II SA/Bd 245/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Anna Klotz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włocławku na uchwałę Rady Gminy Włocławek z dnia 27 września 2019 r. Nr XIII/97/19 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego w Gminie Włocławek oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 i § 4 ust. 5 zaskarżonej uchwały.

Uchwałą nr XIII/97/19 z dnia 27 września 2019 r. (dalej powoływaną również jako "uchwała") Rada Gminy Włocławek, działając na podstawie m.in. art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1390 ze zm. - dalej powoływanej jako "ustawa z 29 lipca 2005 r." lub "u.p.p.w.r."), określiła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Włocławek oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przez Prokuratora Rejonowego we Włocławku, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. w zakresie obejmującym § 3 ust. 2 pkt 5, § 4 ust. 1 i ust. 5, zarzucając wskazanym zapisom istotne naruszenie prawa, polegające na: - naruszeniu przepisu art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r. oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) poprzez wprowadzenie w § 3 ust. 2 pkt 5 wśród przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu przed upływem kadencji "skazanie za przestępstwo z winy umyślnej, w tym przestępstwo skarbowe", - naruszeniu przepisu art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r. oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez wprowadzenie w § 4 ust. 1 uchwały zapisu stanowiącego powtórzenie art. 9a ust. 7 ustawy z 29 lipca 2005 r. z jednoczesnym brakiem powołania się na ten konkretny przepis ustawowy, - naruszeniu przepisów art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz 9a ust. 15 u.p.p.w.r. poprzez nałożenie na członków zespołu prawnego i niczym nieograniczonego obowiązku uczestnictwa w jego pracach (§ 4 ust. 5 uchwały). W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Włocławek podzieliła merytoryczne zarzuty skargi co do zapisów § 4 ust. 5 uchwały, w pozostałym zakresie wniosła o oddalenie skargi. W ocenie organu powtórzenie w .§ 4 ust. 1 uchwały zapisów ustawowych było dopuszczalne, albowiem stanowi ono dosłowne ich przytoczenie. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia prawa przy określeniu w zaskarżonej uchwale przesłanek ustania członkostwa w zespole, organ wyjaśnił, że zakwestionowane zapisy § 3 ust. 2 uchwały stanowią dopuszczalne doprecyzowanie zapisów ustawowych. Organ zwrócił bowiem uwagę, że ustawa z 29 lipca 2005 r. nie przewiduje rozwiązań na wypadek ustania członkostwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym skarżący zawarł w piśmie z dnia 22 maja 2020 r., a organ (Rada Gminy Włocławek) w wyznaczonym terminie nie zgłosił żądania rozpoznania sprawy na rozprawie. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej powoływanej jako "u.s.g."), sąd administracyjny tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalenia. Zdaniem Sądu z sytuacją istotnego naruszenia prawa w ww. rozumieniu mamy do czynienia w niniejszej sprawie w zakresie obejmującym zaskarżone zapisy § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 i ust. 5 zaskarżonej uchwały. Podejmowana na podstawie delegacji z art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r. uchwała w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stanowi akt prawa miejscowego. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g.), oznacza, że Rada Gminy Włocławek uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika, bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP w świetle, której organy władzy publicznej zobowiązane są działać w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W związku z powyższym za niezgodne z normą upoważniającą, należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przepisie upoważniającym, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte aktem wydanym na podstawie normy upoważniającej, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w nim przepisów sprzecznych z ustawą (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). W świetle powyższych kryteriów oceny legalności przedmiotowej uchwały, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, podzielił podniesione w skardze zarzuty i w części dotyczącej § 3 ust. 2 pkt 1-4 oraz 6-7 uchwały stwierdził z urzędu istotne naruszenia prawa. Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów, w pierwszej kolejności za istotnie naruszający prawo uznać należy cały zapis § 3 ust. 2 uchwały, w których to Rada Gminy określiła przyczyny ustania członkostwa w Zespole i de facto przyczyny odwołania członków Zespołu. Zgodnie z delegacją ustawową wynikającą z art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r., rada gminy ma bowiem kompetencje do określenia w uchwale jedynie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Granice uprawnienia rady obejmują zatem wyłącznie kwestie proceduralne, a nie materialnoprawne związane z określeniem kwalifikacji członków zespołu czy przewodniczącego zespołu. Zgodnie z treścią § 3 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 uchwały członkostwo w zespole ustaje w następujących przypadkach: - na wniosek członka zespołu; - na pisemny wniosek podmiotu, którego dany członek jest przedstawicielem w zespole; - na wniosek przewodniczącego zespołu w uzasadnionych przypadkach. Z wymienianego przepisu wynika, że członkostwo w Zespole ustaje na wniosek innego członka zespołu lub na wniosek podmiotu, którego członek jest przedstawicielem w zespole bądź na wniosek przewodniczącego zespołu. Tymczasem z przepisów ustawy z 29 lipca 2005 r. nie wynika, aby jakikolwiek inny podmiot poza burmistrzem (prezydentem, wójtem) mógł kształtować skład zespołu poprzez wnioskowanie o odwołanie członka zespołu. Uprawnienia takiego nie posiada zarówno podmiot, który wskazał osobę na członka zespołu ani przewodniczący zespołu ani inny członek zespołu. Uprawnienie do kształtowania składu zespołu posiada wyłącznie burmistrz. Uregulowanie przyjęte w zaskarżonym przepisie oznaczałoby natomiast, że inne podmioty niż burmistrz (członek zespołu, przewodniczący zespołu oraz podmiot, którego członek jest w składzie zespołu) niejako wpływałyby na skład osobowy zespołu poprzez wnioskowanie o "ustanie członkostwa" - podczas gdy jest to wyłączne uprawnienie burmistrza. Co więcej, o wadliwości zapisu zawartego w § 3 ust. 2 pkt 6 uchwały, świadczy także jego nieprawidłowe sformułowanie przy użyciu nieostrych pojęć, a mianowicie "uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności", które stwarza zbyt dużą dowolność w zakresie stwierdzenia zaistnienia tejże przyczyny. Z analogicznych względów, za wadliwy uznać należy także zapis zawarty w § 3 ust. 2 pkt 4 uchwały, w którym to Rada Gminy bez upoważnienia wskazała na przyczyny odwołania przewodniczącego Zespołu odwołując się do pojęcia "uzasadnionego wniosku". Za naruszające prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności, Sąd uznał również zapisy § 4 ust. 1 uchwały, którym Prokurator zarzucił powtórzenie regulacji ustawowych, przy czym – co istotne – wskazać należy nadto, że wskazane zapisy nie tylko powtarzają, ale również modyfikują poszczególne przepisy ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Przepis zawarty w § 4 ust. 1 uchwały powtarza materię uregulowaną w art. 9a ust. 7 u.p.p.w.r., dodatkowo modyfikując jej treść poprzez określenie podmiotów zwołujących posiedzenie. Wprawdzie nie w każdym wypadku powtórzenie przepisu ustawowego stanowi istotne naruszenia prawa, ale należy podkreślić, że jest powtórzenie ustawowe można dopuścić jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami komunikatywności tekstu prawnego. W ocenie Sądu nie zaistniały żadne wskazania do powielenia zapisów ustawowych. Natomiast ich wprowadzenie do uchwały może powodować, że powtórzony przepis ustawowy, odczytywany w kontekście uchwały, a nie ustawy z której pochodzi, może prowadzić do nieuprawnionej zmiany jego rozumienia. Co więcej jakakolwiek nowelizacja przepisu przez ustawodawcę musiałaby za każdym razem powodować konieczność zmiany uchwały, tak aby nie doszło do sprzeczności z przepisem ustawy jako aktu wyższego rzędu. W tej sytuacji Sąd uznał za zasadne stwierdzenie nieważności kwestionowanego zapisu. Sąd uwzględnił również stanowisko Prokuratora odnośnie zarzutów dotyczących zapisów zawartych w § 4 ust. 5 uchwały, w których to Rada Gminy wskazała, że uczestnictwo w posiedzeniach Zespołu jest obowiązkowe. W ocenie Sądu regulacja ta nie mieści się w granicach wynikającego z art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r. upoważnienia ustawowego rady - do określenia trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania - które interpretować należy w sposób ścisły. Pojęcie warunków funkcjonowania zespołu nie obejmuje bowiem obowiązków jego członków (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 676/19 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tylko zaś przepisy o randze ustawowej mogą stanowić podstawę do nakładania obowiązków, nakazów i zakazów określonego zachowania się w drodze aktu prawa miejscowego. Nie ulega więc wątpliwości, iż obowiązek dotyczący uczestnictwa w spotkaniach Zespołu, został nałożony zaskarżonym aktem prawa miejscowego w sposób nieuprawniony i bez upoważnienia. Nadmienić dodatkowo należy, że powyższy przepis uchwały jest tym bardziej wadliwy z uwagi na to, że nie przewiduje wyjątków ani zwolnień od wskazanego w nim obowiązku, którego spełnienie może być niemożliwe z powodów obiektywnych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 września 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 675/19, wyrok WSA w Gdańsku z 6 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Gd744/19 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając zatem na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność przepisów § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 i 5 zaskarżonej uchwały.