II SA/Bd 226/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek(sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Mariusz Pawełczak Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2026 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2025 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. znak: [...], działając na podstawie art. art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. – dalej:"p.b.) wstrzymał budowę budynku mieszkalnego, na terenie działki nr [...] zlokalizowanej w miejscowości I. K., przy ul. [...], realizowaną przez B. D. i R. Z. w warunkach samowoli budowlanej; z uwagi na występowanie stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi nakazano B. D. i R. Z. dokonać rozbiórki konstrukcji drewnianej pozostałej po budynku mieszkalnym, którą zniszczono w wyniku prowadzonych samowolnie robót budowlanych, teren wokół zabezpieczyć, a chodnik do którego przylega budynek wygrodzić wraz z umieszczeniem tablicy ostrzegawczej. Postanowienie to zawierało (w uzasadnieniu) pouczenie skierowane do B. D. oraz R. Z. o możliwości złożenia wniosku o legalizację budowy budynku oraz o treści art. 49 e p.b., tj. skutkach niezłożenia wniosku o legalizację. Kujawsko–Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z [...] października 2021 r. nr [...] po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez B. D. i R. Z., utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy stwierdził, że roboty zrealizowane przez B. D. i R. Z. w 2021r. na ww. nieruchomości stanowią samowolę budowlaną, wobec której organy nadzoru budowlanego były zobowiązane wszcząć postępowanie w trybie art. 48 p.b. Wyjaśnił możliwość legalizacji samowoli budowlanej, prowadzonej na wniosek inwestora. Organ II instancji stwierdził też, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił stan faktyczny oraz przyjął właściwy tryb postępowania w celu doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Organy ustaliły bowiem, że na ww. nieruchomości od 1920r. posadowiony był budynek mieszkalny parterowy, pierwotnie o wymiarach 6,0 m x 8,50 m. W 2000 r. ówcześni właściciele nieruchomości rozebrali część budynku, a w 2001 r. uzyskali oni pozwolenie na rozbudowę domu o wym. 3,77m x 8,50m. (decyzja Burmistrza [...] i M. I. K. z [...] czerwca 2001r., nr [...]). Organy ustaliły także, że w 2021 r. w ww. obiekcie wykonano nowe fundamenty pod ścianą nośną wewnątrz oraz wewnątrz przy ścianach zewnętrznych, na fundamentach wymurowano z bloczka betonowego ściany fundamentowe; ponadto wykonano nowe ściany nośne wewnątrz, jak również osłonowe, wykonując otwory okienne i nadproża, będące odbiciem elewacji frontowej i pozostałych; wewnątrz dokonano rozbiórki całości elementów konstrukcyjnych w sposób powodujący uszkodzenie konstrukcji nośnej: usunięto belki stropowe, ściany nośne oraz słupy. Inwestorami tych robot byli B. D. oraz R. Z. (dalej: "Inwestorzy", "Skarżący"). Inwestorzy wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z 22 listopada 2022r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 1556/21 oddalił skargę wywiedzioną od powyższego postanowienia Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarga kasacyjna wniesiona od ww. wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 sierpnia 2024r. w sprawie II OSK 1809/23. Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował stanowisko organów nadzoru budowlanego oraz Sądu I instancji co do tego, że roboty zrealizowane przez Inwestorów niewątpliwie zostały wykonane bez pozwolenia stosownej władzy budowlanej i prowadziły do powstania nowego obiektu budowlanego. Za nietrafne zaś NSA uznało wskazywanie przez inwestorów, że roboty podjęte przez nich w 2021r. miały prowadzić do przywrócenia istniejącego budynku do stanu pierwotnego, albowiem (jak wyjaśnił NSA) "przeczą temu jednoznaczne ustalenia faktyczne poczynione przez organ powiatowy, gdy idzie chociażby o wykonanie nowych fundamentów oraz ścian obiektu". Wobec uprawomocnienia się postanowienia o wstrzymaniu samowolnie zrealizowanych robót budowlanych i niezłożenia wniosku o ich legalizację Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] decyzją z [...] kwietnia 2025r., nr [...] nakazał Inwestorom, na podstawie art. 49 e pkt 1 p.b., rozbiórkę samowolnie wykonanych robot budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego oraz pozostałej konstrukcji po budynku mieszkalnym, która zniszczono w wyniku prowadzonych samowolnie robot budowlanych znajdującego się na terenie działki nr [...] oraz do rozbiórki ściany szczytowej na działce nr [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji R. Z. ("Skarżący") wniósł o jej uchylenie, kwestionując ustalenie samowoli budowlanej. Skarżący wywodził, że zrealizowane roboty budowlane, będące przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego zostały wykonane w oparciu o pozwolenie na budowę z 2001r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z [...] czerwca 2025r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, że początkowy etap postępowania legalizacyjnego zakończył się postanowieniem o wstrzymaniu robot budowlanych, które to postanowienie uzyskało walor prawomocności z dniem wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 1809/23. Wskazał następnie, że warunkiem przejścia do kolejnego etapu postępowania legalizacyjnego jest złożenie wniosku o legalizację wykonanych robót przez inwestora. W okolicznościach sprawy niezłożenie przez Inwestorów wniosku legalizacyjnego uniemożliwiło dalsze prowadzenie postepowania legalizacyjnego i obligowało organ nadzoru budowlanego I instancji do nakazania rozbiórki obiektu zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej w oparciu o art. 49 e pkt 1 p.b. W skardze skierowanej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy R. Z. zarzucił: - naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak zebrania materiału dowodowego i brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, a także całkowite wypaczenie okoliczności, które wskazywały, że decyzja nie miała merytorycznych podstaw i nie uwzględniała słusznego interesu społecznego i indywidualnego, - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez błędne uznanie, że wykonane prace były samowolą budowlaną, w przypadku, gdy odwołujący otrzymał pozwolenie na budowę decyzją organu administracyjnego [...], - obrazę art. 49 e pkt 1 w zw. z art. 81 i 83 p.b. przez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki, gdy nie istniały przesłanki natury faktycznej i prawnej do wydania takiej decyzji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podkreślając, że nie doszło do samowoli budowlanej, albowiem zrealizowane roboty były konsekwencją działań podjętych przez właściciela sąsiedniej działki, który rozebrał dom w budowie szeregowej, a co z kolei wymusiło złożenie wniosku o rozbudowę należącego do niego budynku (celem zapobieżenia naruszenia konstrukcji całości budynku) i zrealizowania robót obecnie kwalifikowanych przez organy nadzoru budowlanego jako samowola budowlana. Argumentacja towarzysząca ww. zarzutom oraz wnioskom skargi została rozbudowana w piśmie procesowym z [...] kwietnia 2026r., w którym to piśmie R. Z. dodatkowo podkreślaił, że nieprawidłowo nałożono na niego obowiązek rozbiórki całego obiektu w sytuacji, gdy ewentualna samowola budowlana dotyczyć może określonych robot wykonanych wewnątrz istniejącej substancji budynku. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie. Na rozprawie [...] maja 2026r. Skarżący podtrzymał skargę. B. D. wniosła zaś o jej uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola sądu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 - dalej "p.p.s.a.") Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna. Na wstępie podkreślenia wymaga, że początkowym etapem procedury w kontrolowanej sprawie było wydanie przez PINB postanowienia z [...] sierpnia 2021r. (nr [...]), wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 3 p.b. (w brzmieniu na czas wydania kontrolowanej decyzji), którym wstrzymał Inwestorom budowę budynku mieszkalnego, informując ich o możliwości legalizacji samowoli budowlanej a także konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Podkreślić należy, że od postanowienia o wstrzymaniu budowy przysługiwało zażalenie (art. 48 ust. 4 p.b.), a w dalszej kolejności po wyczerpaniu toku instancji skarga do sądu administracyjnego. Strona miała zatem możliwość podważenia tego aktu i ustaleń prawnych oraz faktycznych które legły u podstaw jego wydania. W przedmiotowej sprawie Skarżący skorzystał z tego uprawnienia i zakwestionował postanowienie PINB o wstrzymaniu robót budowlanych z [...] sierpnia 2021r. Postanowienie to zostało poddane kontroli instancyjnej oraz ocenie sądów obu instancji. Z momentem wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 1809/23 ww. postanowienie zyskało walor aktu ostatecznego i prawomocnego. Mając powyższe na względzie, podkreślić trzeba, że Skarżący konstruując zarzuty, nie uwzględnił faktu, że decyzja (obecnie poddana kontroli Sądu) wydawana w trybie art. 49e pkt 1 p.b. ma charakter związany. Przepis ten stanowi między innymi, że organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Przedmiotem niniejszego postępowania, zakończonego kwestionowaną przez Skarżącego decyzją, nie było ani ustalanie kwestii legalności (a więc konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub stosownego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej), ani rozważanie kwalifikacji robót budowlanych zrealizowanych przez Inwestorów., gdyż takie ustalenia zostały poczynione przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu, zakończonym postanowieniem z [...] sierpnia 2021r., którym wstrzymano prowadzenie robót budowlanych. Postanowienie to, co już podkreślono, zyskało walor ostatecznego i prawomocnego, a ustalenia faktyczne i prawne poczynione przez organ nadzoru budowlanego zyskały akceptację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy oraz Naczelnego Sadu Administracyjnego. Przedmiotem niniejszego postępowania było natomiast wyłącznie to, czy Skarżący złożył wniosek o legalizację. Decyzja wydawana w oparciu o art. 49e pkt 1 p.b. ma zaś, jak wspomniano, charakter związany. Ziszczenie się przesłanki niezłożenia w wymaganym terminie wniosku o legalizację obligowało organ do wydania nakazu rozbiórki. W tej fazie postępowania inne okoliczności nie były już przez organ badane. Nie miały one charakteru prawnokształtującego z punktu widzenia warunków stosowania art. 49e pkt 3 p.b. Wobec powyższego nie zasługują na uwzględnienie zwarte w skardze zarzuty naruszenia art.7 i art. 77 k.p.a. w kontekście rodzaju i kwalifikacji przedmiotowego budynku i robót budowlanych prowadzących do jego powstania. Ustalenia dotyczące klasyfikacji samego obiektu budowlanego w pierwszej kolejności podlegały ocenie w postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Z natury więc rzeczy na obecnym etapie postępowania organ, z przyczyn opisanych powyżej, nie mógł również naruszyć art. 77 k.p.a. przez nieuznanie, że roboty budowlane wykonane przez Skarżącego były remontem i "reakcją" na działania podjęte przez właściciela sąsiedniej działki i zostały wykonane w oparciu o uzyskane pozwolenie na rozbudowę budynku. W sprawie zakończonej wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robot przesądzona została kwalifikacja robót budowlanych podjętych przez Inwestorów, które doprowadziły de facto do rozbiórki wcześniej istniejącej substancji budowlanej i wzniesienia nowego obiektu. W rozpoznawanej sprawie, jeżeli inwestor, właściciel obiektu budowlanego m.in. nie skorzysta ze swojego uprawnienia i nie złoży stosownego wniosku o legalizację w ustawowym terminie, organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji o rozbiórce. Decyzja wydawana w trybie art. 49e pkt 1 p.b. ma zatem charakter związany co oznacza, że w razie ziszczenia się przesłanki w nim przewidzianej organ zobowiązany jest do wydania decyzji o rozbiórce. Organ nie działa tu w ramach uznania administracyjnego, nie może także brać pod uwagę względów słuszności. Samo zaś złożenie wniosku o legalizację jest przy tym prawem, a nie obowiązkiem strony. Jeżeli strona, odpowiednio pouczona (jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie) z prawa nie korzysta, to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki. Niezależnie od powyższego, w odniesieniu do argumentacji zaprezentowanej w piśmie procesowym z [...] kwietnia 2026r., należy też wyjaśnić, że w kontrolowanej sprawie ustalono, że w wyniku robót budowlanych zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej powstał nowy budynek w miejsce wcześniej istniejącego. W tej sytuacji objęcie nakazem rozbiórki całego budynku wraz z elementami konstrukcyjnymi pozostałymi po wcześniej istniejącym obiekcie należy uznać za prawidłowe. W świetle powyższego zaskarżoną decyzję Sąd uznał za zgodną z prawem i w konsekwencji oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.