisko skarżących nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zgodnie z wnioskiem z [...] 2018 r. zakres postępowania był ograniczony do rozliczenia kosztów eksploatacji mieszkania w oparciu o porozumienie zawarte w umowie o pełnienie funkcji zawodowej rodziny zastępczej, a funkcję tę skarżący pełnią dopiero od września 2017 r. Ponadto Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisu art. 108 § 1 k.p.a. Skarżący zarzucają organom zaniechanie i nie nadanie decyzji przyznającej środki finansowe rygoru natychmiastowej wykonalności. Skarżący wyrazili pogląd, że natychmiastowa wykonalność powinna być uznana za "naturalną" i nie stanowić przedmiotu rozważań organów administracji. Z takim poglądem nie sposób się zgodzić. W myśl powołanego art. 108 § 1 k.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany jedynie decyzji organu I instancji na wniosek strony lub z urzędu. Kwestia zaś możliwości natychmiastowego wdrożenia decyzji w życie wymaga rozstrzygnięcia w ramach tzw. uznania administracyjnego z uwzględnieniem okoliczności sprawy. Przypomnieć bowiem należy, że organy mogą z urzędu nadać rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa przed ciężkimi stratami bądź ze względu na inny interes społeczny. Organ odwoławczy trafnie wskazał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że w sprawie nie miały miejsca okoliczności uzasadniające nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności z urzędu. Nie wystąpiły zagrożenia dla wartości chronionych - wskazanych w art. 108 § 1 k.p.a. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności możliwe jest również na wniosek strony. Pomijając już nawet kwestię, czy można było uznać żądanie wydania decyzji "w trybie natychmiastowym" za wniosek o zastosowanie art. 108 k.p.a. to zauważyć należy, że skarżący nie wskazali na jakiekolwiek okoliczności faktyczne uzasadniające natychmiastowe wdrożenie decyzji do realizacji. W myśl omawianego przepisu nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności wymagało tymczasem wykazania okoliczności świadczących o wyjątkowo ważnym interesie strony. Mimo nietrafności powyższych zarzutów Sąd uznał wnioski skargi za w pełni uzasadnione. W tym stanie rzeczy Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] 2018 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien uwzględnić treść niniejszego uzasadnienia i przeprowadzić ponowną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz dokonać wszechstronnych ustaleń - z uwzględnieniem treści umowy zawartej [...] 2017 r. o pełnienie funkcji zawodowej rodziny zastępczej.