II SA/Bd 29/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi P. T. na uchwałę Wójt Gminy z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego 1. stwierdza nieważność § 3 i § 4 zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę.

Rada Gminy w K. w dniu [...] grudnia 2019 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek opłata za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na terenie Gminy K. na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą uchwałę wniósł P. T., zaskarżając ją "w części". Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił: - istotne naruszenie art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i uchwalenie w § 3 pkt 1 i 2 uchwały stawek rocznej opłaty za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia przez umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarzadzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w oparciu o kryterium, co do którego nie udzielono gminie władztwa prawodawczego a mianowicie w zależności od tego czy część pasa drogowego znajduje się na obszarze zabudowanym czy też poza obszarem zabudowanym; - istotne naruszenie art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i uchwalenie w § 4 pkt 1 i 2 uchwały stawek dziennej opłaty za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w oparciu o kryterium, co do którego nie udzielono gminie władztwa prawodawczego a mianowicie w zależności od tego czy część pasa drogowego znajduje się na obszarze zabudowanym czy też poza obszarem zabudowanym; - istotne naruszenie art. 40 ust. 8 w związku z art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez nieuprawnione uregulowanie w § 3 uchwały zaniechania poboru rocznej stawki opłat za 1 m2 zajęcia pasa drogowego poprzez linie wodociągowe i kanalizacyjne. Podnosząc powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały podnosząc (w uzasadnieniu), że wyeliminowanie tylko wadliwych zapisów pozbawi uchwałę niezbędnych elementów wymagających uregulowania wobec treści art. 40 ust. 8 i 9 ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Na wstępie należy zauważyć, że ze względu na całą treść skargi, w tym ze względu na wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości (co wyraźnie wynika także z treści uzasadnienia skargi), należało uznać, że jej zakresem objęta jest całość a nie cześć uchwały Rady Gminy. Zgodnie z art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2325, zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, zwanej w skrócie "u.s.g")., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Należy także wskazać, że zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych (w skrócie "u.d.p."). Stosownie do tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć [...] zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć [...] zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć [...] zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć [...] zł. Zgodnie zaś z art.40 ust. 9 u.d.p. Przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Należy zatem wyraźnie podkreślić, że zróżnicowanie wysokości stawek jest możliwe, jednakże wyłącznie przy zastosowaniu kryteriów określonych w art. 40 ust. 9 u.d.p. W świetle powyższych rozważań należy za zasadne należy uznać zarzuty Prokuratora, że Rada Gminy, wprowadzając w § 3 oraz w § 4 przedmiotowej uchwały odrębne stawki opłat za zajęcie pasa drogowego w zależności od zabudowanego bądź niezabudowanego charakteru obszaru, przekroczyła przysługujące jej kompetencje do określania stawek opłat określone w art. 40 ust. 9 u.d.p. W powołanym przepisie ustawy nie ma bowiem odniesienia do terenu zabudowanego lub niezabudowanego. (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 października 2004 r., sygn. akt III SA/Kr 770/04, publ. CBOSA). Stanowi to istotne naruszenie prawa, pociągające za sobą konieczność stwierdzenia nieważności ww. przepisów uchwały. Niezależnie od powyższego zasadny jest także zarzut odnoszący się do tej części § 3 zaskarżonej uchwały, w której Rada Gminy ustala roczne stawki opłat zajęcie pasa drogowego "z wyłączeniem linii wodociągowych i kanalizacyjnych oraz wszelkich przyłączy". Jak słusznie zwrócono uwagę w orzecznictwie, żaden z przepisów ustawy o drogach publicznych, w szczególności art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. nie daje radzie gminy uprawnienia do zaniechania poboru opłat z uwagi na kryterium przedmiotowe, jakim jest rodzaj umieszczonych w pasie drogowym urządzeń (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 27 listopada 2013 r. sygn. II SA/Sz 1055/13, publ. CBOSA). Za niezasadne natomiast uznał Sąd stanowisko Prokuratora, że wyeliminowanie wyżej wskazanych wadliwych przepisów § 3 i § 4 uchwały pozbawi uchwałę niezbędnych elementów wymagających uregulowania stosownie do art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 listopada 2020 r. (sygn. II GSK 1107/20, publ. CBOSA) za trafne uznać natomiast należy stanowisko, że naruszenie prawa poprzez pominięcie w treści aktu niektórych materii przekazanych do uregulowania w formie takiego aktu może być zaliczane do wad nieistotnych, w szczególności gdy skutki takiego zaniechania mogą zostać zniesione przez wydanie dodatkowej uchwały mającej niejako uzupełniający charakter (por. wyrok NSA z 17 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 797/05). Dla oceny, czy pominięcie uchwałodawcze ma charakter istotnego naruszenia prawa, zasadne jest też wzięcie pod uwagę, czy pozbawienie bytu prawnego aktu czy jego części jest celowe (por. wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 540/16). W niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę, że zaskarżona uchwała w § 1 wprowadza cztery rodzaje opłat za zajęcie pasa drogowego, tj. opłaty dotyczące: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Przepis § 3 zaskarżonej uchwały dotyczy opłat, o których mowa w § 1 pkt 2, a przepis § 4 – opłat o których mowa w § 1 pkt 3 uchwały. Treść § 2 uchwały określającego opłaty wskazane w § 1 pkt 1 i 4 uchwały w żaden sposób nie nawiązuje do treści wadliwych § 3 i § 4 uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że brak pełnej regulacji w uchwale co do stawek opłat może zostać uzupełniony. Pozostałe, poza § 3 i § 4, przepisy zaskarżonej uchwały regulują w sposób niewadliwy inne kwestie wymagane art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p., stąd pozbawienie bytu prawnego całości podjętej uchwały byłoby niezasadne. Pozostawienie niepełnej – ale prawidłowej – regulacji, do czasu wypełnienia pominięcia uchwałodawczego nie wywoła zaś skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym, jako że sprowadzają się one do czasowego braku pobierania opłat za jedynie niektóre rodzaje zajęcia pasa drogowego. Ze względu na powyższe Sąd na podstawie art. 147 p.p.s.a. uwzględnił skargę w zakresie dotyczącym § 3 i § 4 uchwały, zaś na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pozostałym zakresie skargę oddalił.