II SA/Bd 624/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią na uchwałę Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią z dnia 23 lutego 2023 r. nr LXIII/1239/2023 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność § 3 ust. 3 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały.

Prokurator Rejonowy w Nakle nad Notecią zaskarżył w części uchwałę nr LXIII/1239/2023 Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią z dnia 23 lutego 2023 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Nakło nad Notecią, wskazując na istotne naruszenie prawa w zakresie § 3 ust. 3 Załącznika do uchwały tj. istotne naruszenie art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020 r. poz. 638, zwanej dalej u.o.z.) przez zaniechanie wskazania listy społecznych opiekunów (karmicieli) kotów wolno żyjących. W konsekwencji wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Nakle nad Notecią wniosła o jej uwzględnienie informując, że dokona zmiany zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1327) ( zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II z dnia 12 lipca 2023 r.). W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329, powoływana dalej jako p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst. jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.) przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 cyt. ustawy, w szczególności treść ust. 4 stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex 33805; z 8.02.1996 r., SA/Gd 327/95, Lex 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020 r. poz. 638, dalej u.o.z ), rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W pierwszej kolejności podnieść należy, że nie jest sporne w orzecznictwie, iż organ jednostki samorządu terytorialnego podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie może zaniechać uregulowania którejkolwiek z kwestii wskazanych w art. 11a ust. 2 ustawy. Musi ona w sposób wyczerpujący wykonać upoważnienie ustawowe, zawierając w akcie prawa miejscowego kompleksowe i precyzyjne uregulowania odnośnie do każdej kwestii uznanej przez ustawodawcę za mającą zostać obowiązkowo unormowaną. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi istotne naruszenie prawa, prowadzące do stwierdzenia nieważności odnośnego aktu prawa miejscowego w całości (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 marca 2018 r., II SA/Kr 179/18, publ. LEX nr 2469743). Upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego wynikające z art. 11a u.o.z. ma charakter ogólny – ustawodawca wskazał jedynie określone kwestie, które mają być uregulowane uchwałą rady gminy, nie determinując konkretnych rozwiązań normatywnych ani nawet stopnia ich szczegółowości (por. prawomocny wyrok WSA w Krakowie z 1 kwietnia 2021 r., II SA/Kr 103/21). W konsekwencji, brak doprecyzowania tej regulacji jest źródłem istotnych wątpliwości dotyczących prawidłowości wypełnienia delegacji ustawowej. Program opieki jest aktem prawa miejscowego, co implikuje, że powinien zawierać przede wszystkim normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Specyfika jednak ocenianej regulacji powoduje, że zawiera on również normy konkretne, Należy podkreślić, że cechą aktu normatywnego, jakim jest tego typu uchwała, jest jej skuteczność i wykonalność a więc jej ustalenia nie mogą mieć charakteru tylko planu ogólnych założeń, ale w sposób konkretny (tj. wykonalny) winna regulować kwestię delegowaną gminie przez ustawodawcę. Skoro akt ten stanowi o prawie obowiązującym na terenie danej gminy, musi zawierać przepisy dające się stosować w konkretnych stanach faktycznych zaistniałych na terenie tej gminy. Rolą organu jest więc skuteczne wykonanie delegacji ustawowej, choć ustawodawca nie precyzuje dostatecznie zakresu obowiązku. Uchwała musi jednak zawierać regulacje o takim stopniu szczegółowości, który pozwoli na jednoznaczne określenie sposobu wypełniania zadania w przedmiocie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Jak już wskazano, Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie przepisów, a mianowicie art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt, poprzez zaniechanie wskazania listy społecznych opiekunów (karmicieli) kotów wolno żyjących. Naruszenie to ma polegać na niewypełnieniu przez Radę Miejską w Nakle nad Notecią upoważnienia ustawowego do wydania uchwały zawartego w powyżej wskazanym przepisie i w istocie uznaniu, że przepisy te nie obligowały Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią do wskazania w § 3 ust. 3 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Nakło nad Notecią konkretnych danych społecznych opiekunów (karmicieli) kotów wolno żyjących. W § 3 ust. 3 zapisano: "Gmina Nakło nad Notecią (za pośrednictwem Straży Miejskiej) zapewnia karmę dla kotów wolno żyjących, przekazując ją opiekunom lub organizacjom społecznym. Karma jest wydawana z częstotliwością dwa razy w miesiącu. a) karma wydawana jest w siedzibie Straży Miejskiej przy ul. Dąbrowskiego 50 w Nakle nad Notecią; b) warunkiem wydania karmy jest wypełnienie karty społecznego opiekuna kotów wolno żyjących; c) wzór karty opiekuna społecznego stanowi załącznik do programu; d) społecznym opiekunem kotów wolno żyjących może być wyłącznie pełnoletni mieszkaniec, dokarmiający koty bytujące na terenie gm. Nakło nad Notecią, który zobowiązany jest do: - utrzymania w czystości miejsca bytowania kotów, zgodnie z uregulowaniami ustawowymi w tym zakresie; - współpracy z organizacjami statutowo zajmującymi się opieką nad zwierzętami. - pomocy w schwytaniu kota celem przewiezienia do oznakowania i kastracji lub sterylizacji." W ocenie Prokuratora, powołana regulacja dotycząca właśnie tego zagadnienia cechuje się dużym stopniem ogólności, gdyż w praktyce nie wskazano organizacji społecznych i osób prywatnych, mających się zajmować dokarmianiem kotów wolno żyjących i których pracę koordynowałby wyznaczony pracownik gminy. W analogicznej sprawie w wyroku NSA sygn. akt I OSK 95/22 z dnia 24 lutego 2023 r. Sąd wyraził pogląd, że zaniechanie wskazania listy społecznych opiekunów (karmicieli) kotów wolno żyjących stanowi istotne naruszenie prawa. Brak stałej listy osób, czy organizacji współdziałających z gminą w tym zakresie, przy jednoczesnym braku wskazania innego podmiotu odpowiedzialnego za faktyczną opiekę i dokarmianie kotów, wyklucza realne wykonanie zadania. Podkreślić tu trzeba, jak wskazał Sąd, że poza niedookreślonymi "opiekunami lub organizacjami społecznymi", zapisy § 3 ust. 3 programu nie wskazują podmiotu odpowiedzialnego za realizację opisywanych działań. Zapis: "Gmina (...) (za pośrednictwem Straży Miejskiej) zapewnia karmę dla kotów wolno żyjących, w terminach określonych, przekazując ją opiekunom lub organizacjom społecznym", nie konkretyzuje opieki nad tymi zwierzętami, przenosząc ciężar tego obowiązku na wymienione w nim, nieoznaczone podmioty. Prawodawca lokalny, powołując jako współrealizatorów programu pełnoletnich mieszkańców gminy, dokarmiających koty bytujące na jej terenie oraz "organizacje społeczne", nie określa przy tym ich kompetencji i danych, a więc powołuje podmioty nieskonkretyzowane ani z nazwy, ani siedziby, stanowiąc ogólnie tylko o ich zobowiązaniach (odbiór karmy). Skoro program ma być skutecznie realizowany na terenie gminy przez konkretne podmioty, to niedopuszczalnym jest zabieg blankietowego zobowiązania bez gwarancji, że którykolwiek z wymienionych w nim podmiotów to zobowiązanie podejmie. Analiza norm wpisanych w art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 2 u.o.z. prowadzi do konkluzji, że celem programu jest wykonanie przez gminę zadań własnych, polegających na opiece nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiu ich bezdomności. Dla skutecznej realizacji tych zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru aktu, koniecznym jest zatem wskazanie w sposób jednoznaczny i konkretny sposobu ich realizacji i listy osób (organizacji społecznych), współdziałających z gminą w tym działaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie lecz w związku z podjęciem w dniu 29 czerwca 2023 r. uchwały nr LXVIII/1322/2023 zmieniającej zaskarżoną uchwałę, pismem z dnia 5 lipca 2023r. wnioskował o umorzenie przedmiotowego postępowania. Odnosząc się do zgłoszonego wniosku należy stwierdzić, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Nie ma podstaw do uznania bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania wskutek zmiany kwestionowanego zapisu, gdyż stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek ex tunc, natomiast uchylenie czy zmiana wadliwego zapisu uchwały powoduje usunięcie jego z obrotu ze skutkiem ex nunc. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność załącznika nr 1 zaskarżonego aktu w części obejmującej zakwestionowany zapis § 3 ust.3.