II SA/Bd 545/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włocławku na uchwałę Rady Gminy Boniewo z dnia 30 czerwca 2020 r. nr XIV/104/20 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 3 oraz § 5 ust. 3 w zakresie zwrotu "kalendarzowy".

Prokurator Rejonowy we Włocławku złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Gminy Boniewo nr XIV/104/20 z dnia 30 czerwca 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na drogach gminnych (Dz. Urz. Woj. Kuj-Pom. z 2020 r. poz. 3665, dalej powoływaną jako "uchwała"), zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 40 ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 470, dalej jako "udp") oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wprowadzenie w § 3 ust. 1 lit. a i b zaskarżonej uchwały odrębnych stawek za zajęcie pasa drogowego w zależności od zabudowanego bądź niezabudowanego charakteru obszaru; - art. 40 ust. 5 w zw. z ust. 8 udp poprzez dokonanie w § 3 ust. 2 i § 5 ust. 3 uchwały wyjścia poza zakres delegacji ustawowej i modyfikację sposobu naliczania opłaty rocznej przy użyciu parametrów spoza ustawy upoważniającej w postaci roku "kalendarzowego". W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności ww. zapisów uchwały, tj.: § 3 ust. 1 lit. a i b, § 3 ust. 2 w zakresie użytego zwrotu "kalendarzowy" oraz § 5 ust. 3 w zakresie użytego zwrotu "kalendarzowy". W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Boniewo wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wskazał, że skoro zgodnie z art. 40 ust. 9 udp przy ustalaniu stawek uwzględnia się m.in. rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, to takim elementem może być teren zabudowany (ulica) jak i teren niezabudowany. Podkreślił przy tym, że na gruncie art. 4 pkt 3 udp ustawodawca wyraźnie rozróżnia te tereny. To zaś uzasadnia zdaniem organu różnicowanie stawek opłat w zależności od tego czy dotyczą one terenu zabudowanego czy niezabudowanego. Odnośnie drugiego z zarzutów Rada Gminy wskazała, że określenie "kalendarzowy" jest spójne z regulacjami ustawowymi, ponieważ pojęcie "rok", którym ustawodawca posłużył się w art. 40 ust. 5 udp należy interpretować łącznie z art. 40 ust. 13a udp, który stanowi, iż opłatę roczną należy uiścić do 15 stycznia każdego roku, z góry za dany rok. Powyższe w ocenie organu, wskazuje więc na odwołanie się w regulacjach ustawowych do okresów kalendarzowych upływu czasu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej powoływana jako "ppsa") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne - sprawowana stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) pod względem zgodności z prawem - obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego [...] (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Z brzmienia cyt. przepisu wynika zatem, że sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 41), nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, przy czym podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest istotność naruszenia prawa. W przypadku bowiem nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy). Jako istotne naruszenie prawa uchwałą organu samorządu terytorialnego traktowane jest naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały, naruszenie podstawy prawnej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego, materialnego oraz procedury podjęcia uchwały, przy czym istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z oczywistych i jednoznacznych naruszeń przepisów prawa materialnego lub formalnego, niepozwalających na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb podjęcia lub skutki, jakie wywołuje (patrz: wyrok NSA z 5.09.2017 r., sygn. akt I OSK 124/17 – dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query ). Wskazać także należy, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego uchwalane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, są ustanawiane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Powyższe oznacza, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego i musi być zgodna z treścią przepisów ustawy upoważniającej oraz pozostawać w zgodzie z treścią innych ustaw i przepisów wykonawczych. Materia prawa miejscowego może jedynie uzupełniać regulacje ustawowe wyłącznie w kwestiach wyraźnie wskazanych w upoważnieniu. Przekroczenie granic zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, zawsze stanowi istotne naruszenie prawa, nawet wówczas, gdy jest wynikiem błędnej wykładni przepisu upoważniającego lub dążeniem organu stanowiącego do osiągnięcia rezultatów moralnie (społecznie) uzasadnionych. Zaskarżona uchwała nr XIV/104/20 z dnia 30 czerwca 2020 r. dotycząca ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych podjęta została na podstawie przepisów art. 40 ust. 8 i 9 udp w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia, a więc powinna być zgodna przede wszystkim z przepisami tej właśnie ustawy. Zgodnie z art. 40 ust. 8 udp w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Stosownie zaś do art. 40 ust. 9 udp, przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Powyższy przepis wprowadził możliwość zróżnicowania wysokości stawek, jednak wyłącznie przy zastosowaniu kryteriów w nim zawartych, tworzących katalog zamknięty. Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że żadne z kryteriów wskazanych w tym przepisie nie upoważnia do różnicowania opłat za zajęcie pasa drogowego w zależności od zajęcia pasa drogowego na terenie zabudowanym i niezabudowanym. Takimi kryteriami nie są bowiem wskazane w delegacji ustawowej: kategoria drogi, rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, rodzaj zajęcia pasa drogowego, rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. W związku z tym wprowadzenie takiego kryterium stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż wykracza poza granice delegacji ustawowej. Stanowisko takie nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych i jest ugruntowane (por. wyrok WSA w Olsztynie z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 592/20, wyrok WSA w Poznaniu z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Po 273/18; wyroku WSA w Olsztynie z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 684/19; z 1 października 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 374/20; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1483/21; z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1619/21 – dostępne jw.). Za nieuzasadnioną należało zatem uznać argumentację organu w zakresie wyrażonego stanowiska, iż rozróżnienie terenu zabudowanego i niezabudowanego winno być kwalifikowane jako rodzaj elementu pasa drogowego. Jako na potwierdzenie bezzasadności takiego stanowiska wskazać należy w tym miejscu na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3710/16 (dostępny jw.), gdzie skład orzekający argumentował m.in., że art. 4 ust. 1 udp, definiujący pojęcie pasa drogowego nie wprowadza rozróżnienia na pas drogowy w terenie zabudowanym i niezabudowanym, wobec tego nie ma podstaw prawnych do wprowadzenia takiego rozróżnienia przy ustalaniu stawek za jego zajęcie. Tym samym stwierdzić należy, że zapisy § 3 ust. 1 uchwały poprzez wskazaną modyfikację regulacji ustawowej, istotnie naruszają prawo co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności. Odnosząc się zaś do drugiego z zarzutów skargi, dotyczącego nieuprawnionego posłużenia się przez organ uchwałodawczy określeniem roku "kalendarzowego" w § 3 ust. 2 oraz § 5 ust. 3 uchwały, Sąd również w pełni podziela stanowisko strony skarżącej, że na gruncie ww. regulacji doszło do modyfikacji treści upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 40 ust. 5 udp. Przepis ten stanowi bowiem, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Dostrzec należy zatem, że skoro regulacja ta w ogóle nie odnosi się do "roku kalendarzowego" umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, a ogólnie do "roku" to tym samym wprowadzenie w § 3 ust. 2 i § 5 ust. 3 zaskarżonej uchwały przymiotnika "kalendarzowy" jest dodaniem określenia nieprzewidzianego ustawą upoważniającą. Organ uchwałodawczy w istocie ustalił więc inny niż ustawowo uregulowany tryb obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego, nie uwzględniając sytuacji, w której stawka roczna ustalana jest za zajęcie pasa drogowego nierozpoczynające się 1 stycznia danego roku. Przyjęcie innego, niż przewidziany w ustawie, sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego jest zaś wykroczeniem rady gminy poza przyznane ustawą kompetencje. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego dokonał tym samym niedopuszczalnej modyfikacji regulacji ustawowej, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia nieważności przez tut. Sąd § 5 ust. 3 uchwały w zakresie zwrotu "kalendarzowy" oraz § 3 ust. 2 uchwały w całości. W tym miejscu wskazać należy bowiem, że Sąd nie będąc związanym wnioskami i zarzutami skargi, nie uwzględnił wniosku Prokuratora o stwierdzenie nieważności uchwały w części jej § 3 ust. 2 w zakresie słowa "kalendarzowy". W ocenie Sądu na stwierdzenie nieważności zasługuje treść całego przepisu zawartego w § 3 ust. 2, albowiem usunięcie jedynie spornego przymiotnika spowoduje, że w uchwale pozostanie przepis treściowo pusty, a więc zbędny z punktu widzenia techniki prawodawczej. Spowodowane jest to jednoczesnym wyeliminowaniem § 3 ust. 1 uchwały, stanowiącego o stawkach za zajęcie pasa drogowego przez rzut poziomy urządzenia, którego doprecyzowaniem był właśnie § 3 ust. 2 uchwały wskazujący, że roczne stawki opłat obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia. W związku z tym niewyeliminowanie z obrotu prawnego przepisu uchwały stanowiącego o tym, że "roczne stawki opłat obejmują pełny rok (...) umieszczenia urządzenia" doprowadziłoby do pozostawienie przepisu bezprzedmiotowego i nieniosącego za sobą treści normatywnej. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 oraz § 5 ust. 3 w zakresie zwrotu "kalendarzowy".