II SA/Bd 399/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2025 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia kwoty zwrotu wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej postanawia odrzucić skargę.

Pismem z [...] maja 2025 r. "działająca z upoważnienia B. B. Dyrektor [...] w B. (Dyrektor [...]) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2025 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia kwoty zwrotu wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie, podnosząc, że skargę wniósł B. B., który w przedmiotowej sprawie był organem wydającym decyzję w pierwszej instancji. Sąd wezwał Dyrektora [...] do jednoznacznego określenia podmiotu wnoszącego skargę oraz jego interesu prawnego. W odpowiedzi na wezwanie Sekretarz Miasta z upoważnienia B. B., oświadczył, że podmiotem wnoszącym skargę jest B. B., z upoważnienia którego działał Dyrektor [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 - dalej "p.p.s.a") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jak również podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez B. B., czyli organ pierwszej instancji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem organ administracji publicznej, który wydał w pierwszej instancji decyzję administracyjną w sprawie, nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w sprawie na decyzję administracyjną wydaną w wyniku odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2005 r. o sygn. akt OSK 1017/04 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten uzasadniony jest faktem, że organ wydając decyzję w pierwszej instancji nie działa jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy sprawa, lecz jako organ administracji publicznej rozpoznający sprawę, na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 (dostępna jw.) wskazał ponadto, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego (...). W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego, realizując przez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. W orzeczeniu tym wskazano także, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. W zakresie, w jakim pełni on funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej, nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych. Prezentując takie stanowisko, odwoływano się do uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003, Nr 4, poz. 115), w którym zostało zawarte stwierdzenie, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powyższe rozważania odnoszą się w sposób oczywisty do postępowania sądowoadministracyjnego. Wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który nie może być skarżącym. Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają m.in. skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej lub w drugiej instancji lub jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, ponieważ podmioty te nie mają legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Powierzenie organowi administracyjnemu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza bowiem możliwość dochodzenia przezeń swego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W tej sytuacji zauważyć trzeba, że wyłączenie możliwości korzystania z praw strony przez B. B. działającego jako organ administracji publicznej, skutkuje brakiem legitymacji procesowej strony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W odniesieniu do wyjaśnień strony skarżącej w piśmie procesowym z [...] lipca 2025 r. wskazać należy, że o ile w niniejszej sprawie pismo wniósł upoważniony przez Burmistrza Sekretarz M., czyli pracownik Urzędu M., to brak jest podstawy dla udzielenia przez Sekretarza M. pełnomocnictwa do reprezentowania B. B. w postępowaniu przed sądem administracyjnym przez dyrektora gminnej jednostki organizacyjnej. Umocowanie takie nie wynika ani z przedłożonych do pism dokumentów ani z przepisów prawa. Dyrektor centrum usług społecznych realizuje bowiem zadania gminy z zakresu usług społecznych jako kierownik gminnej jednostki organizacyjnej (vide art. 1 pkt 1, art. 2, art. 8, art. 17, art. 24, 25 i 26 ust. 1 ustawy z 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1818), co jednak nie upoważnia niejako automatycznie do reprezentowania samoistnie Burmistrza w postępowaniu przed sądem administracyjnym . Mając na uwadze powyższe, skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.