II SA/Bd 605/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2024 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. Nr [...] Wójt [...] B. ustalił warunki zabudowy na rzecz B. S. dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] obręb [...], gm. D. B.. Pismem z dnia [...] stycznia 2023 r. znak: [...] Wójt [...] B. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...]. Wskazując, że ww. decyzja została wydana z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 poz. 503). Wnioskodawca podał, że dla terenu działki nr [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podjęty uchwałą Nr [...] Rady Gminy D. B. z dnia [...] w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. B. obejmujących tereny położone w sołectwach: [...] (dalej powoływane też jako "plan miejscowy" lub "MPZP"). Dnia [...] lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO") w B. wszczęło z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta [...] B. z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Następnie decyzją z [...] marca 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 158 § 1, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000; dalej powoływanej jako "kpa") stwierdziło nieważność decyzji nr [...] Wójta [...] B. z dnia [...] czerwca 2022 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu decyzji SKO przytoczyło wskazany powyżej stan sprawy. Przywołało treść art. 156 § 1 kpa. Stwierdziło, że nie wystąpiły w przedmiotowej sprawie dwie przesłanki negatywne z art. 156 § 2 kpa. Dalej zacytowało treść art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. 2012 poz. 647, aktualnie: t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503, dalej powoływanej jako "upzp"), wskazując że instrumenty prawne (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu) z założenia wykluczają się. Podstawową przesłanką umożliwiającą organowi administracji wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. W sytuacji, gdy dla terenu tego obowiązuje plan, możliwość realizacji inwestycji oceniana jest bezpośrednio na podstawie przepisów tego planu. Podsumowując SKO wskazało, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1 kpa i może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, tak jak ma to miejsce w przedmiotowym wypadku. Na powyższą decyzję skarżąca B. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzucając: 1. obrazę przepisów prawa przez organ tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie sporna działka objęta była MPZP, stąd brak było podstaw do wydania decyzji o podziale przez Wójta [...] B., w sytuacji gdy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy dokonał prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego do treści uchwały o uchwaleniu MPZP z 1998 r. uznając, że sporna działka choć jest położona w Gminie D. B. objętej MPZP, to MPZP w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy nr [...] r. oraz decyzji nr [...] - ich nie obejmował, co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia; 2. obrazę przepisów prawa procesowego przez SKO, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że decyzja co do której stwierdzono nieważność została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy żadna z tych przesłanek nie ziściła się na kanwie niniejszej sprawy, albowiem Wójt [...] B. wydając decyzję o warunkach zabudowy a później podziałową, nr [...] prawidłowo wskazał podstawę prawną, a SKO nie wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o stwierdzeniu nieważności jak również w części dyspozytywnej, że doszło do rażącego naruszenia prawa, a co więcej nie określiło na czym ono miało polegać, co miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji albowiem rażące naruszenie prawa to jedynie takie naruszenie prawa, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, tymczasem SKO nie dość, że nie wskazało która przesłanka miała spowodować stwierdzenie nieważności, to jeszcze nie uzasadniło w żaden sposób podstaw takiego rozstrzygnięcia, co uniemożliwia skarżącej merytoryczną polemikę z zaskarżonym rozstrzygnięciem; 3. obrazę przepisów postępowania tj. art. 16 kpa i 8 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności przez SKO, która pozostaje w opozycji do zasady trwałości decyzji administracyjnych oraz godzi w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów w administracji, w sytuacji gdy po tylu latach organ stwierdza nieważność decyzji, która uległa już wykonaniu przez stronę, która poniosła nakłady w związku z wydaną decyzją, określiła i zrealizowała plany egzystencjonalne związane ze sporną działką, 4. obrazę przepisów postępowania przez SKO tj. art. 156 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie polegające na wydaniu decyzji o stwierdzeniu nieważności po upływie wielu lat i w sytuacji gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne będące konsekwencją wydania decyzji o warunkach zabudowy, co miało wpływ na treść orzeczenia o stwierdzeniu nieważności, albowiem skarżąca w wyniku decyzji o warunkach zabudowy skonkretyzowała swoje plany życiowe, poniosła gigantyczne nakłady po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, doprowadziła instalacje i przyłącza, zmienił się w między czasie właściciel nieruchomości, jednym słowem decyzja o warunkach zabudowy została "skonsumowana" przez swojego adresata, który by tego nie czynił wiedząc, że decyzja stanie się nieważna, zatem zachodzi obiektywny brak możliwości odwrócenia skutków prawnych wydanej decyzji o warunkach zabudowy; 5. obrazę przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 107 § 1 pkt 5, 6 i § 3 kpa w zw. z art. 8 kpa polegającą na wydaniu przez SKO decyzji bez konkretnego wskazania podstawy prawnej w dyspozytywnej części decyzji w sytuacji gdy art. 156 § 1 pkt 2 de facto wymienia dwie niezależne od siebie przesłanki nieważności rozdzielone alternatywą rozłączną, w konsekwencji czego skarżąca nie wie na jakiej konkretnie podstawie prawnej organ wydał decyzję o stwierdzeniu nieważności, a dodatkowo organ nie wyjaśnił powyższego w uzasadnieniu decyzji, co pozbawiło stronę możliwości podjęcia merytorycznej polemiki z zaskarżonym rozstrzygnięciem, a co więcej w uzasadnieniu decyzji nie wskazano faktów, które organ uznał za udowodnione, nie wskazano konkretnych zapisów w MPZP (obowiązującym w dniu wydania decyzji), wskazujących na objęcie spornej działki MPZP, a co więcej wydając zaskarżoną decyzję organ nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione, nie wypowiedział się w ogóle na temat dowodów, które miał przeprowadzić przed wydaniem decyzji, co miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, albowiem skarżąca nie może podjąć polemiki ze stanowiskiem organu gdyż z uzasadnienia nie wynika, co konkretnie stanowiło podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, która z dwóch wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa niezależnych od siebie podstaw prawnych miała zastosowanie. Z uwagi na podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy właściwemu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu stanowiska skarżąca podała, że decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Wójt [...] B. ustalił warunki zabudowy na rzecz P. S. dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] w miejscowości [...]. Z uzasadnienia decyzji nr [...] ponad wszelką wątpliwość wynikało, że choć dla gminy D. B. jest uchwalony MPZP, to działka nr [...] nie jest nim objęta. Decyzja powyższa stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. W związku z powyższym adresat decyzji zrealizował swoje zamierzenia i plany inwestycyjne ponosząc znaczne nakłady finansowe, co było też powodem dla którego wystąpił o wydanie tej decyzji. Wnosząc podanie o wydanie decyzji strona skarżąca działała w zaufaniu do organów administracji i w przekonaniu co do zasady trwałości decyzji administracyjnej, a po przeprowadzeniu postępowania dowodowego przed wydaniem decyzji nr [...] nie miała wątpliwości, że decyzja odpowiada prawu. Później decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. Wójt [...] B. zatwierdził przedstawiony na mapie podział nieruchomości położonej w miejscowości [...], oznaczonej numerem działki [...] na działki nr [...]. Ponadto również decyzją nr [...] Wójt [...] B. ustalił warunki zabudowy na rzecz B. S. dla zmiany zagospodarowania terenu polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] obręb [...]. Skarżąca nie zgadza się, że decyzja nr [...] wydana została z naruszeniem przepisów, gdyż podziału nieruchomości można dokonać jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a w ocenie organu obowiązuje MPZP uchwalony uchwałą nr [...], co skutkuje nieważnością zaskarżonej decyzji. Powyższa decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta [...] B. nie zasługuje na aprobatę. Skarżąca podała, że po uprawomocnieniu się decyzji o warunkach zabudowy poczyniła znaczne nakłady finansowe i realizowała w sposób ciągły i konsekwentny swoje cele życiowe. Dodatkowo dokonała podziału działki, a teraz zawarła przedwstępną umowę sprzedaży. W ocenie skarżącej decyzja o warunkach zabudowy wywołała nieodwracalne skutki prawne nad czym w ogóle nie pochyliło się SKO, bezkrytycznie wydając decyzję o stwierdzeniu nieważności. Organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 2 kpa. Organ zobowiązany był wyjaśnić i wskazać podstawę prawną i faktyczną decyzji, tymczasem mamy do czynienia ze wskazaniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez organ bez określenia, o którą konkretnie z tych przesłanek organowi chodziło tj. czy mamy do czynienia z brakiem podstawy prawnej czy z rażącym naruszeniem prawa, przy czym obie podstawy ustawodawca wymienia alternatywnie i różnią się one od siebie zasadniczo. Skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu decyzji brak jest wskazania, które konkretnie zapisy MPZP organ miał na myśli stwierdzając nieważność decyzji. Zdaniem skarżącej sporna działka w dacie wydania decyzji [...], podziałowej i nr [...] nie była objęta MPZP. Poza tym z uzasadnienia nie wynika, aby organ stwierdzający nieważność w ogóle przeprowadził dowód z MPZP, czy pochylił się nad jego treścią i położeniem spornej działki. W udzielonej odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja z uwagi na wadliwe sporządzenie uzasadnienia i niewyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji nie poddaje się kontroli Sądu. Podkreślić należy, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę organów administracji publicznej, a nie poprzez rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw administracyjnych w zastępstwie organów administracji publicznej. Sąd administracyjny nie posiada bowiem kompetencji w tym zakresie. Zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W myśl natomiast art. 7 kpa w toku postępowania organy stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 ust. 1 kpa) oraz obowiązane są do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy (art. 11 kpa). Wskazane zasady postępowania administracyjnego, w tym i zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 kpa, organ realizuje m.in. poprzez prawidłowe, a więc zgodne z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie (faktyczne i prawne) decyzji administracyjnej, załatwiającej daną sprawę. Uzasadnienie decyzji, stanowi integralną część decyzji administracyjnej. Sporządzenie go więc w sposób istotnie wadliwy, uniemożliwia zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia, a w konsekwencji czyni niemożliwym dokonanie przez Sąd kontroli decyzji administracyjnej. Z treści art. 11 kpa wprost wynika, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia i zarzuty strony oraz nie odniesie się, nie wyjaśni lub wyjaśni w sposób niejasny okoliczności istotne dla danej sprawy. Obowiązkiem organu przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustalenie i wyjaśnienie istotnych okoliczności danej sprawy (art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 11 kpa). Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje koniecznością uchylenia wadliwej w tym zakresie decyzji administracyjnej. Jedynie przeprowadzenie postępowania w sposób odpowiadający wymogom określonym w powyższych przepisach oraz prawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji, w ramach którego organ wyjaśni przesłanki określonego sposobu rozpatrzenia sprawy stanowi o możliwości kwalifikacji działania organu w postępowaniu administracyjnym jako opartego na przepisach prawa, praworządnego i budzącego zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej. Zaskarżona do Sądu decyzja SKO wydana została w ramach postępowania nadzwyczajnego, prowadzonego na zasadach określonych w art. 156 - 159 kpa, regulujących instytucję procesową stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesowa, służącą eliminacji z obrotu prawnego aktów administracyjnych dotkniętych jedną z "kwalifikowanych" wad z art. 156 § 1 kpa, dopuszczalne jest ono więc jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie SKO zaskarżoną decyzją stwierdziło nieważność decyzji Wójta [...] B. z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy na rzecz B. S. dla zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] obręb [...], gm. D. B., wskazując w ramach opisu przebiegu postępowania na pismo Wójt [...] B. z dnia [...] stycznia 2023 r., w którym Wójt [...] B. zwrócił się do SKO o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o ustalenie warunków zabudowy w związku z tym, że dla terenu działki nr [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podjęty uchwałą nr [...] Rady Gminy D. B. z dnia [...] maja 1998 w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. B. obejmujących tereny położone w sołectwach: [...]. SKO powołało się także na treść przepisów art. 4 ust. 1 i 2 upzp podnosząc, że podstawową przesłanką umożliwiającą organowi administracji wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. Podkreślić należy, że w zaskarżonej decyzji SKO, poza powołaniem się na ww. pismo Wójt [...] B. z dnia [...] stycznia 2023 r., nie przywołało żadnych zapisów ww. planu miejscowego potwierdzających, że teren działki nr [...] w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy nr [...] objęty był ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego. SKO nie wskazało z których konkretnie zapisów planu miejscowego wynika, iż sporna działka objęta jest jego ustaleniami. Tym samym organ nie wykazał, że działki nr [...] w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowiła przedmiot ustaleń planu miejscowego. Sąd nie może opierać się przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji na domniemaniu, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy jest okoliczność obowiązywania w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu nią objętego tj. działki nr [...] planu miejscowego. Podkreślić należy, że skarżąca w złożonej do Sądu skardze konsekwentnie podnosiła, że wbrew stanowisku SKO, w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy nr [...], plan miejscowy nie obejmował terenu działki nr [...]. Ponadto należy wskazać, że w znajdującym się w aktach sprawy planie miejscowym ustalone zostały zasady zagospodarowania m.in. dla sołectwa R. (N. należy do tego sołectwa R.). W § 4 ust. 2 pkt 9 planu określono szczegółowe zasady zagospodarowania dla części działki nr [...] o pow. 0,23 ha oznaczonej na załączniku graficznym nr [...] do uchwały symbolem 11.40 MN. Okolicznością bezsporną w sprawie jest, że przedmiotowa działka nr [...] (o pow. 0,1523 ha) powstała w wyniku podziałki działki nr [...] na mocy decyzji Wójta [...] B. z dnia [...] grudnia 2020 r. Z działki nr [...] wydzielone zostały także działki nr [...]. Z powyższego wynika, że plan miejscowy obejmował tylko część działki [...], a wskazana w planie powierzchnia części działki nr [...] - 0,23ha, jest większa niż powierzchnia działki nr [...]. SKO nie zbadało czy działka nr [...] znajduje się na części działki nr [...], która objęta została ustaleniami planu miejscowego. Sam fakt funkcjonowania planu miejscowego tylko dla części działki nr [...] nie oznacza jeszcze, że teren działki nr [...] wchodzi w granice ustaleń planu miejscowego. Kwestia ta powinna być ustalona i przede wszystkim w sposób jednoznaczny wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. SKO powinno było wykazać w oparciu o ustalenia planu miejscowego, że teren działki nr [...] dla której wydane zostały warunki zabudowy objęty jest ustalaniami planu miejscowego, wskazując konkretne przepisy planu miejscowego potwierdzające tę okoliczność oraz wykazując, że teren ujęty w załączniku graficznym nr [...] do planu, oznaczony symbolem 11.40 MN obejmuje teren działki nr [...]. Brak poczynienia ustaleń we wskazanym zakresie, znajdujących odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stanowi o istotnym naruszeniu w sprawie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, i oznacza że w sprawie SKO nie wykazało, że teren działki nr [...] w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy nr [...] objęty był ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego, a zatem że zaistniała okoliczność w oparciu o którą organ stwierdził nieważność decyzji o warunkach zabudowy nr [...]. W zaskarżonej decyzji SKO nie wyjaśniło również podstawy prawnej w oparciu o którą stwierdziło nieważność decyzji nr [...]. Wprawdzie w sentencji decyzji SKO wskazało na przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to jednak w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniło kwalifikowanej wady decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przede wszystkim organ nie wskazał, która z przesłanek tego przepisy stanowi podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przytoczony przepis wymienia zatem dwie niezależne podstawy stwierdzeni nieważności decyzji, tj. rażące naruszenie prawa oraz wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, ma miejsce wówczas, gdy w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożności akceptacji zaskarżonego orzeczenia, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Powyższe oznacza, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Przy czym w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Istnienie przesłanek z art. 156 § 1 kpa musi być oczywiste, a nie być kwestią przypuszczeń czy dociekań. Z kolei działanie bez podstawy prawnej oznacza sytuację, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację do działania - albo taki przepis wprawdzie istnieje, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji. Organ jako przesłankę stwierdzenia nieważności powołał art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nie wskazując czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej czy z rażącym naruszeniem prawa. Tymczasem każda z tych przesłanek stanowi samodzielną i oddzielną podstawę stwierdzania nieważności decyzji, a jej zastosowanie wymaga wyjaśnienia, uzasadnienia i wykazania zaistnienia w danej sprawie. W związku z tym, iż SKO nie wskazało z którą z kwalifikowanych wad decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 kpa mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, stwierdzić należy że organ nie wyjaśnił podstawy prawnej podjętej decyzji, czym istotnie naruszył art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 107 § 3 kpa. Ponadto SKO, w świetle art. 156 § 2 kpa, nie zbadało i nie rozważyło, czy decyzja o warunkach zabudowy nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W ocenie Sądu, we wskazanych okolicznościach, uzasadniony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 16 kpa. Możliwość podważenia wydanego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej stanowi bowiem odstępstwo od podstawowej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa), co przesądza, że stwierdzenie nieważności decyzji jest dopuszczalne jedynie w przypadku zaistnienia jednej z kwalifikowanych wad decyzji. Z uwagi na wynikającą z art. 16 kpa zasadę trwałości decyzji ostatecznych, decyzje takie objęte są swoistym domniemaniem legalności i prawidłowości. Oznacza to, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności decyzji spoczywa na tym kto domaga się stwierdzenia nieważności. Co więcej, realizacja tego obowiązku dowodowego nie może polegać na wskazywaniu w realiach sprawy okoliczności niepewnych, wątpliwych czy też spornych (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2014/20, LEX nr 3690461). Sąd stwierdza, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała naruszenie przytoczonych przez Sąd przepisów postępowania, które to naruszenie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyżej przedstawionych wad kontrolowanego postępowania Sąd odstąpił od oceny zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, uznając to za przedwczesne i tym samym niecelowe. W tym stanie rzeczy, uwzględniając poczynione uwagi, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawia art. 200 i art. 205 § 2 ppsa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę wskazania i ocenę prawną zawartą przez Sąd w niniejszym wyroku i przeprowadzi ponownie postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności uwzględniając uwagi Sądu.