II SA/Bd 313/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. B. na uchwałę Zarządu Powiatu w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozwiązania umowy o pracę postanawia I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu M. B. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.

Zarząd Powiatu w B. uchwałą z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. 2025 r. poz. 1684, dalej: "u.s.p.") oraz art. 30 § 1 pkt 3, art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz.U. poz. 2025 poz.277 ze zm., dalej "k.p."), rozwiązał stosunek pracy z M. B. (dalej powoływanym również jako "skarżący") zatrudnionym na podstawie umowy o pracę na stanowisku Dyrektora Zarządu Dróg w B. bez wypowiedzenia z winy pracownika. M. B. pismem z dnia 9 marca 2026 r. zaskarżył ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zarzucił przy tym istotne naruszenie prawa, w tym art. 2 Konstytucji RP, art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., art. 18 Decyzji w sprawie Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej oraz art. 41 ust. 1 i 2 lit. a Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Zarządu Powiatu w B. - podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s..p. z odwołaniem się do art. 52 § 1 pkt 1 k.p. – na mocy, której rozwiązano umowę o pracę ze skarżącym, zatrudnionym na stanowisku Dyrektora Zarządu Dróg w B. ze względu na ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie podlega jednak kontroli sądowoadministracyjnej, a w konsekwencji wniesiona skarga podlega odrzuceniu. Sąd w zakresie braku właściwości sądu administracyjnego w niniejszej sprawie podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 marca 2026 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II GSK 175/25 (dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W pierwszej kolejności wskazać należy, że sądy administracyjne, w myśl art. 184 Konstytucji RP oraz art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, w tym z punktu widzenia niniejszej sprawy (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.), orzekają w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na uwadze należy mieć jednak również to, że stosownie do normy wywodzonej z art. 177 Konstytucji RP, sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (istnieje domniemanie właściwości sądów powszechnych). Powyższą regulację konstytucyjną uszczegółowiono m.in. w art. 1 i 2 Kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z ich brzmieniem, sądy powszechne rozpoznają sprawy cywilne, tj. sprawy ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz inne, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Nie ulega zatem wątpliwości, że droga sądowoadministracyjna jest dopuszczalna wyłącznie w sprawach dotyczących działalności administracji publicznej (sprawy z zakresu administracji publicznej), które nie należą do właściwości innych organów lub sądów. Należy jednocześnie przyjąć jako fakt niekwestionowany to, że podmiot podejmujący działania w zakresie administracji publicznej może występować albo jako reprezentant władzy publicznej (w ramach przyznanego mu imperium i władzy do kształtowania stosunków administracyjnoprawnych) lub też jako uczestnik obrotu cywilnoprawnego (działający w ramach dominium i zwykłego zarządzania danym podmiotem). Nie może bowiem dziwić, że jedna i ta sama jednostka samorządu terytorialnego może występować raz jako władczo działający organ administracji publicznej, a raz jako organ sprawujący zarząd podmiotem zbiorowym w ramach stosunku cywilnego, w którym ten podmiot się znajduje. Ze stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonego w uchwale z 27 września 1994 r. sygn. akt W 10/93 (OTK 1994/2/46) wynika, że poddanie samorządu terytorialnego nadzorowi administracyjnemu nie może być interpretowane jako wykluczenie jednostek samorządu z obrotu prywatnoprawnego, ani jako poddanie wszystkich aktów organów tych jednostek władczej ingerencji nadzoru administracyjnego. Oznacza to, że istnieje kategoria czynności i aktów organów danej jednostki samorządu terytorialnego wyłączona z kontroli sądowoadministracyjnej, bowiem ta dotyczy działań podjętych w sprawie "z zakresu administracji publicznej", gdzie organ jednostki samorządu terytorialnego działa w granicach przyznanego mu imperium. Inne sprawy, nie mieszczące się w pojęciu sprawy "z zakresu administracji publicznej", w myśl wspomnianego już domniemania właściwości sądów powszechnych, będą podlegały ich kontroli. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego będą podlegały kontroli sądów administracyjnych w sytuacji, gdy będzie można powiedzieć, że sprawy nimi regulowane należą do katalogu spraw "z zakresu administracji publicznej". Uchwałami takimi nie będą więc uchwały dotyczące dziedziny cywilnoprawnych stosunków. W sprawach "z zakresu administracji publicznej" co najmniej dominującą rolę musi zatem odgrywać element władztwa publicznego (imperium). Wskazywano na to m.in. w uchwale siedmiu sędziów NSA z 1 czerwca 1998 r. sygn. akt OPS 3/98; uchwale siedmiu sędziów NSA z 6 listopada 2000 r. sygn. akt OPS 11/00; uchwale siedmiu sędziów NSA z 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu o dyscyplinarnym zwolnieniu skarżącego ze stanowiska Dyrektora Zarządu Dróg, nie jest sprawą "z zakresu administracji publicznej" w znaczeniu, jakie pozwalałoby i wymagałoby kontroli sądów administracyjnych. Nie podlega ona kontroli sądu administracyjnego, gdyż właściwy do oceny jej legalności, w dominującej sferze skutków pracowniczych jakie wywołuje, jest sąd powszechny - sąd pracy. Powyższe stanowisko ma swoje uzasadnienie przede wszystkim w wykładni systemowej i funkcjonalnej wspomnianych już wcześniej przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, kodeksu pracy i kodeksu postępowania cywilnego. Podkreślić należy przy tym, że użyty w art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. zwrot "zatrudnia i zwalnia" w każdych warunkach musi być odczytywany tak samo, bez względu na sytuację prawną i faktyczną nawiązania/rozwiązania stosunku pracy (powołanie, umowa o pracę, kontrakt cywilny). W tym kontekście zaskarżona uchwała stanowi wyraz jednostronnego oświadczenia organu jednostki samorządu terytorialnego stopnia powiatowego o zwolnieniu skarżącego z pracy z uwagi na ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych. Ponadto nie sposób dostrzec innych przepisów prawa, które nakazywałyby traktować ewentualne powołanie lub zawarcie umowy o pracę, jako wywołujące inne skutki prawne niż tylko i wyłącznie nawiązanie stosunku pracy, zwłaszcza skutki w sferze administracyjnoprawnej. Spełniony jest więc warunek jednolitości skutków jakie wywołuje zatrudnianie/zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Skoro zatem nawiązanie ze skarżącym stosunku pracy na podstawie umowy o pracę, wywołało wyłącznie skutki cywilnoprawne w postaci nawiązania stosunku pracy, to również kwestionowana uchwała zarządu powiatu o rozwiązaniu tego stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika, stanowiła cywilnoprawne oświadczenie woli organu uprawnionego do "zwalniania i zatrudniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu". Zaskarżona uchwała jest tym samym wyrazem oświadczenia woli pracodawcy wobec pracownika, a nie czynnością organu administracji publicznej podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, która podlegałaby kontroli w trybie sądowoadministracyjnym. W uchwale tej nie ma również mowy o ewentualnym rozdzieleniu sfery pracowniczej od władczej sfery administracyjnoprawnej, co uzasadniałoby kontrolę obu sądów (sądu pracy i sądu administracyjnego). Zarówno więc nawiązanie umowy o pracę ze skarżącym, jak również i jej rozwiązanie (niezależnie od prawidłowości, którą ocenić władny jest sąd powszechny), wywarły skutki w sferze praw i obowiązków pracowniczych. Podsumowując, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała – w której podstawie kompetencyjnej, co należy podkreślić, poza art. 32 u.s.p wymienia się wyłącznie przepisy k.p. – wywołuje wyłącznie i bezpośrednio skutki cywilnoprawne, a jej związek ze sferą imperium wynika jedynie z faktu podjęcia jej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały, na podstawie m.in. kompetencyjnego przepisu prawa (art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p.). Wobec tego nie można zaakceptować takiego stanu, w którym o tym akcie i jego skutkach orzekać będzie zarówno sąd administracyjny jak i cywilny - sąd pracy. Podkreślić należy zatem, że w przedmiotowej sprawie skarżący ma możliwość pełnej i skutecznej sądowej oceny uchwały, w tym skutków dotyczących natychmiastowego rozwiązania stosunku pracy przed sądem cywilnym (sądem pracy). Takie też pouczenie znalazło się w § 6 zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy Sąd mając na uwadze, że zaskarżona uchwała nie podlega kognicji sądów administracyjnych, orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jak w sentencji. O zwrocie uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. J. Janiszewska-Ziołek