II SA/Bd 438/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z [...] stycznia 2021 r., nr [...], na podstawie art. 26 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797, dalej powoływana również jako ustawa), art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2020 r. poz. 256, dalej powoływana jako kpa) po rozpatrzeniu odwołania D. M. (dalej określany jako Skarżący) od decyzji z [...] października 2020 r., znak: [...], wydanej przez Burmistrza C., orzekło: "1. uchylić pkt 3 i 4 zaskarżonej decyzji, 2. czynności usunięcia odpadów z terenu działek [...] i [...] wykonane powinny zostać w terminie 30 dni od dnia otrzymania ostatecznej decyzji. 3. Pisemnie powiadomić organ I instancji o wykonaniu obowiązku oraz przedstawić dokumenty to potwierdzające w terminie 7 dni od dnia usunięcia odpadów. 4. W pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy.". W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ podał, że ww. decyzją z [...] października 2020 r., wydaną po wszczęciu postępowania z urzędu, organ I instancji nałożył na Skarżącego, jako współwłaściciela działek opatrznych nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] , położonych przy ul. D. w C., obowiązek usunięcia z powyższego terenu odpadów. Organ wskazał, że wykonanie decyzji powinno nastąpić przez przetransportowanie odpadów do uprawnionego miejsca odzysku i unieszkodliwiania (składowania) prowadzonego przez podmiot posiadający odpowiednie zezwolenie właściwego organu zgodnie z ustawą o odpadach, z którym to strona zawrze niezbędną umowę, określił termin wykonania nałożonego obowiązku oraz zobowiązał stronę do powiadomienia organu o jego wykonaniu. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie. W toku postępowania ustalono rodzaj składowanych odpadów. Organ wskazał, że Skarżący od 2012 r. prowadził działalność gospodarczą polegającą na zbieraniu odpadów innych niż niebezpieczne, w oparciu o stosowne zezwolenie Starosty T. Zezwolenie to utraciło ważność, w związku z czym od [...] stycznia 2016 r. Skarżący nie posiada zezwoleń na składowanie, magazynowanie, zbieranie czy przetwarzanie odpadów. We wniesionym odwołaniu Skarżący podniósł, że posiada decyzję Starosty T. z [...] lipca 2012 r., znak: [...], zezwalającą na zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne, na terenie działki nr [...] w miejscowości C. Zezwolenie obowiązuje od dnia uprawomocnienia się decyzji do [...] lipca 2022 r. W decyzji wskazano, że wygaśnięcie, cofnięcie lub ograniczenie decyzji może nastąpić na zasadach określonych w art. 30 ustawy o odpadach. Zasady wygaśnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów nie stanowią o możliwości wygaśnięcia zezwolenia z innych przyczyn niż określone w pkt 1-7 art. 30 ustawy o odpadach. Skarżący wskazał, że nie naruszył przepisów ustawy o odpadach i działał zgodnie z zezwoleniem. Nie został wezwany przez właściwy organ do zaniechania działalności, w związku z czym miał prawo do składowania i magazynowania odpadów. W związku ze zmianą przepisów prawa prowadzona przez niego działalność w zakresie zbierania odpadów w okresie do [...] lutego 2018 r. była legalna. W dniu [...] listopada 2019 r. wystąpił do Starosty T. z wnioskiem o wydanie ponownego zezwolenia na zbieranie odpadów. W trakcie postępowania prowadzonego przez Starostę, Burmistrz C. pozytywnie zaopiniował sposób zbierania odpadów. Starosta T. odmówił jednak wydania zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie przedmiotowej działki. Rozpoznając wniesione odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji ustaliło, że przepisy ustawy o odpadach określają m.in. zasady prowadzenia działalności związanej ze zbieraniem odpadów. Na gruncie przywołanej ustawy zasadą jest, że prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia (art. 41 ust. 1). Zbieranie odpadów, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 34, obejmuje gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsca przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów. Pod pojęciem magazynowania odpadów, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5, rozumie się m.in. czasowe przechowywanie odpadów obejmujące tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów. Magazynowanie odpadów jest możliwe na podstawie decyzji administracyjnej, która ustala m.in. miejsce magazynowania odpadów. Ponadto organ wskazał, że ustawa w art. 3 ust. 1 pkt 19 zawiera definicję "posiadacza odpadów", którym jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Ustawa określa również katalog podmiotów zwolnionych z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów. Został on wymieniony enumeratywnie w art. 45 ust. 1. Skarżącego nie można zaliczyć do którejkolwiek kategorii wymienionej w przywołanym przepisie. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Obowiązek usunięcia odpadów powstaje z mocy prawa, w związku z czym posiadacz odpadów jest zobowiązany wykonać go bez wezwania. Jeżeli obowiązek ten nie zostanie wykonany, zgodnie z art. 26 ust. 2 tej ustawy (...) w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (...). Organ podał, że w piśmie z [...] lipca 2020 r. Kierownik Delegatury w T. Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska przesłał do organu I instancji informację o ustaleniach kontroli przeprowadzonej w Firmie Handlowo-Usługowej D. M. ul. D. w C. Kontrola obejmowała działalność prowadzoną na terenie działek [...] i [...] . W trakcie kontroli stwierdzono występowanie na całym terenie magazynowania odpadów. Po otrzymaniu wystąpienia WIOŚ Burmistrz C. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie usunięcia odpadów z terenów działek nr [...] i [...] . W trakcie postępowania organ przeprowadził oględziny z udziałem strony. Organ ustalił, że na ww. działkach znajdowały się odpady. Nie budzi wątpliwości, że w dacie wszczęcia postępowania przez organ I instancji, jak również w dacie rozstrzygania sprawy, Skarżący nie legitymował się ważnym zezwoleniem na prowadzenie zbierania odpadów. Potwierdził on to w odwołaniu, wskazując, że o zezwolenie zamierza wystąpić w II kwartale 2021 r. Nakładając na stronę obowiązek usunięcia odpadów, organ I instancji określił termin jego wykonania na dzień [...] grudnia 2020 r. W tej części rozstrzygnięcie organu I instancji wydane zostało z naruszeniem art. 130 § 1 i § 2 kpa. Termin wykonania decyzji określony powinien zostać z uwzględnieniem momentu, kiedy decyzja nakładająca na stronę obowiązek usunięcia odpadów stanie się ostateczna. Powoduje to, że w sprawie zachodziła konieczność zmiany rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji. Wobec powyższego organ uchylił pkt 3 i 4 decyzji organu I instancji i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, określając nowy termin wykonania obowiązku oraz powiadomienia organu I instancji o tym fakcie, a w pozostałym zakresie utrzymując decyzję w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył Skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że posiada zezwolenie na zbieranie odpadów. W okresie prowadzenia działalności, tj. od 2012 r., jego firma nie naruszyła przepisów ustawy o odpadach i działała zgodnie z wydanym zezwoleniem. W tym okresie nie została wezwana przez właściwy organ do zaniechania działalności. W tej sytuacji prowadzący działalność w zakresie zbierania odpadów miał prawo do składowania i magazynowania odpadów. Skarżący podał, że po uzyskaniu informacji o zmianie przepisów w zakresie zbierania odpadów w dniu [...] listopada 2019 r. wystąpił do Starosty o wydanie ponownego zezwolenia na zbieranie odpadów. Wniosek spełniał warunki określone w ustawie o odpadach i zostało wszczęte postępowanie. Burmistrz postanowieniem z [...] maja 2020 r. zaopiniował pozytywnie sposób zbierania odpadów, wskazując, że "zamierzenie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz sposób zbierania i przetwarzania odpadami określony we wniosku nie stwarza zagrożenia dla środowiska naturalnego". Następnie Starosta T. decyzją z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] , odmówił wydania zezwolenia na zbieranie odpadów. Podstawą do odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów było postanowienie z [...] lipca 2020 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska stwierdzające niespełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska. Skarżący wskazał, że planuje złożenie ponownego wniosku o aktualizację pozwolenia na zbieranie odpadów po przeprowadzeniu prac dostosowawczych i realizacji zaleceń Inspektora Ochrony Środowiska. Wyjaśnił, że z uwagi na uwarunkowania wynikające ze stanu pandemii oraz niesprzyjające warunki atmosferyczne przewiduje zakończenie prac przystosowawczych i złożenie ponownego wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów do Starosty w IV kwartale 2021 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Zgodnie zaś z art. 26 ust. 2 cyt. ustawy, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. Powołana regulacja przewiduje więc generalny obowiązek usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (art. 26 ust. 1), zaś w przypadku jego niewykonania, aktualizuje się po stronie organu administracji obowiązek wydania decyzji restytucyjnej (art. 26 ust. 2). Oceniając zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził prawidłowość przeprowadzonego w pierwszej instancji postępowania dowodowego w zakresie wszystkich okoliczności istotnych w sprawie oraz trafność ocen faktycznych i prawnych wywiedzionych przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że na działkach nr [...] i [...] znajdowały się odpady, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Ustalono, że na terenie nieruchomości zostały zgromadzone różne odpady w postaci m.in. złomu, części samochodów, opon samochodowych, gruzu betonowego, drewna, płyt betonowych Skarżący nie legitymuje się ważnym zezwoleniem na zbieranie odpadów, co zostało potwierdzone również przez niego w toku postępowania administracyjnego i w skardze do Sądu. Okoliczność ta wynika ze zmiany ustawy o odpadach, która nastąpiła na podstawie ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 122). Zgodnie z jej art. 1 pkt 11 lit. a), zezwolenia na zbieranie odpadów oraz zezwolenia na odzysk lub unieszkodliwianie odpadów, wydane na podstawie przepisów dotychczasowych, zachowują ważność na czas, na jaki zostały wydane, nie dłużej jednak niż przez trzy lata od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Ustawa weszła w życie w tym zakresie od dnia 23 stycznia 2015 r., zatem zezwolenie, które posiadał Skarżący, utraciło ważność [...] stycznia 2018 r., przy czym Skarżący, co potwierdza on również w skardze, nie uzyskał nowego zezwolenia na zbieranie odpadów. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że działki nr [...] i [...] , będące własnością Skarżącego, nie są miejscem przeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów, w związku z czym posiadacz odpadów, jest zobowiązany do ich usunięcia. Wobec niewykonania tego obowiązku organ I instancji zasadnie nakazał usunięcie odpadów z terenu ww. działek. W świetle art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy, "odpadem" jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Odpadem może być więc każda substancja lub przedmiot, przy czym w momencie orzekania przez organy klasyfikacja odpadów określona była w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10). W akcie tym określono katalog odpadów określający grupy, podgrupy i rodzaje odpadów oraz ich kody, ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych. Obejmują one między innymi: odpady metalowe (kod 02 01 10); opakowania z metali (kod 15 01 04), zużyte opony (kod 16 01 03), metale żelazne (kod 16 01 17), szkło (kod 16 01 20), odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów (kod 17 01 01), drewno (kod 17 02 01), aluminium (kod 17 04 02), zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy niezawierające cieczy i innych niebezpiecznych elementów (kod 16 01 06). Są to właśnie materiały zalegające na terenie działki Skarżącego. Nie ulega wątpliwości, że odpady mogą być składowane lub magazynowane wyłącznie w miejscu do tego przeznaczonym. Zasadniczo, miejscem przeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów jest miejsce wskazane w decyzji udzielającej zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Zarówno bowiem zbieranie jak i przetwarzanie odpadów wymaga zezwolenia (art. 41 ust. 1 ustawy). To właśnie w zezwoleniu wskazuje się m.in. miejsce i sposób magazynowania lub przetwarzania odpadów (zob. art. 43 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 pkt 3 ustawy). Skarżący nie posiada zezwolenia na składowanie, magazynowanie i przetwarzanie odpadów na terenie przedmiotowej nieruchomości. Prawidłowo również organy określiły podmiot odpowiedzialny za istniejący stan rzeczy, a tym samym zobowiązany do usunięcia odpadów na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy. "Posiadaczem odpadów" jest wytwórca lub inny posiadacz odpadów, przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości (art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy). W toku postępowania ustalono, że Skarżący jest właścicielem nieruchomości, na której znajdują się objęte decyzją odpady, a zarazem ich posiadaczem. Dokonując w rozpoznawanej sprawie oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia, Sąd stanął na stanowisku, że organy administracji zarówno przy wydawaniu decyzji w I jak i w II instancji nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania w sposób mający lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oddalił skargę jako niezasadną, podzielając w całości stanowisko i argumentację przedstawione przez organ w zaskarżonej decyzji. J. Brzezińska J. Wichrowski R. Owczarzak