II SA/Bd 631/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 27 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Z.W. z dnia [...] sierpnia 2023 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi M. W. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] lutego 2023 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia odmówić Z.W. dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania.

Pismem z 17 kwietnia 2023 r. M. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rada Miasta Torunia z dnia 23 lutego 2023 r. nr 1027/23 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ulic: św. Jana Bosko, Szosa Chełmińska i Ugory w Toruniu. W piśmie procesowym z 9 sierpnia 2023 r. stowarzyszenie zwykłe pn. "[...]" z siedzibą w Toruniu wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stowarzyszenie podniosło, że jest organizacją społeczną, której statutowych celów niniejsze postępowanie wprost dotyczy. Zgodnie z regulaminem Stowarzyszenia zwykłego "[...]" w Toruniu przyjętego uchwałą nr 2/21 z dnia 2 kwietnia 2021 r. do celów organizacji należy (§ 4): 1. "zachowanie i rozwój Parku Naturalnego "Wrzosowisko" obejmującego niezabudowany teren położony w Toruniu między ulicami Storczykową, Ugoru, św. Jana Bosco, Wiśniowieckiego (...) – ust. 1, 2. "pozostawienie rejonu opisanego w ust. 1 w stanie niezabudowanym i niepoprzecinanym ulicami", 3. "rozwój i promocja terenu opisanego w ust 1, funkcjonującego w świadomości mieszkańców Torunia pod wieloma nazwami, ale zawsze, od pokoleń, jako miejsce rekreacji, kontaktu z naturą, wypoczynku, zabaw z psami, spotkań sportowych, integracyjnych i edukacyjnych". W ocenie wnioskodawcy w interesie społecznym jest działanie stowarzyszenia mające na celu przyłączenie się do postępowania, aby kompleksowo rozpatrzyć sprawę z uwzględnieniem argumentów oraz poglądów, które nie są przedstawiane przez strony postępowania, ale są ważne z punktu widzenia interesu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, zwanej dalej: "p.p.s.a."), udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie. Z powyższego przepisu, statuującego sytuację, kiedy inny podmiot może brać udział w postępowaniu, a zatem wyjątek od zasady, który winien być wykładany ściśle, wynika zatem, że udział w charakterze uczestnika może m.in. zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Brzmienie cyt. przepisu jest jednoznaczne i jego dyspozycja odnosi się do takich przypadków w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które było poprzedzone postępowaniem administracyjnym, a więc postępowaniem o charakterze jurysdykcyjnym uregulowanym przez normy prawa procesowego (np. k.p.a., ordynację podatkową). Poszerzenie przyjętego układu podmiotowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym przez przyznanie prawa do udziału w tym postępowaniu innym podmiotom niż skarżący i organ administracji publicznej prowadzi do ingerencji w prawa podmiotowe stron danego postępowania, dlatego jakakolwiek rozszerzająca wykładnia wskazanego przepisu jest niedopuszczalna (por. postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OZ 353/16). Chodzi więc o pojęcie postępowania administracyjnego w wąskim tego słowa znaczeniu, odwołującego się do przyjętej w polskim systemie prawa regulacji opartej na k.p.a. lub w ordynacji podatkowej. W świetle powyższych rozważań należy uznać, iż art. 33 § 2 p.p.s.a. nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych z innego rodzaju skarg, poza skargami na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym. m.in. w wyroku z 17 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 215/04 NSA przyjął, że tryb postępowania w sprawie projektowania i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Takim właśnie postępowaniem było postępowanie w przedmiotowej sprawie, w której zaskarżony akt prawa miejscowego (uchwała) nie została wydana w trybie postępowania administracyjnego, lecz podjęto ją w trybie przewidzianym dla stanowienia aktów prawa - w wyniku przeprowadzenia postępowania legislacyjnego (por. postanowienie NSA z 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II OZ 1361/07). Przystępowanie osoby trzeciej do postępowania sądowego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nawet jeśli jest to organizacja społeczna, wszczętego przez inny podmiot, tylko dlatego, że podmiot ten uważa, iż wynik tego postępowania może dotyczyć jej interesu prawnego nie znajduje uzasadnienia w brzmieniu art. 33 § 2 p.p.s.a. Dla osób, których interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą (zarządzeniem, aktem prawa miejscowego) organu samorządu z zakresu administracji publicznej, przewidziana jest inna droga ochrony: bezpośrednie zaskarżenie takiej uchwały. Jeżeli ktoś, tak jak wnioskodawca, powołuje się w postępowaniu sądowoadministracyjnym na swój interes prawny, to winien skorzystać z przewidzianej w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (teks jedn. Dz.U. z 2023 r. 40 z późn. zm.) drogi ochrony interesu prawnego naruszonego uchwałą z zakresu administracji publicznej. Drugi człon art. 33 § 2 p.p.s.a. (związek z interesem prawnym) nie może mieć zastosowania tam, gdzie sama legitymacja skargowa jest oparta na innych przesłankach niż te, które wyznacza art. 50 p.p.s.a. Art. 101 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały przez tą uchwałę naruszone. Podstawą tej legitymacji nie jest zatem samo tylko istnienie interesu prawnego po stronie podmiotu skarżącego, ale jednocześnie fakt jego naruszenia. Skoro u.s.g. przewiduje inny (węższy) wymiar legitymacji skargowej przy skargach na uchwały organów gmin, nie można wobec osób składających wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wszczętym taka skargą stosować innej miary niż wobec skarżącego i uznawać, że dla uczestnictwa w postępowaniu sądowym wystarczy samo wylegitymowanie się interesem prawnym bez wskazania na jego naruszenie. Indywidualny charakter skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza bowiem, że tylko skarżący, który wykazał konkretne i realne naruszenie (a nie tylko istnienie) swojego interesu prawnego postanowieniami tej uchwały może być, oprócz organu, uczestnikiem postępowania w tej sprawie sądowoadministracyjnej. Przyjęcie tej różnej miary mogłoby doprowadzić do omijania rygorów art. 101 ust. 1 u.s.g. przez osoby, które nie mogąc złożyć skargi ze względu na brak przesłanki naruszenia ich interesu prawnego, uchybienia terminu do wniesienia skargi itp. domagałyby się dopuszczenia do udziału w postępowaniu, gdyż wystarczałoby im tylko samo istnienie po ich stronie interesu prawnego powiązanego z wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Tymczasem status wszystkich uczestników postępowania powinien być równy. Ponadto ocena miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu który wniósł skargę (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2597/15). Zatem skoro w niniejszej sprawie postępowanie toczyło się na skutek skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a przepis ten nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego pomiotu, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego, to niedopuszczalne jest uznanie, iż wnioskujące stowarzyszenie, także na etapie ewentualnego sądowego postępowania kasacyjnego w niniejszej sprawie ma legitymację do udziału w postępowaniu sądowym. Zatem przedmiotowy wniosek jest niedopuszczalny i podlega oddaleniu. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że strona skarżąca – inicjator przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego nie wykazała naruszenia własnego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., co skutkować musi odrzuceniem skargi. W takiej sytuacji wniosek o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu sądowym staje się bezprzedmiotowy. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a