II SA/Bd 631/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 27 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. W. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] lutego 2023 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz M. W. kwotę 300 (trzysta) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.

W dniu 23 lutego 2023 r. Rada Miasta Torunia działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz.40 ze zm.) – dalej w skrócie "u.s.g." oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) podjęła uchwałę nr 1027/23 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ulic: św. Jana Bosko, Szosa Chełmińska i Ugory w Toruniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą uchwałę wniósł M. W. żądając stwierdzenia jej nieważności w całości. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 15 ust. 2 pkt 1, pkt 6, pkt 10 i ust. 3, art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie: niezdefiniowania pojęcia terenu usług, błędnego określenia stosunku liczby miejsc parkingowych (§ 9 pkt 7 lit. g, § 10 pkt 7 lit. f, § 11 pkt 7 lit. g, § 12 pkt 7 lit. g, § 13 pkt 7 lit. b, § 14 pkt 7 lit. g, § 15 pkt 7 lit. h – planu miejscowego), dopuszczenie ustaleniami miejscowego planu możliwości bilansowania miejsc postojowych na terenach oznaczonych symbolami: 158.03.ZP1, 158.03-U/ZP5 oraz 158.03-US9 z miejscami parkingowymi lokalizowanymi na terenach dróg publicznych, pominięcie ustalenia sposobu realizacji miejsc parkingowych oraz ustalenia liczby miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, braku określenia lokalizacji infrastruktury technicznej ani jej parametrów, braku określenia układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami przy jednoczesnej niemożności jednoznacznego powiązania rysunku plany miejscowego z tekstem planu miejscowego, zakazania lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych oraz sprzeczne ustalenia co do rozstrzygnięcia czy omawiana uchwała jest nowym planem miejscowym czy też stanowi zmianę obowiązującego planu. Skarżący podkreślił, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, który upatruje w tym, że jest właścicielem działki nr [...] obręb [...] w T., która graniczy z terenem objętym skarżonym planem miejscowym. Działka zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, podczas gdy Rada Miasta w sąsiedztwie dopuszcza m. in. możliwość lokalizacji zabudowy usługowej. Skarżący powołał się na ochronę swego prawa własności wywodzona z art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Torunia wniosła o jej oddalenie wskazując na brak legitymacji czynnej skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, tj. naruszenia interesu prawnego skarżącego. Organ podkreślił, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w granicach planu. Uprawnienie właścicielskie nie obejmuje natomiast prawa do zakazywania zabudowy nieruchomości sąsiednich. zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a tym bardziej nie ogranicza władztwa planistycznego gminy. Skarżony plan nie zmienia przeznaczenia nieruchomości skarżącego. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego z 9 sierpnia 2023 r. strona skarżąca została wezwana do wskazania i wykazania stosownymi dokumentami, że skarżona uchwała w całości lub w określonej części (konkretnie jakiej części uchwały?) narusza aktualny indywidualny interes prawny skarżącej, w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. Wskazano w wezwaniu, że jedynie z treści skargi wynika, że skarżący pozostaje właścicielem nieruchomości graniczącej z terenem objętym skarżonym planem miejscowym. Okoliczność ta nie została jednak wykazana. Nie wskazano z jakim konkretnie terenem określonym w planie graniczy działka strony skarżącej, a także które ustalenia planu miejscowego i dotyczące jakiego terenu objętego tym planem (o jakim symbolu na załączniku mapowym oraz jakie konkretnie przepisy tekstu planu) naruszają interes prawny skarżącej, wynikający z jakich przepisów prawa w odniesieniu do prawa własności nieruchomości, na które się powołuje. Strona skarżąca jest zobowiązana do wykazania naruszenia jej indywidualnego interesu prawnego, konkretnymi przepisami skarżonego planu miejscowego, w szczególności w sytuacji gdy nie posiada żadnego tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości objętej ustaleniami tego planu miejscowego. Wezwanie doręczono skarżącemu 28 sierpnia 2023 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru k. 57 akt) i pozostało bez odpowiedzi w zakreślonym przez Sąd terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego Sąd bada, spełnienie wymogów formalnych skargi oraz to czy interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej: "p.p.s.a." sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej) (...), nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) – dalej u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje w sytuacji, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003/8/84). Skarżący powinien udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (zob. wyrok NSA z 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1437/04, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze podkreśla się, że naruszenie interesu prawnego powinno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (tak: NSA w wyroku z 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2503/01). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny skarżącego. Z przytoczonych wyżej orzeczeń wynika, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo podmiotu, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarżący nie udzielił odpowiedzi na wezwanie Sądu w wyznaczonym terminie, który upłynął bezskutecznie z dniem 4 września 2023 r. Nie wykazał zatem w jakikolwiek sposób własnej legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. W szczególności skarżący nie wykazał aby został naruszony jego indywidualny, aktualny interes prawy lub jakiekolwiek uprawnienie polegające na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną. Należy przy tym zaznaczyć, że taki związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia konkretnych obowiązków. Przy korzystaniu z art. 101 ust. 1 u.s.g. należy bowiem wykazać już dokonane uchwałą organu gminy, a nie tylko ewentualnie zagrażające naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi. W rozpoznawanej sprawie wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Torunia z dnia 23 lutego 2023 r., nr 1027/23 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości, a zarzuty skargi dotyczą m.in. określenie przeznaczenia sąsiednich terenów jako zabudowa usługowa. W tym zakresie wskazano, że Rada Miasta określając przeznaczenie terenów objętych planem miejscowym i uchwalając zaskarżony plan miejscowy naruszyła interes prawny, nie uwzględniając sposobu zagospodarowania działki skarżącego, a priori prowadząc do dysharmonii przestrzennej i konfliktów społecznych. Niesporne w sprawie pozostaje, że strona skarżąca nie posiada tytułu prawnego do żadnej nieruchomości w obszarze objętym skarżonym w całości miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżony plan nie zmienia przeznaczenia nieruchomości strony skarżącej. W dalszym ciągu może ona być wykorzystywana jako nieruchomość zabudowana jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym. Skarżący nie wskazał żadnego przepisu prawa stanowiącego naruszenie jego indywidualnego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą czy to w całości, czy chociażby w jakiejkolwiek części tego planu miejscowego. W szczególności nie wskazał z jakim konkretnie terenem, o jakim przeznaczeniu w skarżonym planie miejscowym jego nieruchomość sąsiaduje i które konkretnie przepisy tego planu naruszają w jaki sposób jego indywidualny interes prawny. Nie może stanowić źródła tego interesu prawnego samo tylko ogólnikowe powoływanie się na konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności oraz art. 140 kc. Prawo własności nie jest bowiem w żadnym z tych przepisów chronione jako prawo absolutne, a jego ograniczenie m.in. poprzez władztwo planistyczne gminy, wynika wprost z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu regulacja, zawarta w zaskarżonej uchwale, w żaden sposób nie wpływa na indywidualną sytuację prawną strony skarżącej. Nie ogranicza, ani nie pozbawia jej konkretnych uprawnień mających oparcie w przepisach prawa materialnego, nie nakłada także na niego żadnych obowiązków. Wskazane w skardze przyczyny zaskarżenia przedmiotowej uchwały, dotyczące ewentualnych przyszłych skutków zagospodarowania terenu objętego planem, nie dotyczą interesu prawnego Skarżącego, a jedynie interesu faktycznego. Tym samym, brak jest podstaw do uznania, aby skarżący posiadał legitymację procesową do skutecznego zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Podnoszone w skardze argumenty mogące świadczyć o istnieniu interesu faktycznego skarżącego zainteresowanego oczekiwanym zagospodarowaniem sąsiednich terenów. Mając na uwadze, że jedynie naruszenie indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, Sąd nie był uprawniony do dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu, w tym badania merytorycznych zarzutów skargi. Dodatkowo należy wskazać, że analogicznej treści skargi na przedmiotową uchwałę wnieśli także inni właściciele nieruchomości sąsiadujących z terenem objętym regulacją uchwały Rady Miasta Torunia z dnia 23 lutego 2023 r. nr 1027/23 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ulic: św. Jana Bosko, Szosa Chełmińska i Ugory w Toruniu (sprawy o sygn. II SA/Bd 619/23, II SA/Bd 620/23, II SA 628/23, II SA/Bd 622/23). Mając na uwadze przedstawione okoliczności Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i 5a p.p.s.a., odrzucił skargę. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego.