II SA/Bd 630/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2024 r. sprawy ze skargi T. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru [...] w B. z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru [...] Powiatu [...] w T. z dnia [...] grudnia 2022r. nr [...].KK, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru [...] w B. na rzecz T. T. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z [...] grudnia 2022r. [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T., ponownie rozpoznając sprawę, działając na podstawie, art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1997r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2020r., poz. 1333 ze zm. – dalej powoływanej jako "p.b."), nakazał T. S.A. (Inwestor, Skarżąca) rozbiórkę rozbudowanej stacji bazowej telefonii komórkowej – wieży typu [...], zlokalizowanej na terenie nieruchomości przy ul. [...] w T. poprzez demontaż: 6 anten sektorowych wraz ze wspornikami, anteny radioliniowej, urządzeń sterujących, drabin kablowych, szaf telekomunikacyjnych u podnóża wieży, instalacji elektrycznej niezbędnej do zasilania anten. Organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy stacji bazowej zostało wszczęte [...] lipca 2020r. Ustalono, że budowa stacji (zlokalizowanej przy ul. [...] w T.) była przedmiotem decyzji P. T. z [...] października 2018r. zatwierdzającej projekt budowlany. W wyniku kontroli terenowej ustalono zaś, że po uzyskaniu pozwolenia na budowę Inwestor zamontował na wieży dodatkowo 6 antensektorowych i 1 radioliniową. Postanowieniem z [...] listopada 2020r. wstrzymano roboty budowlane i nałożono na Inwestora obowiązek przedstawienia m.in. zamiennego projektu budowlanego. Po przedstawieniu dokumentów legalizacyjnych przez Inwestora PINB rozszerzył krąg stron postępowania – zawiadamiając o toczącym się postepowaniu miedzy innymi K. D. jako właściciela nieruchomości położonej przy ul. [...], znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. Dokonując zaś oceny przedłożonej dokumentacji projektowej (wraz z uzupełnieniami) oraz uwzględniając dodatkowe wyjaśnienia Inwestora organ I instancji doszedł do przekonania, że Inwestor nie wypełnił nałożonego obowiązku albowiem projekt zamienny nie jest kompletny i został sporządzony w oparciu o przepisy już nieobowiązujące. Nieusunięcie zaś stwierdzonych nieprawidłowości w projekcie zamiennym, w ocenie PINB, upoważniało organ do nakazania rozbiórki w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 p.b. Rozpoznając odwołanie wniesione od powyższej decyzji przez Inwestora Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję [...] kwietnia 2023r. znak [...] – orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. WINB w pełni zaakceptował ustalenia i oceny dokonane przez organ I instancji. W skardze wniesionej przez Inwestora, zastępowanego przez zawodowego pełnomocnika, zakwestionowano stanowisko organów obu instancji i zarzucono naruszenie: art. 107 § 3 k.p.a., art. 6 k.pa., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. podnosząc, że wadliwie uznano dane zawarte w projekcie budowlanym za niespójne albowiem to organy nadzoru budowlanego nakładały na stronę niezrozumiałe i sprzeczne zobowiązania – w tym dotyczące dostosowania projektu budowlanego do przepisów obowiązujących do [...] września 2020r. Inwestor wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie od organu odwoławczego zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko oraz argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowego ustalono, że jedna ze stron postepowania administracyjnego – K. D. zmarła [...] marca 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże w sprawie należało zwrócić uwagę na kwestie niepodniesione w skardze. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". Biorąc pod uwagę fakt, że w niniejszym postępowaniu bierze udział łącznie 10 podmiotów, zdecydowano o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem z dnia 5 grudnia 2022 r. Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2023 r. poz. 259), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Przedmiotem niniejszej skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji WINB, w której utrzymano w mocy decyzję PINB w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowanej przez Skarżącą stacji bazowej telefonii komórkowej. W wyniku przeprowadzenia kontroli sądowej w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania o tym, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu. Odnosząc się do powodu uwzględnienia skargi i tym samym uchylenia decyzji organów obu instancji to należy wskazać, że według art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Stwierdzenie zatem naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1-8 k.p.a.), skutkuje uchyleniem zaskarżonego aktu administracyjnego niezależnie od tego, czy naruszenie mogło, czy też nie mogło mieć wpływu na wynika sprawy. Art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi z kolei, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować wiele uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami k.p.a. (np. art. 78 § 1, art. 79 i art. 81), natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązek ustalenia kręgu stron postępowania spoczywa na organach administracyjnych obu instancji. Zgodnie z art. 140 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 k.p.a. w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Z kolei postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej powinno toczyć się z udziałem wszystkich właścicieli tych nieruchomości, na które istnienie i funkcjonowanie danego obiektu będzie potencjalnie negatywne oddziaływać, a jeżeli któryś z właścicieli nie żyje, to z udziałem jego następców prawnych (spadkobierców). Postępowanie to dotyczy bowiem interesów prawnych właścicieli sąsiednich nieruchomości, którzy muszą znosić ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu własnej nieruchomości wynikające z warunków zabudowy ustalonych dla danego terenu, z którym graniczą ich nieruchomości, a tym samym stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., które powinny brać udział w postępowaniu administracyjnym, aby miały możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, zgłaszać żądania i wnioski (art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a.). W myśl art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Wywiązanie się organu administracyjnego z obowiązków ustalenia wszystkich stron postępowania, w tym także następców prawnych osób, które zmarły przed wszczęciem postępowania, a które nadal pozostają wpisane do stosownych dokumentów urzędowych jako właściciele nieruchomości, które znajdują się na obszarze oddziaływania inwestycji objętej postępowaniem legalizacyjnym, powinno nastąpić na podstawie postępowania wyjaśniającego, unormowanego w art. 75 k.p.a. i nast. (vide: wyrok NSA w wyroku z 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2504/19 – dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji przyznały status strony K. D. jako właścicielce nieruchomości położonej przy [...]. Z dołączonego do akt sądowych odpisu aktu zgonu (k. 177) wynika jednak, że K. D. zmarła [...] marca 2007 r. – a zatem przed datą wszczęcia kontrolowanego postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organów było zatem ustalenie już we wstępnej fazie postępowania następców prawnych K. D., których udział w postępowaniu jest konieczny ze względu na ich interes prawny. Od obowiązku ustalenia spadkobierców zmarłego właściciela nieruchomości znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy prawa nie przewidują jakiegokolwiek wyjątku. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 czerwca 2023r., sygn. akt II OSK 2442/20 (dostępny jw.) "W przypadku śmierci osoby, która żyjąc stałaby się stroną postępowania, z uwagi na wywodzony z prawa własności interes prawny, konieczne jest dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania i podjęcia rozstrzygnięcia, ustalenie następców prawnych tej osoby (podobnie NSA w wyrokach: z 15 listopada 2022r., II OSK 1645/2). Przy ustaleniu kręgu stron postępowania organy nie powinny przy tym ograniczyć się wyłącznie do informacji pochodzących z rejestru gruntów. Jak wynika z art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - w ewidencji gruntów i budynków wskazuje się właścicieli nieruchomości oraz ich miejsce pobytu stałego. Z regulacji ustawowej nie tylko nie wynika, że następuje to dla potrzeb postępowania administracyjnego, ale przede wszystkim wymienione w tym przepisie dane adresowe właściciela nieruchomości ujęte w ewidencji gruntów i budynków nie są wiążące – co do zasady - dla organów prowadzących postępowanie administracyjne. Co prawda dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw, to jednak należy podkreślić, że przy korzystaniu z danych adresowych zawartych w ewidencji organ powinien zachować niezbędny krytycyzm i w sytuacji powzięcia jakichkolwiek wątpliwości skonfrontować uzyskane na tej podstawie dane z treścią innych rejestrów urzędowych czy innych dostępnych dokumentów. Na podstawie powołanego przepisu danymi bezwzględnie wiążącymi organ administracyjny są jedynie położenie, granice i powierzchnia gruntów oraz rodzaj użytków gruntowych i klasy gleboznawcze, a w odniesieniu do budynków i lokali stanowiących odrębny przedmiot własności - także informacje dotyczące ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i powierzchni użytkowej lokali, to jednak w przypadku danych dotyczących właścicieli nieruchomości oraz ich miejsca pobytu stałego - w razie jakichkolwiek wątpliwości - organ powinien dokonać ich weryfikacji. Usunięcie nieścisłości w tym zakresie powinno odbyć się wedle tych samych reguł, jakie stosuje się do wszystkich innymi dowodów i materiałów sprawy, czyli z zachowaniem niezbędnego krytycyzmu, zakładającego konieczność sprawdzenia aktualności tych danych i ich prawdziwości. Takie też wątpliwości zaistniały w niniejszym postępowaniu w kwestii następstwa prawnego po K. D.., która zmarła w roku 2007 r. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że orzekające w sprawie organy obu instancji, nie podjęły jakichkolwiek kroków w tym zakresie. W szczególności nawet uwzględniając dyspozycję przepisu art. 35 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, to z akt administracyjnych nie wynika aby w toku postępowania sprawdzono wpisy widniejące w Księdze Wieczystej, prowadzonej dla nieruchomości obejmującej nieruchomość przy ul. [...]. Tym samym organy obu instancji nie ukształtowały prawidłowo kręgu stron toczącego się postępowania. Opisane zaniechania, w ocenie Sądu, doprowadziły do pozbawienia następców prawnych zmarłego właściciela nieruchomości możliwości uczestnictwa w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. Taka sytuacja świadczy o zaistnieniu przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając to na uwadze Sąd uwzględnił skargę i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. Sąd wyeliminował z obrotu prawnego również decyzję organu I instancji albowiem nie ulega wątpliwości, że ustalenie kręgu stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinno nastąpić w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ponieważ zapewni to poszanowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Ponownie rozpoznając sprawę organy przeprowadzą postępowanie wyjaśniające w zakresie wskazanym w uzasadnieniu niniejszego wyroku - stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. – ponownie ustalając krąg stron postępowania z uwzględnieniem następców prawnych zmarłej K. D.. O kosztach postępowania (pkt 2) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie [...]zł.